摘 要：改革開放以后，中國開始逐步由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡。自本世紀(jì)初期開始，隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，中國財政管理體制開始進(jìn)行重大改革，改革的目標(biāo)是建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財政體制，改革的措施包括部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購、效績評價以及參照國際慣例改革政府預(yù)算收支科目等。政府采購作為中國政府經(jīng)濟(jì)工作的重要一環(huán)，是政府支出領(lǐng)域的重要組成部分，也是強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控的需要。其在加強(qiáng)財政支出管理，延伸財政支出監(jiān)督職能，規(guī)范政府消費(fèi)行為，從源頭抑制腐敗等方面發(fā)揮了重要作用。

關(guān)鍵詞：政府采購；預(yù)算制度；抑制腐敗；監(jiān)督

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）12-0015-02

一、當(dāng)前政府采購預(yù)算制度中存在的問題

1.中央和地方各級財政狀況的差別使政府采購預(yù)算范圍及標(biāo)準(zhǔn)的確定較難統(tǒng)一，政府采購預(yù)算在執(zhí)行中存在著一定的隨意性，長期以來，人們已經(jīng)形成了分散采購管理習(xí)慣，對目前實(shí)行的政府采購程序很不適應(yīng)，在政府采購預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)了預(yù)算歸預(yù)算、執(zhí)行歸執(zhí)行的問題。如公開招標(biāo)采購比例偏低，采購過程透明度不高，采購項目結(jié)構(gòu)單一，制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、基礎(chǔ)檔案資料建設(shè)與保管、政府采購管理人員的配備等政府采購基礎(chǔ)工作還有待進(jìn)一步加強(qiáng)等。

2.在政府采購預(yù)算制度建設(shè)與執(zhí)行方面，政府采購預(yù)算的編制缺乏必要的依據(jù)，政府采購預(yù)算不完整，預(yù)算單位利用預(yù)算外資金和自籌資金進(jìn)行的采購還有相當(dāng)部分沒有納入政府采購預(yù)算，政府采購預(yù)算環(huán)節(jié)的管理、采購執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理和公共性資產(chǎn)管理之間沒有能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享，缺乏相互間協(xié)調(diào)和配合。在政府采購實(shí)際操作中，部分用戶單位不顧實(shí)際需要，隨意提高采購標(biāo)準(zhǔn)和檔次，導(dǎo)致價值數(shù)萬元的電腦被當(dāng)做打字機(jī)，高級彩色復(fù)印機(jī)“大材小用”地被當(dāng)做一般復(fù)印機(jī)使用，部分單位人均辦公面積多達(dá)上百平方米，而有些單位卻連基本的辦公條件都不具備的現(xiàn)象大量存在。

3.政府采購預(yù)算與部門預(yù)算沒有同步編制，結(jié)果形成二者間的脫節(jié)，造成政府采購預(yù)算執(zhí)行過程中沒有資金保證。政府采購預(yù)算編制簡單粗糙、敷衍塞責(zé)。編報政府采購預(yù)算，對采購預(yù)算金額的確定基本上不以“市場價”為參照依據(jù)，而是人為地以一個整數(shù)來估算、公共支出項目不能細(xì)化到政府采購集中采購目錄，有的編報的采購項目不符合國家相關(guān)政策規(guī)定，或單位根本無財力進(jìn)行采購。政府采購資金來源沒有保證，預(yù)算執(zhí)行中隨意性較大。

4.政府采購預(yù)算和部門制定預(yù)算的脫節(jié)。目前很多事業(yè)單位制定的本部門預(yù)算和政府采購預(yù)算的編制不同步，兩者存在脫節(jié)現(xiàn)象，經(jīng)常形成政府采購預(yù)算執(zhí)行過程中沒有資金保證的局面。另外，一些政府采購部門制定的采購預(yù)算編制比較簡單，不夠細(xì)致，沒有一個客觀的編制體制約束。對采購的預(yù)算資金的額度也是經(jīng)常不以市場價格為參照標(biāo)準(zhǔn)，人為地估算，進(jìn)而使得公共支出的項目不能夠細(xì)化到政府采購的具體目錄中。

5.政府采購的信息對于一般商家來說不夠通暢。近幾年，隨著中國政府采購規(guī)模和數(shù)量的不斷增長，政府采購對于經(jīng)濟(jì)增長的推動作用越來越大了。然而，對于一般的商家而言，對于政府采購信息的發(fā)布卻并不是很順暢地了解和參與競爭。另一方面政府采購信息發(fā)布的媒體選擇不科學(xué)。一些地方或行業(yè)的政府采購不是在指定媒體上公開發(fā)布相關(guān)信息，而是熱衷于在本地區(qū)或本行業(yè)媒體上發(fā)布信息。這樣的政府采購信息溝通渠道現(xiàn)狀，往往使得很多優(yōu)秀的一般商家難以參與到公平有效的市場經(jīng)濟(jì)競爭中來。

二、完善政府采購預(yù)算制度抑制腐敗對策

1.實(shí)行政府采購的國庫集中支付制度。實(shí)行統(tǒng)一的政府采購制度后，采購資金不再層層下?lián)芙o用款單位，而是直接支付給供貨商。因此，需要對現(xiàn)行的預(yù)算會計制度進(jìn)行改革，實(shí)行直接支付及其核算辦法，以適應(yīng)建立政府采購制度的需要。要增設(shè)政府采購資金專戶。目前政府采購資金來源比較復(fù)雜，包括各級財政預(yù)算安排的資金，需要購買商品或者接受服務(wù)的單位預(yù)算外資金，自有資金和其他收入，國內(nèi)外貸款與捐贈款，各級政府規(guī)定的其他資金等，但實(shí)踐中規(guī)范政府財政行為在短時期內(nèi)無法完成。作為一種過渡措施，設(shè)置政府采購資金專戶是十分必要和可行的。因?yàn)樗袑儆谡少彿秶馁Y金都要存入財政設(shè)立的政府采購資金專戶，所有用于政府采購的資金都只能從政府采購資金專戶中支付，這樣財政就能對政府采購資金進(jìn)行有效的全過程監(jiān)督與控制。財政部門掌握資金支付權(quán)，將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者而不再通過任何中間環(huán)節(jié)，可以掌握每筆資金的最終去向。

2.完善中國目前的政府采購預(yù)算編制。完善的政府采購預(yù)算編制要求財務(wù)部門不僅要參與制定相關(guān)的采購政策和措施，同時還要切實(shí)參與到政府采購的管理當(dāng)中，讓財務(wù)部門的監(jiān)督管理權(quán)得到實(shí)際的實(shí)行；同時，政府采購預(yù)算編制的完善還需要解決目前各行政事業(yè)單位的財務(wù)管理體系，改進(jìn)其財務(wù)管理的具體操作辦法，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序開展各項活動，財務(wù)部門應(yīng)該實(shí)行采購資金的直接支付，即根據(jù)各事業(yè)單位所提交的采購證明或者合同，直接由財務(wù)部門向供貨方提交貨款，取消繁復(fù)的層級上報程序，這樣不僅提高了財務(wù)監(jiān)管的工作效率，同時也加強(qiáng)了對各事業(yè)單位的采購的預(yù)算管理，完善了預(yù)算編制體系。

3.擴(kuò)大《政府采購法》的適用范圍。“采購之根本目標(biāo)在于確定所需要材料的來源，并在需要的時候以盡可能經(jīng)濟(jì)的方式按可接受的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)獲得這些商品?！币虼耍龠M(jìn)政府采購的經(jīng)濟(jì)有效性是各國政府采購法所確立的首要目標(biāo)。采購資金來源的公共性無疑是確定政府采購法適用主體的一個首要和根本的標(biāo)準(zhǔn)。但這是一個擴(kuò)張性的標(biāo)準(zhǔn)，在立法實(shí)踐中有可能擴(kuò)大政府采購法適用主體的范疇，因而還需確立其他標(biāo)準(zhǔn)。另外一個標(biāo)準(zhǔn)就是競爭性標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)殡S著公司化或私有化進(jìn)程以及世界經(jīng)濟(jì)和競爭的全球化，原來政府采購法的一些主體正在發(fā)生變化，其中一些實(shí)體在一定程度上參與了商業(yè)性或競爭性的活動，而一旦這些實(shí)體從事的活動具有競爭性，那么其業(yè)績則可以通過市場來檢驗(yàn)。如果政府要對其進(jìn)行補(bǔ)貼或管制，則可能會造成競爭扭曲。因此，競爭性應(yīng)該是確定政府采購法適用主體的另一個重要標(biāo)準(zhǔn)。此標(biāo)準(zhǔn)不僅可以確定處于不斷變革中的國有企業(yè)的主體地位，而且在這些企業(yè)從事競爭性活動時，也可以依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)將其排除適用，從而保證公平的競爭環(huán)境。

4.增強(qiáng)對政府采購方式的規(guī)范。首先，形成完善的政府采購方式體系。一個完善的政府采購法中所包含的采購方式實(shí)際上是一個完整的體系。在這個體系中，各種采購方式是有機(jī)結(jié)合，互相補(bǔ)充，相得益彰。因此，中國應(yīng)對《政府采購法》中各種采購方式的適用條件進(jìn)行必要梳理與調(diào)整，形成相互融洽與配合的關(guān)系。如對公開招標(biāo)設(shè)計其他采購方式予以補(bǔ)充的適用條件。因?yàn)楸M管公開招標(biāo)具有公開發(fā)布采購需求，并且也正好符合政府采購公開、公正和競爭的基本原則的特點(diǎn)，但并非完美無瑕。這種采購方式突出的適用條件為：第一，是否明顯存在適當(dāng)?shù)母偁?；第二，需要對技術(shù)規(guī)格和其他的技術(shù)說明進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼f明；第三，采購的時間要求。如果采購時間緊迫，則這種方法不能適用；第四，要求以價格為基礎(chǔ)作出授予合同決策。因此，需要其他采購方式予以補(bǔ)充。其次，必須就采購方式適用條件做出明確合理的規(guī)定，以指導(dǎo)和要求采購人在政府采購中根據(jù)特定的采購要求和市場條件選擇適用特定的采購方式。否則采購人就可能不能選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞?，甚至還會為采購人規(guī)避公開招標(biāo)提供條件，使他們采用其“偏愛”的方式，從而為政府采購中的腐敗和不正當(dāng)交易留下了很大的空間和機(jī)會。采購方式的適用問題，其核心是保證公開招標(biāo)方式的盡可能適用。只有在公開招標(biāo)方式不能適用，符合法定的條件時，才能適用其他方式。如果規(guī)定的適用條件不嚴(yán)密或過于苛刻，均可能損害整個政府采購制度的完整性。目前主要對某些采購方式的適用條件進(jìn)行修訂，使其符合現(xiàn)實(shí)采購條件。如對單一來源方式適用條件予以擴(kuò)大，增加招標(biāo)失敗、研究、實(shí)驗(yàn)或開發(fā)合同、重復(fù)合同以及設(shè)計競賽等情形。另外對采購人就適用公開招標(biāo)以外采購方式報批的方式做出規(guī)定。最后，必須對采購程序做出詳盡合理的規(guī)定。從一定的意義上講，采購方式與采購程序是密不可分的，互為表里的。選擇了特定的采購方式，也就意味著選擇了特定的采購程序。但在政府采購法的實(shí)態(tài)上，卻并非盡然。比如，如果政府采購法指明了采購所采用的方式，但對在采用此方式時應(yīng)該遵循的程序沒有詳盡合理的規(guī)定，則采購方式的適用也將有其名無其實(shí)。所以采購程序乃是政府采購法中有關(guān)采購方式的進(jìn)一步深化，并且較之采購方式的適用更加重要。故中國應(yīng)借鑒國際上政府采購立法與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)對采購程序做出詳盡合理的規(guī)定，尤其是單一來源采購的程序。

5.完善政府采購的法律環(huán)境，加強(qiáng)政府采購的規(guī)范化管理。政府采購的規(guī)范化管理需要在現(xiàn)行的《政府采購法》、《合同法》等根本大法的前提下，依據(jù)自身的實(shí)際情況，及時辦法相關(guān)的實(shí)施條例或規(guī)章條例等法規(guī)，為政府采購提供完善的、詳細(xì)的、明確的指導(dǎo)和規(guī)定，完善中國政府采購的法律環(huán)境，規(guī)范各級部門的采購行為；同時，作為政府采購的各級部門，無論是事業(yè)單位、相關(guān)的財政部門還是供貨商等，均應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，健全各單位的內(nèi)部約束機(jī)制，做到內(nèi)外結(jié)合，實(shí)現(xiàn)真正的規(guī)范化、次序化、法制化。

6.完善政府采購的監(jiān)督體系。首先，要做好法律監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)全面的、廣泛的監(jiān)督機(jī)制；其次，完善內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督主要是通過各部門之間的相互監(jiān)督和部門內(nèi)部的層級監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的，如財政部門與采購部門之間的監(jiān)督等；另外，還要充分發(fā)揮紀(jì)檢部門、檢查部門等行政部門的監(jiān)督權(quán)，重視他們的監(jiān)督效力；最后，還有切實(shí)發(fā)揮社會大眾的全民監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)是公民應(yīng)該享有的權(quán)利和義務(wù)，政府采購的監(jiān)督更應(yīng)該接受廣大群眾的監(jiān)督，敢于被社會大眾提出問題和發(fā)出質(zhì)問，以嚴(yán)格的要求來做好政府采購工作。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周威遠(yuǎn).中國政府采購監(jiān)督機(jī)制的問題與對策研究[D].長沙：湖南大學(xué)，2011.

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]