摘 要：由于中央經(jīng)濟(jì)政策多變及外部法律不完善，使得中國地方縱向預(yù)算自主權(quán)缺失；同時，在行政主導(dǎo)型模式下，公眾及人大都沒能真正進(jìn)入到地方預(yù)算決策的核心，又使得橫向預(yù)算自主權(quán)過度。解決地方預(yù)算自主權(quán)非均衡的矛盾，中央政府需減少對地方政府理財過程的諸多限制與約束，并歸位公眾的參與權(quán)，提高人大的預(yù)算能力以增強(qiáng)其監(jiān)督權(quán)力。

關(guān)鍵詞：預(yù)算自主權(quán)；地方政府；非均衡性

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）12-0017-03

滿足社會公共需要、提供公共物品和服務(wù)是政府的職能，財政預(yù)算即是對實現(xiàn)這一職能的一切經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行權(quán)衡的過程。由于公共物品和服務(wù)本身具有層次性，地方政府預(yù)算權(quán)衡的是本轄區(qū)內(nèi)地方性公共需要所從事的一切經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)行為。要確保預(yù)算決策過程的民主性和科學(xué)性，就必須對參與決策主體間的權(quán)責(zé)進(jìn)行合理的配置，形成特定的、有約束力的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

一、獨立自主是地方政府預(yù)算的首要特征

地方預(yù)算的獨立性是由“一級政府一級預(yù)算”的原則所決定的，它表明這一決策過程應(yīng)獨立于其他地方，甚至應(yīng)該獨立于中央政府預(yù)算，即地方政府需具備一定的預(yù)算自主權(quán)[1]。換句話說，為了確保地方政府真正做到對轄區(qū)居民負(fù)責(zé)，就必須賦予地方政府根據(jù)地方轄區(qū)居民需求偏好，自主提供多樣性和差異性的地方公共物品和服務(wù)的權(quán)力，這也是實現(xiàn)地方公共物品有效供給的內(nèi)在要求。

需從兩個方面理解：第一，基于民主理財?shù)睦砟睿胤筋A(yù)算應(yīng)向本級公眾和人大負(fù)責(zé)。一方面，公眾將公共資金的“經(jīng)營”決策權(quán)托付給人大代表，并通過他們手中的選票對人大代表形成制約，從而構(gòu)成了公眾對財政資金的一級控制權(quán)；另一方面，人大代表通過對政府的任免、對預(yù)決算的審批及實施過程的監(jiān)督實現(xiàn)對政府的制約，從而完成公眾對財政資金的二級控制權(quán)[2]?；蛘哒f，公眾提供預(yù)算資金給政府，后者必須利用這些資金完成在預(yù)算契約內(nèi)所交付的責(zé)任?？梢姡胤筋A(yù)算自主權(quán)是在這種既定的規(guī)則下行使的。

第二，預(yù)算作為政府治理的重要工具，不可避免地會受到來自于外部環(huán)境的影響，如中央政府可以根據(jù)需要適時調(diào)整預(yù)算管理體制、為維護(hù)社會公平和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而制定的一系列宏觀調(diào)控政策等等，這些無疑改變了中央和地方的預(yù)算分配關(guān)系。然而，來自于外部的控制權(quán)應(yīng)處于次要地位，并且應(yīng)在相對規(guī)范的法律框架范圍內(nèi)進(jìn)行。

二、中國地方政府預(yù)算自主權(quán)的非均衡性

（一）縱向?qū)用妫旱胤秸A(yù)算自主權(quán)缺失

在中國集權(quán)式的政府治理模式下，政治因素和經(jīng)濟(jì)制度共同構(gòu)成了地方預(yù)算決策繞不過的制度因素。

1.政策脫節(jié)和多變使得地方預(yù)算處于被動。預(yù)算總是和政策相連結(jié)的，每一項政策的實施都必須有預(yù)算資金支持，所以預(yù)算資金合理分配的前提便是掌握預(yù)算政策。在行政授權(quán)模式下，地方政府的重大決策必須與中央的政策導(dǎo)向相吻合，一般都要等中央的重大決策確定之后才能作出。關(guān)鍵問題是，中央的政策確定或者下達(dá)的時間與地方預(yù)算程序并不銜接。結(jié)果是，五級政府預(yù)算程序?qū)訉雨P(guān)聯(lián)性的體制下，經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的情況，當(dāng)?shù)胤秸鞒鲱A(yù)算決策時，中央的政策和預(yù)算決策還未形成。

以省級預(yù)算過程為例，我們發(fā)現(xiàn)，省級預(yù)算在3月份開始布置，但真正開始啟動在7月、8 月份或者更晚些時，這樣省級各職能部門編制預(yù)算建議數(shù)的“一上”時，并不能準(zhǔn)確地預(yù)測在預(yù)算年度中國務(wù)院及其各個部委今年會出臺一些什么樣的政策，國務(wù)院及其各個部委也不會在省級編制預(yù)算之初就把它們要求地方在未來預(yù)算年度中執(zhí)行的全部政策告知各個部門。退一步講，即使中央的政策明朗，地方政府仍然不能完全決定自己的預(yù)算規(guī)模和準(zhǔn)確預(yù)測自己的收支，也不能完全根據(jù)自己的優(yōu)先順序安排資金。這是因為，落實中央政府的絕大多數(shù)政策是地方的責(zé)任，即使這些政策并不符合地方的支出順序[3]。

更進(jìn)一步分析，這些強(qiáng)制性地要求地方政府執(zhí)行的政策（如中央要求地方政府要安置接受轉(zhuǎn)業(yè)軍人、要求增加地方公務(wù)員的工資、要求某些地方公共服務(wù)水平必須達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等），中央政府常常沒有為這些政策提供資金或者只提供一部分資金，此時地方政府就不得不調(diào)整原來的預(yù)算計劃，尋找新的資金出口，從而就會出現(xiàn)預(yù)算程序之外的新支出。更何況，即使預(yù)算正在執(zhí)行過程中，國務(wù)院和中央各部委仍常常會制定新的政策并要求地方配合執(zhí)行。

可見，特殊的國體、政體以及對執(zhí)政黨的要求，使地方預(yù)算行為置身于特殊的政治環(huán)境中，在政府間財權(quán)事權(quán)尚未厘清的大背景下，對于地方政府而言，其預(yù)算并不具有完全意義上的“地方性”。地方預(yù)算政策過程與預(yù)算過程是脫節(jié)的，由于中央政策的多變性而陷入被動。

2.指令性考核使得地方預(yù)算安排錯位。從法理上分析，上文中提到各級地方預(yù)算只應(yīng)向本級人大負(fù)責(zé)。眾所周知的現(xiàn)實卻是，中國特定的干部任用與任期制度以及“下管一級”的模式，使得中央政府對地方政府官員的任免有著決定性的作用，從而地方政府不會基于地方轄區(qū)居民受托責(zé)任作出預(yù)算安排，而只能是根據(jù)向上級顯示政績的需要作出預(yù)算決策。如在各種指令性考核指標(biāo)的激勵下，各地圍繞GDP和財政收入增長展開激烈的競爭，結(jié)果是政績偏好而非公眾需求偏好成為了地方政府預(yù)算安排的指揮棒，實質(zhì)上是上級在代行下級預(yù)算決策自主權(quán)。

3.法律制度缺失使得地方預(yù)算主體地位“懸空”。首先，明確而穩(wěn)定的收入來源是預(yù)算自主權(quán)的根本保證。按照一般國家的做法，地方可以通過稅收、國債、收費以及轉(zhuǎn)移支付收入四種規(guī)范的形式籌集本級財源。然而自分稅制預(yù)算管理體制改革以來，中央基本上壟斷了稅權(quán)，地方只有征收管理權(quán)限及制定具體的征管辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)限；地方借債自主權(quán)則被《預(yù)算法》明文規(guī)定禁止了；隨著基金、收費收入逐漸規(guī)范，地方可以調(diào)控的空間也有限；至于轉(zhuǎn)移支付收入，無論是稅收返還是專項轉(zhuǎn)移都具有明顯的“逆向調(diào)節(jié)”效應(yīng)，尤其是份額較大的專項仍然沿用計劃經(jīng)濟(jì)延續(xù)下來的資金分配方式，其總規(guī)模是根據(jù)當(dāng)年中央預(yù)算執(zhí)行情況來確定的，且在次年辦理決算時才補(bǔ)助給地方，所有這些無疑加大了地方預(yù)算決策中的變數(shù)。這些都表明，至少在正式制度層面，地方預(yù)算收入自主權(quán)是有限的。

其次，從邏輯上分析，預(yù)算收入自主權(quán)的有限性決定了預(yù)算支出安排的受控程度，從以下兩方面可以得到印證：一是非法制化的事權(quán)劃分格局。中國《憲法》只對縣級以上地方各級政府的職權(quán)作了籠統(tǒng)的規(guī)定，地方政府擁有的事權(quán)除去國防、外交外，幾乎全是中央事權(quán)的翻板，政府職能呈現(xiàn)“同質(zhì)化”特征，預(yù)算支出責(zé)任相互交叉、重疊和模糊。出于財政自利動機(jī)，中央政府盡可能地向地方轉(zhuǎn)移支出責(zé)任，于是“下壓式”的事權(quán)分配模式便形成了，越是基層政府越被動；二是“法定支出”的制約。為了爭取更多的預(yù)算份額，多年來中央各部委相繼出臺了相應(yīng)的法律、部門法規(guī)、政府文件和各種形式的“達(dá)標(biāo)”決定，通常涉及到教育、農(nóng)業(yè)、科技和宣傳文化、醫(yī)療以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，要求相對于GDP或財政經(jīng)常性收入而言，這些特定項目需達(dá)到法定比例或法定增長幅度。換句話說，每一項法定支出背后都有一把“尚方寶劍”，將地方預(yù)算置于無所適從的境地[4]。

總之，高度集權(quán)的政治體制滲透于預(yù)算體制中，使得中國地方政府預(yù)算環(huán)境充滿了不確定性，實際上無法做真正意義上的預(yù)算，存在的只是“重復(fù)預(yù)算”[5]，即在預(yù)算年度內(nèi)只得不斷地重新調(diào)整作出預(yù)算決策，年初形成的預(yù)算承諾根本無法兌現(xiàn)，這種情況越是基層政府越明顯。

（二）橫向?qū)用妫旱胤秸A(yù)算自主權(quán)過度

預(yù)算就像是經(jīng)濟(jì)和社會選擇的一面財政鏡子。其核心問題是公眾的意愿是否得以確定和貫徹，政府行為監(jiān)督機(jī)制是否得以建立，這就牽涉到上文中分析的社會公眾對財政資金的兩級控制權(quán)的行使問題。

1.預(yù)算民主機(jī)制缺失下公民無法參與決策。第一，“用手投票”機(jī)制的缺失。理論上包括兩種“用手投票”的途徑，一種是通過選舉程序，公民在最能反映他們支出意愿的候選人之間做選擇；另一種途徑是公民直接參與預(yù)算決策。然而，中國直接選舉和間接選舉的并用選舉制度下，只有縣及縣以下的人大代表才能由選民直接選舉產(chǎn)生，且受到諸多選舉程序的制約，公民“用手投票”機(jī)制受阻。退一步講，下文的分析將表明，即使能選出符合民意的政治代理人，由于諸種緣由，他們也難以有效承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。至于后一種途徑，由于中國的預(yù)算決策過程并不對所有公眾、新聞媒體和利益集團(tuán)開放，顯然，在一個封閉的預(yù)算體系中，公民是無法參與預(yù)算過程的，即公共預(yù)算幾乎沒有來自公眾的壓力。第二，“用腳投票”機(jī)制的缺失。傳統(tǒng)財政分權(quán)理論認(rèn)為，由于居民可以自由流動，而流動性會導(dǎo)致地方政府相互競爭，一旦政府不能滿足其要求，居民就通過“用腳投票”的方式遷移到自己滿意的地方居住。地方政府要吸引選民，就必須按照選民的要求提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而在效率上達(dá)到帕累托改進(jìn)。但在中國，長期以來戶籍制度和城鄉(xiāng)區(qū)別對待的政策，使得人口在地區(qū)間自由流動這一“用腳投票”機(jī)制發(fā)揮作用的前提條件根本不具備。

本來，預(yù)算的民主化過程是社會成員的公共需要得到充分反映的過程，但由于“用手投票”機(jī)制和“用腳投票”機(jī)制均不存在，地方政府在公共安排順序上應(yīng)有的來自“當(dāng)事人”的民主評議和監(jiān)督不能奏效，預(yù)算決策過程中便擁有了過度的自主裁量權(quán)。

2.人大預(yù)算控制權(quán)的虛置。中國地方人大及常委會行使預(yù)算控制權(quán)的領(lǐng)域包括： 一是立法權(quán)，通過制定與預(yù)算有關(guān)的法律；二是預(yù)決算的審批權(quán)和調(diào)整權(quán)。雖然相比1999年部門預(yù)算改革之前，地方人大的組織能力和運(yùn)作自主性得到了加強(qiáng)[6]。但從整體上看，其在預(yù)算領(lǐng)域中的影響力仍然有限，“行政主導(dǎo)型”預(yù)算決策模式下地方政府理財自由度較大。

首先，預(yù)算授權(quán)不足?！稇椃ā?、《地方組織法》、《預(yù)算法》及其他相關(guān)法律對地方人大及常委會的預(yù)算控制權(quán)界定過于原則和粗略。如對預(yù)算審查范圍、內(nèi)容、程序和操作規(guī)程都缺乏明確的規(guī)定，預(yù)算調(diào)整的界定、超收收入的使用權(quán)限等條款也似是而非。更重要的是，法律并沒有賦予人大預(yù)算修正權(quán)，這無疑成為制約人大在預(yù)算過程中發(fā)揮作用的一個瓶頸。因為，沒有預(yù)算修正權(quán)，使得人大只有兩種選擇：整體否決或整體通過預(yù)算草案。前者在中國的政治體制下，既不現(xiàn)實也不必要。而后者又使得人大的預(yù)算上審批權(quán)無法真正落到實處。雖然，近年來一些地方法規(guī)已經(jīng)出現(xiàn)了某種程度上的突破，但作為母法的《預(yù)算法》本身的欠完善，使地方人大難以走得太遠(yuǎn)。

其次，預(yù)算能力有限，體現(xiàn)為信息劣勢、時間倉促和人員薄弱三方面。也許是客觀上統(tǒng)計的“無意”遺漏或失誤，也許是主觀上為掩蓋機(jī)會主義而對信息進(jìn)行有意的刪減和調(diào)整，地方預(yù)算信息壟斷、封鎖和失真，使得人大“接近現(xiàn)場”的能力不足；即使算上預(yù)審初審的時間，中國預(yù)算審批前后跨度不過一個多月的時間，在這期間要聽證、座談、質(zhì)詢、各專業(yè)委員會會議、表決等程序，在如此緊迫的時間內(nèi)，人大對帶有實質(zhì)性、約束性內(nèi)容作出的決議決定較少，最終用民主的形式代替民主的實質(zhì)內(nèi)容；緣于中國兼職代表制的內(nèi)在缺陷以及常設(shè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量薄弱等原因，導(dǎo)致人大不具備監(jiān)督政府的能力和動力。從某種程度上說，審議能力嚴(yán)重滯后成為地方預(yù)算決策中的一塊短板。

三、簡要結(jié)論

1.西方發(fā)達(dá)國家一般是從憲政的角度確立了地方預(yù)算決策的自主地位。具體來看，預(yù)算收支劃分采取了“中央余權(quán)主義”的方法，即除了需要專門列出歸屬中央的權(quán)限外，其余一切權(quán)限都?xì)w屬地方，且通過《憲法》或《財政基本法》中的相關(guān)條款對各級政府間的財政預(yù)算關(guān)系做出原則性的限定，明確規(guī)定或列舉各級政府所享有的預(yù)算決策權(quán)。

進(jìn)一步分析，在縱向?qū)用妫幌盗兄贫却_保各級地方政府是預(yù)算決策主體地位，自主籌集預(yù)算收入和自主安排預(yù)算支出，較少受到來自中央的“干擾”；在橫向?qū)用?，地方議會是公共預(yù)算的最終決策體，公眾通過直接和間接方式監(jiān)督地方公共預(yù)算決策過程，形成較強(qiáng)的外部制約機(jī)制，行政部門理財過程中的自由裁量權(quán)受限。

2.人們普遍關(guān)注到中國地方政府理財過程中的種種不規(guī)范行為，如預(yù)算支出結(jié)構(gòu)異化，熱衷于對短期政績的追求，關(guān)注“資源密集型”預(yù)算項目而忽視基本公共服務(wù)項目；不惜突破預(yù)算約束，甚至繞過法律制度，通過隱性負(fù)債增強(qiáng)本級預(yù)算的自給能力。事實上，預(yù)算行為扭曲背后的根源卻是縱橫向預(yù)算職權(quán)的“越位”與“缺位”。

具體來說，中國省級及以下政府預(yù)算收支自主權(quán)分別受到來自政治、法律和財政體制各方面的挑戰(zhàn)，縱向預(yù)算自主權(quán)的缺失導(dǎo)致其決策的被動；但另一方面，地方預(yù)算決策過程完全是行政主導(dǎo)型模式，公眾及人大都沒能真正進(jìn)入到公共預(yù)算決策的核心，從這一點看，橫向預(yù)算自主權(quán)似乎有些“過度”。于是，導(dǎo)致了中國特有的地方預(yù)算自主權(quán)非均衡的矛盾。

3.只有實現(xiàn)地方政府預(yù)算自主權(quán)的合理歸位，才能建構(gòu)起實質(zhì)意義的分級預(yù)算體制，才能建構(gòu)起基于地方轄區(qū)居民受托責(zé)任的地方政府，確保地方公共物品有效供給。

因此，在預(yù)算權(quán)縱向配置方面，須減少對地方理財?shù)闹T多限制與約束，關(guān)注政策和法令的科學(xué)性和連續(xù)性。相應(yīng)地，賦予地方政府預(yù)算收支自主權(quán)，如省級政府有適度的稅收立法權(quán)、債券融資權(quán)，建立基于公式化、客觀的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)移支付體系，取消或修訂法律法規(guī)中關(guān)于法定支出比例的規(guī)定，加強(qiáng)有關(guān)法律、法規(guī)與預(yù)算法的協(xié)調(diào)。

在預(yù)算權(quán)的橫向配置方面，須增強(qiáng)地方政府預(yù)算過程的外部監(jiān)督力度。提高預(yù)算向公眾的開放度還居民以參與權(quán)。同時，取消為居民跨地區(qū)流動設(shè)立的制度障礙，引入地方政府內(nèi)部的競爭機(jī)制，還居民自由選擇地方政府的權(quán)利；變革監(jiān)督和被監(jiān)督方權(quán)力“倒置”格局，提高人大的監(jiān)督能力以增強(qiáng)其制約權(quán)力，最終減少政府官員在預(yù)算中擁有的過大的資金配給權(quán)。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]