年5月21日10時許，甘肅境內連霍高速公路柳忠段東崗一公里處發(fā)生一起車輛連環(huán)相撞事故，其中一輛車為某小學校車。該事故導致包括5名學生不幸身亡，另有3名學生受傷。同年12月27日，湖南衡南縣一輛搭載20名小學生的三輪摩托車沖到橋下，造成14名學生死亡、6名學生重傷……頻頻發(fā)生的校車事故引起社會各界的廣泛關注，國務院于2012年4月頒布了《校車安全管理條例》，但校車安全事故并沒有因此得到徹底遏制。2012年12月24日，江西省貴溪市一輛載有15名幼兒園孩子的面包車側翻墜入水塘，導致11名幼兒死亡……

從法律的角度反思《校車安全管理條例》的相關規(guī)定，分析校車涉及的法律關系，對解決校車問題應該有所幫助。

一、關于解決校車問題的建議

針對頻頻發(fā)生的校車事故，社會各界提出了解決校車問題的諸多建議。

希望政府加大投入，保障校車的配備與運營。校車事故頻發(fā)，有關人士認為，主要原因在于符合標準的校車匱乏，因而建議政府加大投入，為學校配備合格校車。從公民受教育權角度考慮，在義務教育階段，國家應當承擔提供免費教育的義務和提供與受教育相關的物質條件（包括校車服務）的義務；從公共產(chǎn)品角度考慮，校車屬于“準公共品”，政府應當為校車的購置和運營提供充分的財政支持；從事后補救角度考慮，與其事故發(fā)生后由政府“買單”，不如摒棄那些“形象工程”，加大投入建立完善的校車制度。

合理調整中小學布局，盡量減少校車的使用?！读x務教育法》第十二條規(guī)定：地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。按照就近入學原則，義務教育階段是不應該存在校車問題的，上海市政府也曾因此規(guī)定全市所有公辦中小學校都不得配備、使用校車。既然如此，校車問題為什么還存在呢？首先，撤點并校導致學生對校車的需求增大。從2001年至2010年，全國小學由49.1萬所減少到25.7萬所，其中農村小學由41.6萬所減少到21.1萬所；初中由6.8萬所減少到5.5萬所，其中農村初中由3.7萬所減少到2.9萬所。撤點并校導致學生特別是農村學生上學距離變遠，對校車的需求由此產(chǎn)生。其次，公辦學校實行就近入學，民辦學校則不受此規(guī)則的限制。最后，公辦義務教育學校并沒有嚴格執(zhí)行就近入學原則。學校門口的交通擁堵、家長對校車的呼聲折射出就近入學政策的執(zhí)行不力。針對造成校車問題的深層次原因，許多人建議要合理調整中小學布局，實現(xiàn)教育均衡，盡量減少校車的使用。

政府、學校、家庭共同努力，解決校車問題。校車問題既然不可避免，那么最可行的辦法就是政府、學校、家庭共同努力解決問題。在強化政府加大投入和監(jiān)管義務，學校、家庭合理分攤校車費用的基礎上，社會各界對校車的運營模式提出了建議。如，家政公司校車服務的合法化與規(guī)范化，校車公交化運行，步行校車模式等。

二、關于解決校車問題的法律規(guī)定

基于社會各界的建議，經(jīng)過專家認真論證，廣泛征求社會意見，國務院出臺了《校車安全管理條例》，全面規(guī)定了政府、學校、家庭的責任。

政府的責任。由于社會各界普遍認為解決校車問題的關鍵在政府，因此《校車安全管理條例》第三條規(guī)定了政府的責任。第一，合理設置學校，保障學生就近入學或者在寄宿制學校入學，減少學生上下學的交通風險。第二，發(fā)展公共交通工具，為需要乘車上下學的學生提供方便。第三，提供校車服務。對確實難以保障就近入學，并且公共交通不能滿足學生上下學需要的農村地區(qū)，縣級以上地方人民政府應當采取措施，保障接受義務教育的學生獲得校車服務。第四，籌措經(jīng)費。國家建立多渠道籌措校車經(jīng)費的機制，并通過財政資助、稅收優(yōu)惠、鼓勵社會捐贈等多種方式，按照規(guī)定支持使用校車接送學生的服務。

學校和校車服務提供者的責任。配備校車的學校和校車服務提供者應當建立健全校車安全管理制度，配備安全管理人員，加強校車的安全維護，定期對校車駕駛人進行安全教育，組織校車駕駛人學習道路交通安全法律法規(guī)以及安全防范、應急處置和應急救援知識，保障學生乘坐校車安全（《校車安全管理條例》第十條）。另外，第十二條規(guī)定了學校對學生的安全教育義務，第三十八條和第三十九條規(guī)定了配備校車的學校和校車服務提供者的隨車照管義務。

家庭的責任。保障學生上下學交通安全是政府、學校、社會和家庭的共同責任（《校車安全管理條例》第七條）。學生的監(jiān)護人應當履行監(jiān)護義務，配合學?；蛘咝＼嚪仗峁┱叩男＼嚢踩芾砉ぷ鳎ā缎＼嚢踩芾項l例》第十二條）。

三、校車法律規(guī)定的效果

《校車安全管理條例》全面規(guī)定了政府、學校、家庭諸方面對解決校車問題應當承擔的責任，的確收到了很好的效果。相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年校車安全事故同比下降42.1%，校車安全事故死亡人數(shù)同比下降50.2%。但是2012年下半年到2013年上半年，校車事故仍接連發(fā)生，而且還引發(fā)了其他相關問題。

首先，校車配備不到位或者停運?！缎＼嚢踩芾項l例》雖然規(guī)定了財政補貼制度，但缺乏配套的實施細則，許多地方的財政收入又有限，因而校車配備沒有完全落實。部分配備了校車的學校，由于運營費用的不足，校車成為擺設，成為校園的“不動產(chǎn)”。其次，轉嫁成本，導致學生上學成本提高。有些地方在取締黑校車或提高校車標準之后，又把成本轉嫁給了學生家長，甚至出現(xiàn)每月交通費翻倍的現(xiàn)象。最后，標準強制實施直接導致部分民辦學校關閉。民辦學校不能享受政府的補貼，而且其校車大部分不符合標準。因此，校車新標準強制實施，導致了部分學校（主要是打工子弟學校）校車停運，學生被迫退學，引起家長的不滿。

四、校車問題的法律分析

校車問題似乎應該隨著《校車安全管理條例》的出臺而解決，但是效果并不理想。原因何在？政府加大財政投入是應該的，問題在于政府投入的數(shù)額、對象和方式需要仔細斟酌；合理調整中小學布局也是可行的，但落不到實處，總是無法徹底解決校車問題。法律規(guī)定必須立足于現(xiàn)實、不能過分理想化，同時又要很好地平衡制度涉及的各方利益。校車問題看上去似乎是簡單的政府投入資金為學校購置標準化校車問題，但是實際上校車問題不僅僅是校車的配備問題，而且還涉及校車的運營問題。更為重要的是，校車制度還存在法律責任風險的承擔問題。從這個角度考慮，《校車安全管理條例》構建的校車制度并不理想。

（一）校車配備中的法律問題

針對社會反響強烈的校車問題，《校車安全管理條例》對校車的配備做出了明確規(guī)定。首先是對義務教育階段學校與幼兒園區(qū)別對待，義務教育階段學校規(guī)定要配備校車，幼兒園原則上不配備校車。然后是對校車使用的次序做了規(guī)定，義務教育階段學校首先考慮學校布局、發(fā)展公共交通，然后才是配備校車。幼兒園首先考慮監(jiān)護人的接送，然后才是校車的配備。這種規(guī)定不能說沒有道理，但是這種規(guī)定是與嚴格的就近入學原則相配套的。公辦學?？梢酝ㄟ^學校的合理規(guī)劃與設置、學生就近入學來解決學生上學的交通問題。民辦學校則不受此規(guī)則限制，民辦學校的校車問題怎么解決？當前的現(xiàn)狀是民辦學校自行解決。民辦學校包括不要求取得合理回報的民辦學校和要求取得合理回報的民辦學校，對它們是否可以不加區(qū)分地同樣對待，值得我們思考。即使是公辦學校，由于撤點并校，農村的就近入學也很難保障。幼兒園的問題更為復雜，我國目前的公辦園數(shù)量還不能滿足就近入園的需求。新建能夠滿足就近入學需求的公辦園，其需要的財政投入將是一個驚人的數(shù)字?！缎＼嚢踩芾項l例》將幼兒園校車問題的解決寄希望于監(jiān)護人的接送，難免有“踢皮球”的嫌疑。另外，校車的產(chǎn)權問題也需要引起我們的注意。校車的經(jīng)費來源有三種渠道：政府投入、社會捐贈、自行購置。對于公辦學校，不管何種途徑購置的校車，其均屬于國有資產(chǎn)的范疇。對于民辦學校，則要嚴格按照《民辦教育促進法》的規(guī)定來處理?！懊褶k學校對舉辦者投入民辦學校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學積累，享有法人財產(chǎn)權”（《民辦教育促進法》第三十五條）。民辦學校終止后，“清償債務后的剩余財產(chǎn)，按照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”（《民辦教育促進法》第五十九條）。

（二）校車運營中的法律問題

校車的運營主要涉及校車運營模式的選擇和運營費用的承擔。確定校車運營模式是建立校車管理制度和促進校車良性發(fā)展的前提。校車運營模式可以分為自營模式與他營模式，他營模式包括政府專營模式和合同制模式。運營模式不同，學校承擔的義務也就不同。在自營模式下，學校不但要配備司機、隨車照管人員，而且還要承擔運營費用。政府專營模式下，學校只承擔輔助性的義務，如對學生的安全教育等。合同制模式下，學校與校車服務提供者的權利義務用合同來明確。校車運營模式的選擇和運營費用的承擔，需要結合各地的實際情況來確定，既要考慮當?shù)卣呢斦杖霠顩r，又要區(qū)分不同性質的學校區(qū)別對待。政府專營模式（包括校車公交）是比較理想的模式；學校自營模式，對于公辦學校、不要求取得合理回報的民辦學校的校車運營，政府應當承擔主要的運營支出；對于提供校車服務的社會組織，政府應當給予稅收、燃油等方面的補貼。

（三）校車法律責任風險的承擔

校車法律責任風險主要是指校車造成學生傷害事故時的責任承擔問題。如果校車服務由學校提供，根據(jù)《侵權責任法》和《道路交通安全法》的規(guī)定，學校不管是作為車輛的所有人，還是車輛的使用人，如果造成傷害事故，都要承擔民事責任。如果校車服務由他方提供，學校與校車服務提供者之間成立客運合同，在學校對校車服務提供者有選任、指示過失的情形下，可認定學校與駕駛員之間存在雇傭關系，應當承擔雇主替代責任，否則按照合同關系處理。由此可見，校車服務自營模式下學校的責任最重?！缎＼嚢踩芾項l例》只是明確了政府的校車配備義務，并沒有明確規(guī)定學校的校車配備和安全運營義務。如果學校自己配備校車或者通過合同關系讓校車服務者為學校提供校車服務，則可能要承擔比較重的法律責任，這恐怕是許多公辦學校不愿意提供校車，甚至對政府提供校車或社會捐贈校車積極性不高的重要原因。

五、提醒與建議

校車問題關涉學生的生命安全保障，政府、學校、家庭應當共同努力，妥善解決。從法律角度考慮，學校對校車問題的擔憂不但在于車輛購置的高額費用，還在于運營費用的巨大，更在于發(fā)生傷害事故后對法律責任的承擔。反思《校車安全管理條例》中的規(guī)定，似還沒有很好地平衡政府、學校、家庭的利益，許多規(guī)定還有待于進一步完善。

（責 編 子 君）