保護農(nóng)民基本利益

美國糧食調(diào)控政策的首要目標是保護農(nóng)民基本利益，多年來已形成比較成熟的支持政策體系，即收入安全網(wǎng)政策。美國現(xiàn)行收入安全網(wǎng)政策始于1996年《農(nóng)業(yè)法案》，主要政策框架由2008年《農(nóng)業(yè)法案》確立。時任農(nóng)業(yè)部長Dan Glickman將1999年稱為“安全網(wǎng)年”。然而，農(nóng)業(yè)部門關于這個概念的討論，認為安全網(wǎng)只包括傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支持項目工具，如作物保險（crop insurance），直接補貼（direct payments）和休耕計劃（CRP，Conservation Reserve Program）。美國一些國會議員甚至主張回歸價格支持政策。對經(jīng)濟學家來說，安全網(wǎng)是一項能確保社會或某一群體中每個人的最低收入，消費或工資水平。它也可為個人或企業(yè)提供防范風險的保護，如失去了收入，難以獲得信貸，或遭受自然災害。

從糧食調(diào)控來講，市場價格波動會影響農(nóng)場收入，主要通過2008年《農(nóng)業(yè)法》中直接補貼、反周期補貼、營銷援助貸款和貸款差額補貼三類政策構建政策框架體系，為農(nóng)場防范市場價格風險提供較好的安全網(wǎng)防護。

直接補貼，即固定直接補貼（Fixed Direct Payments），始于1996年《農(nóng)業(yè)法》，當時稱為生產(chǎn)靈活性合同補貼（Production Flexibility Contract Payments），2002年《農(nóng)業(yè)法》改為固定直接補貼，2008年《農(nóng)業(yè)法》延續(xù)了這一政策。

反周期補貼由2002年《農(nóng)業(yè)法》設立，在由貸款差額補貼確定的最低支持價格——貸款率的基礎上，提出了高于貸款率的目標價格，為農(nóng)場防范價格波動增加了一道防火墻。為預防年景不好，價格在目標價格以上，農(nóng)民得到的補償偏低的情況，和彌補削減20%固定直接補貼和30%營銷援助貸款，2008年《農(nóng)業(yè)法》又提出基于作物平均收入選擇計劃（ACRE，Average Crop Revenue Election Program），2009年起，農(nóng)戶可自愿選擇反周期補貼或作物平均收入選擇計劃。

營銷援助貸款和貸款差額補貼由1996年《農(nóng)業(yè)法》確立，2002年《農(nóng)業(yè)法》和2008年《農(nóng)業(yè)法》延續(xù)的這兩項政策，并增加了部分品種。生產(chǎn)者也可以將兩種方法結合使用，即在貸款獲得期內(nèi)可以選擇部分或全部產(chǎn)量的營銷援助貸款或貸款差額補貼的各種組合。

直接補貼、反周期補貼、貸款差額補貼共涉及四個價格，即市場價格、貸款率、有效價格、目標價格。美國農(nóng)業(yè)部根據(jù)市場價格高低來確定是否啟動貸款差額補貼和反周期補貼。若市場價格高于貸款率，不啟動貸款差額補貼；市場價格或市場價格與直接補貼之和高于目標價格時，不啟動反周期補貼。直接補貼與市場價格沒有關系，但是直接補貼會影響有效價格的形成，進而影響反周期補貼是否啟動（見專欄1）。

概括而言，直接補貼、反周期補貼和貸款差額補貼作為美國糧食調(diào)控政策的主要政策工具，主要有如下特點：

第一，覆蓋面廣，且范圍不斷擴大，基本涵蓋美國主要糧食作物。直接補貼中，1996年《農(nóng)業(yè)法》覆蓋的范圍包括小麥、玉米、大麥、高粱、燕麥、陸地棉、大米，2002年《農(nóng)業(yè)法》擴大到大豆、其他油料和花生，并將大米分為長粒米和中粒米（包括短粒米）。反周期補貼中，2002年《農(nóng)業(yè)法》覆蓋的范圍包括小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、大米、大豆、其他油料、陸地棉、花生，2008年《農(nóng)業(yè)法》將大米分為長粒米和中粒米，并規(guī)定從2009年開始，反周期補貼范圍擴大至干豌豆、扁豆、小鷹嘴豆、大鷹嘴豆。營銷援助貸款中，1996年《農(nóng)業(yè)法》覆蓋的范圍包括小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、大米、大豆、其它油料、陸地棉、ELS棉花，2002年《農(nóng)業(yè)法》擴大至花生、羊毛、馬海毛、蜂蜜、小鷹嘴豆、扁豆和干豌豆，2008年《農(nóng)業(yè)法》又擴大至大鷹嘴豆，并將大米細分為長粒米和中粒米。貸款差額補貼中，1996年《農(nóng)業(yè)法》覆蓋的范圍包括小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、大米、大豆、其他油料、陸地棉，2002年《農(nóng)業(yè)法》擴大至未經(jīng)修剪的毛皮、干草和青貯飼料。

第二，市場機制發(fā)揮主要作用。雖然美國政府制定了一套完備的支持體系，但是其最低支持價格和目標價格的設定并不高，以較高的目標價格來看，近年來目標價格中只有高地棉高于成本價，其它產(chǎn)品目標價格均已低于成本價（見表1）。近年來市場價格上漲，不僅高過貸款率，還高過目標價格，貸款差額補貼和反周期補貼啟動較少，農(nóng)場獲得的補貼主要來自固定直接補貼，政府設定的最低支持價格和目標價格未影響市場價格形成。

第三，補貼總額大，但單位補貼金額并不高。1996～2010年15年間，美國農(nóng)場從美國政府獲得的補貼總額超過2250億美元，年均150億美元，近年來補貼金額120多億美元。其中直接補貼、反周期補貼和貸款差額補貼這三類補貼總額超過1280億美元，年均86億美元，近年來補貼金額60億美元左右。但是，平均到單位面積的補貼不算高，近年來主要啟動的補貼是固定直接補貼，以玉米為例，美國每蒲式耳補貼0.28美分，合每噸補貼70元人民幣，美國玉米單產(chǎn)按照10噸/公頃計，每公頃補貼700元，合每畝補貼46.7元，與中國的補貼金額比，不能算高。

第四，補貼集中在部分品種。直接補貼集中在玉米、小麥、大豆、高地棉。反周期補貼集中在高地棉和玉米。營銷援助貸款集中在玉米和小麥。貸款差額補貼集中在玉米、大豆、高地棉和小麥（表2）。

第五，補貼集中在大農(nóng)場。各種補貼與農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)面積和產(chǎn)量掛鉤，巨額的農(nóng)業(yè)補貼主要流向少數(shù)大規(guī)模農(nóng)場。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部估計，2000年，美國大農(nóng)場約占農(nóng)場總數(shù)的8%，卻得到了47%的政府農(nóng)業(yè)補貼；按照2002年農(nóng)業(yè)法案的補貼方式，占美國農(nóng)場總數(shù)30%左右的較大規(guī)模農(nóng)場將獲得政府補貼總量的75%。2009年美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)資源管理調(diào)查（ARMS，Agricultural Resource Management Survey）結果顯示，大型商業(yè)化農(nóng)場只占農(nóng)場總數(shù)12.4%，但是卻獲得了62.2%的政府補貼；大約69%的大型商業(yè)化農(nóng)場獲得了政府補貼，而小型鄉(xiāng)村型農(nóng)場（Rural-residence Farms）只有29%獲得了政府補貼、中型農(nóng)場只有45%獲得了政府補貼。但是，另一方面，雖然大型商業(yè)化農(nóng)場獲得補貼的比例高，但是政府補貼只占其總現(xiàn)金收入4%，而小型鄉(xiāng)村型農(nóng)場這一比例為15%，中型農(nóng)場這一比例為8%。

生物能源政策：創(chuàng)造糧食新需求

近年來石油價格高企，推動生物能源快速發(fā)展，大幅增加了對玉米、甘蔗、大豆及油菜籽等原料的需求，改變了長期以來全球糧食過剩局面。近5年全球玉米消費年均增加3.3%，其中，燃料乙醇消耗的玉米占70%以上。其中，美國2010年燃料乙醇消耗的玉米達1.28億噸，相當于美國玉米產(chǎn)量的41%以及全球玉米產(chǎn)量的25%。生物能源已經(jīng)成為支撐美國保持高糧價、大規(guī)模解決糧食銷售問題的重要產(chǎn)業(yè)。為此，美國采取了一系列支持政策。

美國的生物能源政策體系的建立主要來自三類法案：能源法案、農(nóng)業(yè)法案、就業(yè)法案。主要內(nèi)容包括建立生物能源標準、鼓勵生產(chǎn)和使用生物能源、限制進口生物能源、支持生物能源研發(fā)、宣傳培訓等。

（一） 建立生物能源標準。2005年《能源政策法案》第一次在聯(lián)邦法中建立可再生能源標準（RFS），它要求2006年至少要有10億加侖的乙醇和生物柴油，到2012年全國燃料供給中混合75億加侖的乙醇和生物柴油。2013年及以后的年份，美國環(huán)境保護署（EPA）將根據(jù)預期每年銷售到商業(yè)領域的乙醇數(shù)量來制定新的可再生燃料標準（RFS），2013年的乙醇和生物柴油的用量不應當少于2012年的水平，RFS必須包括至少2.5億加侖的纖維素質(zhì)乙醇的用量。

2007年頒布的《能源獨立與安全法案》提高了生物能源發(fā)展目標，提出如下規(guī)定：在2022年之前，將符合《能源獨立與安全法案》規(guī)定的可再生能源（包括玉米、纖維素燃料乙醇等）的產(chǎn)量提高到360億加侖；在2022年之前，把燃料效率提高40%，達到每加侖燃料乙醇可供小汽車和卡車行駛35英里；在2015年前，玉米燃料乙醇的使用量達到150億加侖，并保持到2022年。

美國銷售的汽油50%攙有乙醇，主要采用E10標準（10%的乙醇和90%的汽油攙兌），E15標準也在部分地區(qū)采用，不過使用數(shù)量還較少。EPA于2011年2月批準了提高汽油乙醇摻混度，從10%至15%，用于較新車輛和卡車。

（二） 鼓勵生產(chǎn)和使用生物能源。美國為了鼓勵生產(chǎn)和使用生物能源，通過2004年《創(chuàng)造就業(yè)法案》、2007年《能源獨立與安全法案》、2008年《農(nóng)業(yè)法案》制定了一系列支持項目，具體項目見專欄2。

專欄2 美國主要鼓勵生產(chǎn)和使用生物能源政策項目

1.乙醇稅收支持項目。2004年《創(chuàng)造就業(yè)法案》制定乙醇稅收減免項目（VEETC），自2005年1月1日生效，原定于2008年12月31日終止，2007年的《能源獨立與安全法案》（EISA）將該政策延期至2010年12月31日。在2009年1月1日之前，該項目對乙醇在汽油中攙混給予0.51美元/加侖的稅收減免。2010年12月，美國政府將摻混到汽油中的0.45美元/加侖乙醇稅收減免延期到2011年末。

2004《創(chuàng)造就業(yè)法案》中的VEETC項目還包括生物柴油行業(yè)的扶持政策，生產(chǎn)生物柴油可享受1美元/加侖稅收補貼。該政策原定于2008年12月31日終止，2008年10月份通過的《2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法案》，將該項目延期至2009年12月31日。

2.小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。2004年《創(chuàng)造就業(yè)法案》及2005年能源政策法案均有針對乙醇小生產(chǎn)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。具體方式是：生產(chǎn)能力在6000萬加侖/年以下的乙醇企業(yè)，可享受0.1美元/加侖的收入稅減免，單個企業(yè)最多申請的稅收減免額度為150萬美元/年，該政策于2010年12月31日終止。

3.商品信貸公司（CCC）生物能源支持項目。該項目由美國農(nóng)業(yè)部于2001年設立，目的是鼓勵企業(yè)采購農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)生物燃料并支持新的生物燃料產(chǎn)能建設。2008年《農(nóng)業(yè)法案》對CCC項目重新授權，將重點轉(zhuǎn)向支持第二代生物燃料的發(fā)展，專門為第二代生物燃料發(fā)展提供資金支持。該項目規(guī)定，2009～2012年，每年提供3億美元用于支持第二代生物燃料發(fā)展，為商業(yè)化經(jīng)營的第二代生物燃料生產(chǎn)商貸款擔保。在此基礎上，每年增加扶持資金2500萬美元。2009-2012每年提供1500萬美元鼓勵工廠用可再生物質(zhì)取代化石燃料。

（三）限制進口生物能源。2007年的《能源獨立與安全法案》規(guī)定2009年1月份之后，對進口乙醇征收0.54美元的進口關稅。2010年12月，美國政府將0.54美元/加侖的進口關稅政策延期到2011年末。

（四）支持生物能源研發(fā)。2008年《農(nóng)業(yè)法案》規(guī)定2008～2012年，提供1.18億美元，用于下代生物燃料的研發(fā)。

（五）其他支持能源政策。2008年《農(nóng)業(yè)法案》對2008～2012年生物能源生產(chǎn)還提出一些其他的扶持政策，比如：設立基金扶持農(nóng)民在生物燃料工廠周邊地區(qū)種植非糧生物燃料原料，提供相應補助支持農(nóng)民收割、運輸及儲存這些原料；每年提供100萬美元，為公眾有效利用生物柴油以及認識生物柴油的益處提供教育、培訓基金等。

鼓勵出口：

通過國際市場解決本國糧食銷售問題

美國鼓勵出口政策主要包括出口信貸擔保、市場開發(fā)項目、出口補貼項目等三大類，通過鼓勵出口，刺激國際市場對本國農(nóng)產(chǎn)品需求，解決本國農(nóng)產(chǎn)品銷路問題。

一是出口信貸擔保。出口信貸擔保（Export Credit Guarantees）是美國鼓勵出口政策的主體，共有四個項目，分別是3年以內(nèi)短期信貸擔保項目（GSM102，Short-term Guarantees）、3-10年的中期信貸擔保項目（GSM103，Intermediate-term Guarantees）、供應商信用擔保（SCG，Supplier Credit Guarantees）、設施融資擔保（FFG，F(xiàn)acilities Financing Guarantees）。出口信貸擔保項目中發(fā)揮作用的主要是短期信貸擔保項目，近年來每年的額度均在30億美元以上，2009年超過50億美元。設施融資擔保項目雖然存在，但是基本沒有發(fā)揮作用。

二是市場開發(fā)項目。市場開發(fā)項目（Market Development Program）包括市場準入項目（MAP，Market Access Program）和國外市場發(fā)展項目（FMDP，F(xiàn)oreign Market Development （Cooperator） Program）、新興市場項目（EMP，Emerging Market Program）、特色作物技術援助項目（TASCP，Technical Assistance for Specialty Crops Program）、質(zhì)量抽樣項目（QSP，Quality Samples Program）。市場開發(fā)項目中最主要的是市場準入項目，市場準入項目的目的是幫助美國企業(yè)開發(fā)、維持和擴展農(nóng)產(chǎn)品出口市場，每年2億美元的支付上限。國外市場發(fā)展項目（FMDP）的目的是幫助維護和開發(fā)美國農(nóng)產(chǎn)品海外市場，資助額度為每年3400萬美元。新興市場項目每年資助額度900-1000萬美元。特色作物技術援助項目額度近年來有所增加，2010年達到800萬美元。質(zhì)量抽樣項目在2008年《農(nóng)業(yè)法》出臺后取消。

三是出口補貼項目。出口補貼項目（Export Subsidiy Program）包括出口促進項目（EEP，Export Enhancement Program）和乳品出口激勵項目（DEIP，Dairy Export Incentive Program）。出口促進項目在2008年《農(nóng)業(yè)法案》中被廢除。乳品出口激勵項目是針對美國乳制品的出口補貼計劃，補貼金額不固定?？傮w而言，出口補貼金額較低。

近十年來，2006年和2007年，美國出口項目實際金額有所下降，但是近年來又恢復到2000年初水平，幾年前有所下降，近年來有有所提高，每年的實際金額30多億美元（見圖4）。

美國糧食調(diào)控措施的啟示

美國是典型的糧食出口國，其政策目的在于解決糧食的銷路問題，防止“谷賤傷農(nóng)”，因此，通過收入安全網(wǎng)，使農(nóng)戶不會因過低的市場價格而遭受巨大損失，確保其獲得基本收入；通過發(fā)展生物能源，創(chuàng)造新的需求，解決糧食過剩問題；通過鼓勵出口，幫助本國農(nóng)產(chǎn)品開拓國際市場。

美國糧食調(diào)控對我國最大的啟示是善用市場機制。雖然美國制定了完善的價格支持體系，但是，不管是最低支持價格——貸款率，還是較高的目標價格，基本都低于成本價，即使在糧價較低的時期，也只有部分糧食品種的目標價格略高于成本價，如此的好處是，政府干預不影響市場價格形成，讓市場機制充分發(fā)揮作用。也反映出美國政府保護農(nóng)民利益的思路是保護農(nóng)民免受重大損失，但是不保證農(nóng)民獲得穩(wěn)定盈利。

（本文摘自程國強著《中國糧食調(diào)控目標、機制與政策》）