新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱新農(nóng)保）是有效應對人口老齡化挑戰(zhàn)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化建設的一項重要戰(zhàn)略舉措。江蘇省鹽城市新農(nóng)保運作管理機制已經(jīng)初步建立，在全省率先實現(xiàn)了農(nóng)村適齡農(nóng)民參保和60周歲以上人員領取基礎養(yǎng)老金兩個“全覆蓋”。

一、鹽城市新農(nóng)保工作的實踐探索

江蘇省鹽城市是人口大市、農(nóng)業(yè)大市，解決農(nóng)民的老有所養(yǎng)問題顯得尤為重要。在新農(nóng)保工作推進過程中，該市以國務院《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》、江蘇省政府《江蘇省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施辦法》為指針，突出制度安排、規(guī)劃先行，突出農(nóng)村重點、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，突出共濟普惠、彰顯職能，積極探索、大力推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。

（一）政策促動

推進新農(nóng)保，是將改革發(fā)展成果惠及農(nóng)民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設的一項重要工作，必須依靠制度予以保障。鹽城市根據(jù)江蘇省政府《實施辦法》，本著“低水平、廣覆蓋、可增長”的原則，出臺了《鹽城市市區(qū)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施辦法》，進一步明確了新農(nóng)保參保范圍、繳費檔次、基礎養(yǎng)老金標準、繳費補貼標準等。

（二）行政推動

新農(nóng)?；菝窆こ踢B續(xù)兩年被列入鹽城市委市政府為民辦實事工程，鹽城市政府將新農(nóng)保列為2010年市政府重點工作目標，并成立新農(nóng)保工作領導小組，先后召開新農(nóng)保工作會、推進會、現(xiàn)場會，全面部署和動員新農(nóng)保工作。全市各級政府都高度重視加大新農(nóng)保財政投入，將新農(nóng)?；A養(yǎng)老金補貼、繳費財政補貼列入財政預算，共列入財政預算3.7億元。

（三）會戰(zhàn)發(fā)動

在全市組織開展“雙覆蓋”百日會戰(zhàn)活動，“雙覆蓋”即新農(nóng)保適齡參保、基礎養(yǎng)老金發(fā)放全覆蓋和“四有”村建設全覆蓋。百日會戰(zhàn)分為宣傳發(fā)動、組織突擊、實施攻堅、總結表彰四個階段，并突出各個階段工作重點。鹽城市政府專門召開“雙覆蓋”百日會戰(zhàn)現(xiàn)場推進會，各地通過“日統(tǒng)計、周通報、月督查”，及時通報新農(nóng)保進度，積極開展會戰(zhàn)活動，新農(nóng)保工作成效顯現(xiàn)。

（四）載體帶動

新農(nóng)保實施全覆蓋，面廣量大，涉及千家萬戶。鹽城市在全國率先開展以實現(xiàn)廣大農(nóng)村居民“勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、學有所教”為主要內(nèi)容的“四有”建設，以三年為一個周期，實施“十村示范、百村試點、千村推廣”工程，按照建立平臺、摸清情況、宣傳發(fā)動、自愿申報、對應銜接、篩選初審、公示確定、跟蹤落實“八環(huán)節(jié)”工作法組織推進“四有”村建設，按照“五個一”（有一名專兼職工作人員、一間房、一臺電腦、一部傳真機、一部電話）標準建立村級勞動保障站，目前全市2081個“四有”推廣村勞動保障平臺“五個一”全部到位。

（五）四級聯(lián)動

經(jīng)過近年來的工作實踐，鹽城市已初步建立起市、縣、鎮(zhèn)、村四級新農(nóng)保工作組織管理體系，明確各級的工作職責和工作任務。鹽城市政府制定下達新農(nóng)保全覆蓋工程目標，各縣（市、區(qū)）與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各村層層簽訂目標責任狀分解目標任務，落實工作責任，實行鎮(zhèn)包村、村入戶，一級抓一級，層層抓落實，形成四級推動新農(nóng)保的強勁態(tài)勢。新農(nóng)保工作的有力推進，為實現(xiàn)新農(nóng)保長期有效管理和可持續(xù)發(fā)展，奠定了良好的基礎。

二、破解制約鹽城市新農(nóng)保長期有效運行的四大難題

新農(nóng)保是一項復雜的社會系統(tǒng)工程。組織發(fā)動和農(nóng)民的廣泛參與，僅僅是新農(nóng)保工作萬里長征的第一步。從長期來看，既要重視新農(nóng)保建立初期的組織動員與輿論推動，同時必須高度重視新農(nóng)保的長期可持續(xù)發(fā)展問題。尤其需要切實破解新農(nóng)保運行面臨的四大難題。

（一）如何增強農(nóng)民參保意識

受傳統(tǒng)觀念的影響和生存環(huán)境的限制，農(nóng)民更重視眼前利益。目前，新農(nóng)保選擇低檔次參保的情況比較普遍，部分農(nóng)民參保意識有待增強。一些中青年農(nóng)民認為自己還不到45周歲，養(yǎng)老問題離自己還很遙遠，對參保關心程度低，存在觀望心理；年輕人對長期性養(yǎng)老保險的興趣和熱情普遍很低，對新農(nóng)保制度是否維持長期繳費意愿有很大不確定性；有的農(nóng)民以為現(xiàn)在還在試點階段；有的農(nóng)民擔心難以承擔新農(nóng)保費用。對國家政策穩(wěn)定性和持續(xù)性的懷疑影響了農(nóng)民的參保意愿，在一定程度上阻礙了參保進度。

（二）新農(nóng)保與其他制度的有效銜接

一方面，新農(nóng)保與其他社會養(yǎng)老制度的對接難。目前，新農(nóng)保與農(nóng)村最低生活保障等制度的銜接辦法尚未出臺，導致各地對這部分農(nóng)村居民是否享受基礎養(yǎng)老金待遇理解不一、執(zhí)行不一，容易引發(fā)新的矛盾。另一方面，跨地區(qū)養(yǎng)老保險制度對接不完善。新農(nóng)保的覆蓋對象是廣大農(nóng)村居民，目前居住在小城鎮(zhèn)無保障的其他人員，尚未明確列入新農(nóng)保的參保范圍，也享受不到新農(nóng)?；A養(yǎng)老金。新農(nóng)保的有效銜接是制度可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)其社會政策目標的重要條件。

（三）切實解決新農(nóng)保運行中各級財政的責任分擔問題

新農(nóng)保設計中的最大特點，是通過建立各項財政補貼機制，構建普惠式的農(nóng)民養(yǎng)老金制度。目前，各地大多使用省補資金發(fā)放了基礎養(yǎng)老金，地方財政配套資金的到位率偏低，尤其是對新農(nóng)保的參保補貼資金僅僅納入了預算，未及時足額劃入。這對新農(nóng)保工作的進一步推動和可持續(xù)發(fā)展帶來了一定的影響。

（四）如何實現(xiàn)新農(nóng)保的長期有效管理

在新農(nóng)保運行過程中，鹽城市、縣兩級農(nóng)保經(jīng)辦機構，負責實施新農(nóng)保的組織推進、政策制定、宣傳培訓、稽核審計、經(jīng)辦管理、信息網(wǎng)絡服務、督查考核等項工作，隨著新農(nóng)保工作的蓬勃開展和經(jīng)辦業(yè)務量的急劇增加，實現(xiàn)新農(nóng)保適齡參保全覆蓋和基礎養(yǎng)老金及時足額發(fā)放，保證各級新農(nóng)保經(jīng)辦管理服務必要的工作條件。目前各級新農(nóng)保經(jīng)辦機構普遍人手不足、經(jīng)費不足；市、縣兩級農(nóng)保經(jīng)辦機構的機構建制與其承擔的經(jīng)辦服務職能不相稱，難以有效發(fā)揮新農(nóng)保的組織推進、工作協(xié)調(diào)和經(jīng)辦服務職能；新農(nóng)保經(jīng)辦機構人員的政治、經(jīng)濟待遇普遍較低。社保管理平臺脆弱、管理力量嚴重不足，難以支撐繁重的管理任務，將會嚴重影響新農(nóng)保的實施效果及可持續(xù)發(fā)展。

三、推進鹽城市新農(nóng)保健康、可持續(xù)發(fā)展的建議

如何構建“新農(nóng)?！边\行的長效機制，實現(xiàn)新農(nóng)保長期有效管理和可持續(xù)發(fā)展，是探索新農(nóng)保下一步發(fā)展，謀劃更完善、更科學的運行機制所必須思考的問題。

（一）從戰(zhàn)略的高度和長遠的眼光謀劃新農(nóng)保，提高對農(nóng)村養(yǎng)老問題重要性的認識

鹽城市各級政府和村民委員會應當對農(nóng)村養(yǎng)老問題有一個正確的認識，決不能將養(yǎng)老看成是一家一戶的事情。據(jù)統(tǒng)計，鹽城市2009年60歲以上老年人口129.58萬，占總人口的16%，自鹽城市進入人口老齡化社會20年來，鹽城市老年人口以年均3.5%的比例遞增。今后一個時期還將以較快速度增長，到2020年老年人口的比例將上升到21.5%。二三十年后，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可能成為威脅農(nóng)村社會安定的頭號問題?！般y發(fā)浪潮”不僅會沖擊城鎮(zhèn)，更將猛烈地沖擊社?；A相對薄弱的農(nóng)村。我們要充分認識建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的重大意義、存在問題、潛在危機，消除長久以來人們在思想認識層面上對農(nóng)村養(yǎng)老問題的片面認識。要將新農(nóng)保建設納入各級黨委、政府政績考核的重要內(nèi)容；各級政府和組織要通過各種宣傳方式和手段，改變農(nóng)民的陳舊觀念，調(diào)動農(nóng)民參保積極性，全面提高農(nóng)民參加社會保險意識；制訂適合農(nóng)村特點的宣傳教育規(guī)劃，廣泛深入宣傳社會保險政策及其優(yōu)越性，使農(nóng)民了解政策；充分發(fā)揮新聞媒體和社會組織的作用，努力營造構建新農(nóng)保的良好氛圍。

（二）強化政府主導，建立穩(wěn)定增長的籌資機制

新農(nóng)保之所以“新”的一個最重要的體現(xiàn)就在于明確了政府投入責任，實行“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結合的籌資辦法。要保證新農(nóng)保的正常運轉，必須建立健全各級財政穩(wěn)定、長效的新農(nóng)保資金補助機制，建立農(nóng)民繳費、集體補助穩(wěn)定增長的長效機制，市、縣財政每年應列出專項預算，充實農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金，并隨經(jīng)濟的發(fā)展同步增長。強化政府主導，還需要完善體制，明確各級財政職責，妥善解決好新農(nóng)保中各級財政責任分擔問題，形成良性有序的投入機制。建議進一步加大督查考核力度，明確各市（縣、區(qū)）財政盡快撥付新農(nóng)?；A養(yǎng)老金配套資金和農(nóng)村居民參保補貼資金，推動新農(nóng)保正常有效運行。

（三）切實完善管理制度，不斷提升管理能力

要整合現(xiàn)有農(nóng)村社會服務資源，加強農(nóng)村社會保險組織建設，重點加強履行政府社會保險職能的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構和經(jīng)辦能力建設，合理設定新農(nóng)保經(jīng)辦機構的編制，配備與其業(yè)務相適應的管理和經(jīng)辦人員，不斷提高他們的政策水平和業(yè)務能力。建議各級政府進一步加大財政支持力度，增加市、縣兩級農(nóng)保機構人員編制和工作經(jīng)費。同時，加快建設新農(nóng)保信息系統(tǒng)，建立全市統(tǒng)一的新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)，并納入社會保障信息管理系統(tǒng)建設。大力推行社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。加強網(wǎng)絡建設規(guī)劃，加強新農(nóng)保信息聯(lián)網(wǎng)管理工作，使經(jīng)辦工作做到規(guī)范化、信息化、專業(yè)化。此外，還可以積極探索保險機構參與新農(nóng)保工作，鼓勵按照公益性和市場化相結合的原則，采取政府制定規(guī)則并委托和督辦的方式，委托有資質(zhì)的保險機構提供相關服務，發(fā)揮商業(yè)保險機構的專業(yè)優(yōu)勢，開展新農(nóng)保宣傳推廣、保險基金管理、風險精算與管理咨詢和健康養(yǎng)老保險培訓等，切實降低新農(nóng)保的運行成本，讓農(nóng)民享受更為及時、高效的養(yǎng)老保險保障服務。

（四）加強管理與監(jiān)督，實現(xiàn)新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋?/p>

一方面，要確保資金安全。為確保新農(nóng)?；鸢踩秃侠硎褂?，無論是政府補貼、個人繳費還是集體補助和其他社會經(jīng)濟組織資助，全部納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算；新農(nóng)保各項養(yǎng)老金待遇均從新農(nóng)保基金中列支。另一方面，要確保資金實現(xiàn)保值增值。要做好資金的保值增值工作，通常的做法是將資金除預留用于支付養(yǎng)老金的備用金外，余下的基金一部分應繼續(xù)存入銀行和購買國債，另一部分要由政府行政主管部門出面依照法定程序，委托給信譽好、規(guī)模大、資金運作效益好的投資機構，按照市場化原則來運營，進而獲取基金的組合投資效益，確保基金的安全完整，提高基金保值增值能力，增強新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展能力，推進和諧鹽城建設。

（五）盡快制定出臺相關辦法，妥善解決新農(nóng)保與其他社保政策的轉移接續(xù)問題

隨著城市化進程的推進，農(nóng)村居民的流動性日益頻繁，農(nóng)民選擇參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民轉換到新農(nóng)保、返鄉(xiāng)農(nóng)民工參加新農(nóng)保等在所難免。因此，新農(nóng)保與其他社保政策之間必須可以相互接續(xù)轉移。一是要預留制度接口，制定與其他社保政策轉換的詳細辦法。二是改進養(yǎng)老保險金的計發(fā)辦法，將農(nóng)村居民在各個不同時期形成的養(yǎng)老保障權益予以體現(xiàn)。在參保人員達到可以領取養(yǎng)老金的年齡時，對養(yǎng)老保險權益進行分段累積計算，并在養(yǎng)老金待遇中予以歸集。三是加快社會保險信息化聯(lián)網(wǎng)建設，為地區(qū)間農(nóng)保與其他社保政策間的接續(xù)轉移提供技術支持，研究“社會保障一卡通”相關政策。四是進一步擴大新農(nóng)?；A養(yǎng)老金的全覆蓋范圍，及時制定出臺相關的銜接辦法。

作者系中共江蘇省鹽城市委黨校市情研究中心主任