截至2012年年底，我國農(nóng)民工總量已達(dá)到2.62億人，并且以每年近千萬人的速度在增長。農(nóng)民工的產(chǎn)生和發(fā)展壯大不僅改變了我國經(jīng)濟(jì)社會的基本格局，而且也成為我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要推動力。

按照是否跨地域就業(yè)，農(nóng)民工可以分為兩個部分：一是就近就業(yè)，即所謂“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工；二是跨地域外出就業(yè)，即所謂“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工。實際上，后者才是很多人眼中的農(nóng)民工，是農(nóng)民工隊伍的主體。以信陽市為例，截至2012年年底，外出務(wù)工的農(nóng)民工共計230萬人，其中“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工多達(dá)215萬人。進(jìn)城務(wù)工易，城市落戶難，是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工的一個突出特點(diǎn)。特別是那部分基數(shù)大、流動性強(qiáng)的“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工，雖然長期在務(wù)工城市工作，但受各種主觀因素和社會因素制約，很難找到一條穩(wěn)固、確定的城鎮(zhèn)化路徑，絕大多數(shù)都不同程度地面臨著城市定居難、落戶難、身份轉(zhuǎn)化難、看病難、子女就學(xué)難等問題。據(jù)有關(guān)職能部門統(tǒng)計，信陽市90%以上在外地務(wù)工的農(nóng)民工的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險都是在本地辦理的。

實踐中，農(nóng)民工落戶城市并轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻癫⒉皇钦宦暳钕禄蛞患埑鞘袘艏湍芤货矶汀Ｃ恳粋€農(nóng)民工都會從經(jīng)濟(jì)理性的角度出發(fā)，全面比較、衡量自己的進(jìn)城成本、收益和預(yù)期，最終作出符合自身實際的城鎮(zhèn)化路徑選擇。歸納起來，現(xiàn)階段我國農(nóng)民工城鎮(zhèn)化有三種選擇：

一是在城市經(jīng)過多年的打拼，由農(nóng)民工成長為擁有一定規(guī)模產(chǎn)業(yè)的企業(yè)家，他們有一定財力，不僅能夠承受高昂的房價，還能打通戶籍、子女就學(xué)等各種關(guān)節(jié)，融入城市轉(zhuǎn)化為市民。這部分人大約占整個農(nóng)民工隊伍的1%，是極少數(shù)的。二是在城市有相對穩(wěn)定職業(yè)和收入的農(nóng)民工，他們雖然在務(wù)工城市落戶的愿望強(qiáng)烈，但受高房價、戶籍、子女就學(xué)等各種因素制約，不可能在其打工的一線城市落戶，想讓家人過上城市人的生活，只能在老家所在地的三四線城鎮(zhèn)買房落戶。這部分人目前約占農(nóng)民工總數(shù)的20%，今后的發(fā)展趨勢將會達(dá)60%以上。三是受收入條件、工作性質(zhì)和對未來收入預(yù)期的不確定性影響的農(nóng)民工，他們會選擇在農(nóng)村老家翻新老房或在新農(nóng)村、新型農(nóng)村社區(qū)建新房，若干年后離開城市返回老家養(yǎng)老。這部分人將會占到農(nóng)民工總數(shù)的30%～40%。這三種選擇中，“外地城市就業(yè)，原籍城鎮(zhèn)落戶”這種城鎮(zhèn)化路徑已成為農(nóng)民工市民化的多數(shù)選擇，這種現(xiàn)象也形成了外出務(wù)工人口較多的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中獨(dú)特的“兩地城鎮(zhèn)化”問題。例如，近20年來，信陽市在大城市務(wù)工卻在本地城鎮(zhèn)買房安居者近40萬人，帶動本地城鎮(zhèn)化人口增長達(dá)80萬。這部分人為務(wù)工地城市的發(fā)展貢獻(xiàn)了心血和力量，創(chuàng)造了財富和價值，但是卻很難在當(dāng)?shù)芈鋺?，更難享受到與當(dāng)?shù)厥忻裢鹊墓卜?wù)資源。而他們選擇返回原籍城鎮(zhèn)落戶，又將大量占用本地城鎮(zhèn)原本就緊缺的公共服務(wù)資源，加劇了本地城鎮(zhèn)化的成本和公共服務(wù)負(fù)擔(dān)。

“兩地城鎮(zhèn)化”問題不僅成為制約經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要因素，同時也成了國家統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟待解決的問題，應(yīng)認(rèn)真對待。

一、應(yīng)加大對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的投入和扶持力度

實踐表明，越是外出務(wù)工人員較多的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，“兩地城鎮(zhèn)化”問題就越是突出，當(dāng)?shù)卣驮揭冻龈蟮某杀韭駟?。以信陽市為例，預(yù)計今后10年在外務(wù)工的農(nóng)民工還將會有近100萬人加入到“兩地城鎮(zhèn)化”的行列，以“一人帶一家”計，將會帶動200萬人左右的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到本地城鎮(zhèn)。按現(xiàn)在的物價指數(shù)計算，三線城市每增加一個人口，需在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會管理和保障性住房等公共服務(wù)方面投入8萬～10萬元，四五線城鎮(zhèn)也需投入3萬～5萬元，也就是說信陽市政府在未來10年還將為此在城鎮(zhèn)建設(shè)上多投入1500億元左右。2012年，信陽全市公共財政收入加上上級補(bǔ)助收入尚不足300億元，是典型的“吃飯財政”?！皠?wù)工大區(qū)”大多是“財政窮區(qū)”，實在無力承擔(dān)“兩地城鎮(zhèn)化”過程中龐大的公共服務(wù)資源支出。國家應(yīng)加大對這一地區(qū)的投入和支持力度，幫助其減輕“兩地城鎮(zhèn)化”帶來的沉重負(fù)擔(dān)，確保與全國一道健康快速發(fā)展。

二、積極探索農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)定居向市民轉(zhuǎn)變的有效途徑

外來務(wù)工人員較多的城市應(yīng)積極實施“一人帶一家”的轉(zhuǎn)移帶動戰(zhàn)略，讓農(nóng)民工“人隨職轉(zhuǎn)”“家隨人轉(zhuǎn)”，促進(jìn)在城市有相對穩(wěn)定收入的農(nóng)民工帶動全家就地轉(zhuǎn)為市民。要完善社會保障體系建設(shè)，加快廉租房等保障性住房建設(shè)，重點(diǎn)解決農(nóng)民工的住房、就業(yè)、就醫(yī)、子女上學(xué)等核心問題，使其轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈竽軌颢@得與城鎮(zhèn)居民均等一致的社會身份和權(quán)利，能公平公正地享受城鎮(zhèn)公共資源和社會福利，全面參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化生活，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)立足、社會接納、身份認(rèn)同和文化交融，使其“轉(zhuǎn)得了”“留得住”“過得好”。要充分考慮農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)后的當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)生計，切實保障農(nóng)民工的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，讓他們帶著這些權(quán)利進(jìn)城，也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，由他們自主流轉(zhuǎn)或處置這些權(quán)利，讓農(nóng)民工進(jìn)退有路、更有底氣，解決好農(nóng)民工在轉(zhuǎn)移過程中的后顧之憂。

三、以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)為平臺，打造支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)“硬脊梁”

外出務(wù)工人員較多的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，承載能力不強(qiáng)，缺乏較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)支撐，難以吸引大量返鄉(xiāng)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移。因此，必須抓住用好全國產(chǎn)業(yè)由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，加大招商引資力度，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為抓手促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實提升吸納農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)能力，從根本上解決外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)落戶后的就業(yè)問題，讓返鄉(xiāng)落戶農(nóng)民工住有所居、業(yè)有所依、老有所養(yǎng)，并且有機(jī)會、有門路發(fā)揮在外務(wù)工掌握的知識和技術(shù)為家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

作者系河南省信陽市人大常委會主任