摘 要：建國以來，中國以馬克思主義民族理論為指導建立的一系列民族政策，成功解決了中國革命和現(xiàn)代化建設初期的一系列民族問題。然而，科學的政策需及時隨新形勢調(diào)整，才能更好地發(fā)揮政策的作用、實現(xiàn)其價值。漸變式的政策調(diào)整是敏感的民族政策應首選的調(diào)整方式，從普遍的區(qū)域自治到分類型的自治發(fā)展、從一種“特殊”到“尊重”的思想調(diào)整、再到一種淡化政治強調(diào)文化的轉(zhuǎn)變，是漸變調(diào)整的主要方面。

關(guān)鍵詞：民族政策；調(diào)整；漸進主義；設想

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）12-0245-02

一、現(xiàn)今中國民族政策及其調(diào)整的必要性

新中國的成立即是一個現(xiàn)代多民族國家政權(quán)的建立。但受歷史因素和地緣政治的影響，新國家民族成分多樣、民族關(guān)系復雜、民族問題叢生。據(jù)此，黨和國家以馬克思主義民族理論為指導，制定了一系列的民族政策，主要包括對民族成分進行辨別的民族識別政策、在民族聚居區(qū)設立自治機關(guān)從而“比較好，適合中國的情況”[1]的民族區(qū)域自治政策以及在社會生活方面給予少數(shù)民族優(yōu)惠的民族優(yōu)惠政策。

然而，隨著改革開放的全面發(fā)展，中國社會內(nèi)部發(fā)生了急劇變化，新的民族問題凸顯。第一，民族區(qū)域自治一定程度上隔閡了現(xiàn)代化民族間的交流，尤其阻礙了一些民族地區(qū)經(jīng)濟的外向性發(fā)展。民族區(qū)域自治制度使少數(shù)族群在獨立的“自治地域”中自我、自主的發(fā)展。然而，當代工業(yè)化、城市化、全球化要求各地域間高度流動，在民族自治的限定內(nèi)，許多民族地區(qū)（主要是中東部）現(xiàn)代化市場經(jīng)濟的發(fā)展愿望受到了無形的阻礙。雖然多年來國家對貧困落后的民族地區(qū)給予了大量的扶持，政策效果卻并不理想，“馬太效應”① 一直籠罩著民族地區(qū)。第二，民族身份以及民族優(yōu)惠的過分強調(diào)，突出了各族對自身特權(quán)地位的想象，加劇了反向的民族不平等。一方面，“特殊”和“優(yōu)惠”被經(jīng)?；倪^度強調(diào)、歪曲。許多地方政府往往缺乏從正確信息、角度來處理民族問題，認為“民族”關(guān)系著“團結(jié)統(tǒng)一”，甚至在執(zhí)法上，“公民平等”被“民族平等”所扭曲。另一方面，族群認同意識和民族政治身份被過分的強化。對統(tǒng)一多民族國家來講，核心認同群體是“國家”還是“民族”，是“公民”還是“某族成員”是極為重要的，前者會使人們以憲法和公民權(quán)利為出發(fā)點來爭取國家利益；后者則會使得人們通過爭取民族獨立來爭取自身群體的利益，從而易引發(fā)民族主義運動。

二、政策漸進主義理論

政策的實施、經(jīng)過和調(diào)整的方式和方法直接影響政策結(jié)果的好壞，一條可靠的路徑模式對于政策的正確、科學調(diào)整與轉(zhuǎn)型具有重要意義。而作為頗具敏感性的“民族”政策的實施、調(diào)整，則可以以林德布洛姆（Lindblom.C.E.）的漸進主義的政策模型為借鑒，以一種溫和漸進的方式避免引發(fā)不必要的民族沖突和民族矛盾。林德布洛姆認為，“政策制定的實際過程并不完全是一個理性過程，而是對以往政策行為的不斷補充和修正的過程”[2]，具體過程（如下圖所示）：

這種漸進模型三特點：（1）保持對過去政策的承諾和繼承。不是完全重新評價決策，而是集中體現(xiàn)于現(xiàn)有政策對過往政策內(nèi)容和方法上的稍有不同或有限不同的政策。（2）重點研究政策的缺陷，處理須解決的現(xiàn)有問題。（3）強調(diào)目標與政策之間的互動調(diào)適，小范圍不斷變化適應以實現(xiàn)終極目標。

這種漸進主義的政策調(diào)整模型主要是在穩(wěn)中求進步，不動搖根基的基礎(chǔ)上，合理修改、調(diào)整、發(fā)展政策，最終達到理想的目標。這種政策模型適合用于較為敏感的民族政策的穩(wěn)步調(diào)整，特別是能在原有的中國特色的民族政策的基礎(chǔ)上繼續(xù)調(diào)整創(chuàng)新，來實現(xiàn)中華民族的團結(jié)和諧。

三、民族政策在漸進中轉(zhuǎn)變的具體設想

（一）從民族區(qū)域自治到因地制宜分類型的民族政策轉(zhuǎn)向

自1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)建立至今，全國范圍內(nèi)的民族自治區(qū)域已占國土面積的60%以上，為少數(shù)民族合法利益的實現(xiàn)提供了保證。然而，20世紀80年代以來經(jīng)濟飛速發(fā)展，以“自治促成統(tǒng)一和發(fā)展”的方針政策已不再完全適合于每個民族地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展的好處在不同民族以及同一民族的不同群體中的分布有差異，因此需要因地制宜地區(qū)別對待。

對于北、西部的少數(shù)民族牧區(qū)，包括蒙、新、藏的部分牧區(qū)，自然資源與牲畜是重要的經(jīng)濟支柱。牧業(yè)必須存在于生活中，而不應被現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展方式所取代；“日出而作，日落而息”的簡單生活是他們追求享受的步調(diào)，而不是類城市化的節(jié)奏。對于中部、南部的少數(shù)民族地區(qū)，包括鄂湘粵少數(shù)民族自治區(qū)縣，現(xiàn)代經(jīng)濟迅速發(fā)展，少數(shù)民族所希冀的現(xiàn)代化交流以及向現(xiàn)代化城市轉(zhuǎn)變的愿望，反而受到自治區(qū)域的制約。由此，我們可以將民族區(qū)域自治分為完全的民族區(qū)域自治區(qū)、半自治區(qū)、最終到無民族自治區(qū)三個等級漸變。在完全的民族自治區(qū)域，以保護生態(tài)、自然資源，保持并優(yōu)化簡單的牧區(qū)生活作為發(fā)展重點，而不是急于盲目的經(jīng)濟發(fā)展；在半民族自治區(qū)，主要基于其自身經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展愿望，一定程度上協(xié)助其經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型為重點。這樣，在尊重各民族發(fā)展愿望和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，促進中華民族的多元一體的融合。

（二）價值天秤的平衡：“特殊”到“尊重”的轉(zhuǎn)變

中國的少數(shù)民族優(yōu)惠政策是在社會主義民族關(guān)系基本原則下，針對少數(shù)民族社會經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的現(xiàn)狀，在各方面所給予的幫助及其優(yōu)惠的政策[3]，主要包括計劃生育上、升職升學優(yōu)待，以及社會保障方面的傾斜等，為的是團結(jié)民族、保障少數(shù)民族的權(quán)利。然而，實踐中，民族身份往往取代了公民身份，導致在工作晉升、犯罪判定等實踐中，“優(yōu)惠”必然地聯(lián)系著“特殊”，最終反向地傾斜了民族間平等的目標，而使其他民族產(chǎn)生了不平衡、不平等的心理。

要改變這種“特殊”的強調(diào)，應該轉(zhuǎn)移政策的重心為“尊重”。既然國家運用硬權(quán)力的力量實施的優(yōu)惠政策出現(xiàn)了過度反而“特殊”的現(xiàn)象，那么就用“尊重”的中立態(tài)度去改變這種由主動而來的“特殊”，用保守不作為的懲罰方式去代替積極作為的優(yōu)惠政策。譬如在一些教育、經(jīng)濟、醫(yī)療等方面的政策上，由于發(fā)展差異，少數(shù)人利益的照顧是必要和必需的，但在政策實行中，國家應用注意保持平等姿態(tài)，不過分強調(diào)“特殊”，將重點指向沒有保護、甚至違背尊重少數(shù)人利益的情況，做到一種保守不作為的懲戒。這樣，既保證對少數(shù)人權(quán)力的尊重，又不容易出現(xiàn)所謂的過度特殊，國家就會在人們的心中樹立起一個價值上平衡的天秤。

（三）淡化政治、強化文化的轉(zhuǎn)變

中國古代統(tǒng)一多民族國家發(fā)展處理民族關(guān)系的基本思路是“夷夏之辨”，即“文化差異”角度。建國初期，中國共產(chǎn)黨繼承了蘇俄的“民族識別”，使得少數(shù)民族有了政治地位，保障了社會環(huán)境的安定。然而，前蘇聯(lián)、前南斯拉夫解體的教訓、美國處理民族關(guān)系方面相對成功經(jīng)驗，讓我們思考：如今的中國的民族政策，是要以何為側(cè)重呢？

北大馬戎教授認為，處理民族關(guān)系有政治、文化兩種政策側(cè)重，前者“強調(diào)整體性、政治權(quán)利和領(lǐng)土疆域”，后者“強調(diào)少數(shù)族群的文化特點……淡化各少數(shù)族群與其傳統(tǒng)居住地之間的歷史聯(lián)系”[4]。馬教授提出要實現(xiàn)一個統(tǒng)一多民族國家的團結(jié)穩(wěn)定的發(fā)展，應該使族群問題“去政治化”。

然而，現(xiàn)代“民族”從產(chǎn)生就帶著“政治”色彩，文化和政治兩因素共存于“民族”的內(nèi)涵中，對此，筆者認為，不同時期不同角度的強調(diào)有不同政策效果，就當下中國的實際而言，要“去”其中任一因素都不是理想的方法，就如同馬教授自己也承認“任何年代和任何國家，民族和族群問題都必然帶有政治性”[5]。因此，我們應強調(diào)的是“淡化”而不是“去”政治化，要重溫中國文化主義的族群觀，在求穩(wěn)定、消隱患中推動中華民族的長遠發(fā)展。

四、結(jié)論

民族政策成功與否的關(guān)乎國家的統(tǒng)一、社會的穩(wěn)定和進步。當下中國的發(fā)展形勢呼吁著制度安排的轉(zhuǎn)變，而作為較為敏感的“民族”政策，更需穩(wěn)中求進，在慎重考究下才可調(diào)整。一方面，中國民族政策應繼續(xù)保持民族區(qū)域自治、民族優(yōu)惠等政策在鞏固民族關(guān)系、實現(xiàn)民族繁榮上的積極作用；另一方面，為適應不斷變化發(fā)展的國際國內(nèi)形勢，民族政策又要適時調(diào)整和完善，民族區(qū)域自治應逐步實現(xiàn)“因地制宜”，才能符合少數(shù)民族人民的真實愿望；政策價值觀層面應實現(xiàn)一種“特殊”到“尊重”的轉(zhuǎn)變，才能避免對民族身份的過度傾斜，保證“公民平等”；政策重心更應調(diào)整實現(xiàn)淡化政治強調(diào)文化，才利于中華民族多元一體的融合。因此，有必要漸進地調(diào)整民族政策來實現(xiàn)各民族更為長遠的發(fā)展和中華民族的偉大復興。

參考文獻：

[1] 鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[2] 林德布洛姆（Lindblom.C.E.）.決策過程[M].竺乾威，譯.上海：上海譯文出版社，1988.

[3] 劉成瓊.淺論優(yōu)惠政策[J].經(jīng)營管理者，2009，（14）.

[4] 馬戎.理解民族關(guān)系的新思路——少數(shù)民族問題的“去政治化”[J].北京大學學報：哲社版，2004，（6）.

[5] 馬戎.“文化化”民族關(guān)系[N].中華讀書報，2007-10-24.

[責任編輯 王玉妹]