依法開展監(jiān)督工作，是人大常委會履職的重要內(nèi)容?！稇椃ā芳啊侗O(jiān)督法》等對人大常委會行使監(jiān)督權(quán)作出了明確和具體的規(guī)定。應(yīng)該看到，地方人大設(shè)立常委會30多年來，在推動監(jiān)督工作方面確實(shí)有了顯著進(jìn)步，也取得了實(shí)效。但是毋庸諱言，常委會的監(jiān)督工作，對照憲法和有關(guān)法律的要求，對照廣大代表和人民群眾的熱切期盼，還存在不少差距和問題，其中比較突出的一個(gè)問題，就是監(jiān)督審議工作的不足。本文試圖對此進(jìn)行分析并提出改進(jìn)之策。

一、常委會監(jiān)督審議議題來源狹隘，缺少直接民意，確定議題的流程也不合理?！侗O(jiān)督法》是各級人大常委會開展監(jiān)督工作的主要法律依據(jù)，它對常委會怎樣選擇、確定監(jiān)督議題有明確的規(guī)定?！侗O(jiān)督法》第九條規(guī)定了監(jiān)督議題來源的6個(gè)途徑：（一）常委會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；（二）人大代表對“一府兩院”的建議、批評和意見集中反映的問題；（三）常委會組成人員提出的比較集中的問題；（四）專門委員會、工作部門在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的突出問題；（五）人民來信來訪集中反映的問題；（六）社會普遍關(guān)注的其他問題。值得注意的是，第九條在規(guī)定了上述六大途徑后，另加一款表述：“一府兩院”可以向常委會要求報(bào)告專項(xiàng)工作。

對照《監(jiān)督法》的規(guī)定，分析較長一段時(shí)期以來，我們在確定常委會監(jiān)督議題時(shí)，主要有以下的不足：第一，比較偏重監(jiān)督議題法定來源的（三）和（四），而對人大代表建議、批評和意見集中反映的意見，特別是人民來信來訪集中反映的問題，以及社會普遍關(guān)注的其他問題呼應(yīng)不夠，難以列入常委會監(jiān)督議題。例如“動拆遷”和“涉法涉訴”信訪居高不下，一直是“人民來信來訪集中反映的問題”，可是它卻從來沒成為常委會的監(jiān)督議題。第二，監(jiān)督議題在協(xié)調(diào)、確定過程中“一府兩院”的強(qiáng)勢?！侗O(jiān)督法》規(guī)定，“一府兩院”可以向人大常委會要求報(bào)告專項(xiàng)工作，請注意這里的法律用詞是“可以”和“要求”。我認(rèn)為，“一府兩院”可以提出要求，但是否采納，需經(jīng)人大常委會討論審定，決定權(quán)在人大常委會。事實(shí)上近年來，只要是“一府兩院”提出的“要求”，幾乎都能成為人大常委會監(jiān)督議題，有的還會優(yōu)先安排；而代表們或常委會組成人員積極提議的監(jiān)督議題，有時(shí)反而會在協(xié)商中遭到“一府兩院”的反對而擱置。第三，監(jiān)督議題確定的流程不合理。人大常委會是人民代表大會閉會期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，從法理上說，它應(yīng)該執(zhí)行人民代表大會通過的決議，完成代表們在大會期間提出的對“一府兩院”的監(jiān)督案，并要在下次代表大會上作報(bào)告，接受代表們的監(jiān)督。而在實(shí)際操作上，人大常委會下一年度監(jiān)督議題（草案）的確定，一般都先于人民代表大會召開之前。盡管監(jiān)督議題（草案）也會在大會期間書面征詢代表們的意見，但事實(shí)上代表們的反饋并不踴躍，常給人感覺是在走形式。反之，代表們在大會期間通過議案與建議、批評和意見等形式提出的監(jiān)督意向，卻很少能納入當(dāng)年人大常委會的監(jiān)督議題。

筆者認(rèn)為，人大常委會監(jiān)督議題的確定，不僅要符合法定的來源，還要有完善的機(jī)制保障。比如，通常每年常委會監(jiān)督議題都在20項(xiàng)左右，我們可以從制度上劃定合適的比例，保證監(jiān)督議題來源的6個(gè)法定途徑都有項(xiàng)目入選。對于“一府兩院”提出的專項(xiàng)工作報(bào)告的要求，常委會要有集體討論和表決機(jī)制。再比如，每年常委會監(jiān)督議題提出和確定的時(shí)間，應(yīng)該放在代表大會之后，這樣可更充分尊重和采納代表意見，使常委會監(jiān)督工作更接近代表和廣大人民群眾的意愿，真正發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員在監(jiān)督中的主體作用。

二、常委會監(jiān)督審議時(shí)間不足，空間局限，缺乏互動和不同意見的交流爭鳴。由于常委會每兩月才召開一次，所以每次議程內(nèi)容頗多，造成監(jiān)督審議時(shí)間安排不及，經(jīng)常會把常委會全體會議審議改為小組審議；而小組審議時(shí)間也不會充裕，因?yàn)樗?jīng)常半天要審議3—5個(gè)議題。筆者參加過多次小組審議，感覺小組審議的認(rèn)真和投入程度不夠，請假或早退晚到現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；審議發(fā)言準(zhǔn)備不充分，隨意性較大，而且聚焦和爭鳴不夠；“一府兩院”有關(guān)人員的現(xiàn)場應(yīng)詢也比較分散，出席人員層次不高，缺乏權(quán)威性。因此審議的質(zhì)量和效度比不上常委會全體會議。審議是省級人大常委會集體履職的主要方式之一，常委會依法召開全體會議合議，理應(yīng)是集體履行審議權(quán)的最好方式。一是組成人員全員全程參加，會前調(diào)研和準(zhǔn)備充分，審議意見的發(fā)表會更認(rèn)真、更嚴(yán)謹(jǐn)、更深入；二是能直接和集中詢問“一府兩院”及其部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)審議的互動，提高審議效率；三是有利于審議中不同意見的交流和爭鳴，讓“一府兩院”在第一時(shí)間里傾聽不同階層和群體意見，使審議能全面、深入反映人民的心聲。

筆者建議，第一，在啟動常委會監(jiān)督調(diào)研過程中，可以根據(jù)分類要求和自愿原則，把常委會組成人員分成若干小組，便于調(diào)研工作的小型、多樣、簡便，能夠真正深入實(shí)際、深入基層、深入群眾，真實(shí)獲取第一手情況。第二，常委會的監(jiān)督審議會議，原則上應(yīng)以全體會議的合議為主，每一項(xiàng)議題審議時(shí)間不少于半天。第三，每次常委會監(jiān)督議題審議時(shí)，“一府兩院”及其有關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)?shù)綍?，聽取意見，回答詢問，使詢問?shí)現(xiàn)常態(tài)化。第四，邀請同級人大代表、市民代表和有關(guān)專家學(xué)者等參加常委會監(jiān)督審議，充分發(fā)表意見和建議，拓寬和加厚常委會監(jiān)督審議的民意基礎(chǔ)。

三、常委會監(jiān)督審議的成效不明顯，剛性力度不夠，后續(xù)手段缺乏。常委會的監(jiān)督審議工作，常給人有“虎頭蛇尾”感覺。監(jiān)督調(diào)研起步轟轟烈烈；監(jiān)督審議熱熱鬧鬧；最終落實(shí)審議結(jié)果的就是“半張紙”對“半張紙”：按規(guī)定監(jiān)督審議3個(gè)月后，“一府兩院”對常委會審議意見研究處理的程式化報(bào)告，以及有關(guān)專門委員會對此的評價(jià)報(bào)告?！耙桓畠稍骸苯邮苋舜蟪Ｎ瘯O(jiān)督審議，工作有改進(jìn)或提高；但也有可能敷衍應(yīng)付甚至扯皮推諉。對于后者，該如何啟動后續(xù)剛性監(jiān)督手段呢？

筆者以為，這里有兩個(gè)層面的工作需要加強(qiáng)。第一，是用足法律已有規(guī)定?！侗O(jiān)督法》對監(jiān)督審議意見的辦理是有明確規(guī)定的，比如：對專項(xiàng)工作報(bào)告審議意見的研究處理，除了要求“一府兩院”必須向人大常委會提交書面報(bào)告外，還規(guī)定：人大常委會認(rèn)為必要時(shí)，可以對專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議，“一府兩院”應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定期限內(nèi)報(bào)告執(zhí)行情況。對執(zhí)法檢查審議意見的研究處理，“一府兩院”也應(yīng)當(dāng)向常委會提交報(bào)告，必要時(shí)，由主任會議決定提請常委會審議，或者由常委會組織（或委托有關(guān)專委會、工作機(jī)構(gòu)組織）跟蹤檢查。同時(shí)規(guī)定，上述過程要向本級人大代表通報(bào)并向社會公布。第二，創(chuàng)新監(jiān)督工作思路，綜合運(yùn)用其他法定監(jiān)督方式。比如：對監(jiān)督審議意見落實(shí)不力，或廣大代表和人民群眾對此反應(yīng)強(qiáng)烈的，常委會組成人員可以依照《監(jiān)督法》規(guī)定，提出詢問和質(zhì)詢，甚至可以要求組織特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定。在當(dāng)前階段，也可以探索嘗試“滿意度”測評機(jī)制，即每項(xiàng)監(jiān)督審議工作完成之后，由全體常委會組成人員進(jìn)行滿意度測評，并將結(jié)果通告“一府兩院”并向社會公開。 （作者系上海市人大常委會研究室副主任）

監(jiān)督調(diào)研起步轟轟烈烈；監(jiān)督審議熱熱鬧鬧；最終落實(shí)審議結(jié)果的就是“半張紙”對“半張紙”：按規(guī)定監(jiān)督審議3個(gè)月后，“一府兩院”對常委會審議意見研究處理的程式化報(bào)告，以及有關(guān)專門委員會對此的評價(jià)報(bào)告?！耙桓畠稍骸苯邮苋舜蟪Ｎ瘯O(jiān)督審議，工作有改進(jìn)或提高；但也有可能敷衍應(yīng)付甚至扯皮推諉。對于后者，該如何啟動后續(xù)剛性監(jiān)督手段呢？