2012年12月最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理瀆職刑事案件使用法律若干問題的解釋（一）》，該司法解釋針對(duì)實(shí)際工作中多人特別是上下級(jí)共同實(shí)施犯罪時(shí)，違法決定的負(fù)責(zé)人往往以僅負(fù)有間接的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任為自己開脫罪責(zé)，或者以經(jīng)集體研究為托辭推諉責(zé)任，最后在實(shí)踐中只追究了具體執(zhí)行人員的刑事責(zé)任這種“抓小放大”的情況，特別在第五條中規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人員違法決定，或者指使、授意、強(qiáng)令其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法履行職務(wù)或者不履行職務(wù)，構(gòu)成刑法分則第九章規(guī)定的瀆職犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。以‘集體研究’形式實(shí)施的瀆職犯罪，應(yīng)當(dāng)依照刑法分則第九章的規(guī)定追究國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)有責(zé)任的人員的刑事責(zé)任。對(duì)于具體執(zhí)行人員，應(yīng)當(dāng)在綜合認(rèn)定其行為性質(zhì)、是否提出反對(duì)意見、危害結(jié)果大小等情節(jié)的基礎(chǔ)上決定是否追究刑事責(zé)任和應(yīng)當(dāng)判處的刑罰。”最高人民法院、最高人民檢察聯(lián)合發(fā)布的該司法解釋，涉及到了公共權(quán)力的可問責(zé)性建構(gòu)這一深層次問題，既有利于推進(jìn)問責(zé)機(jī)制的公平性建構(gòu)進(jìn)程，又有利于預(yù)防和懲處犯罪，更有利于從源頭上建構(gòu)公共權(quán)力依法行使的法律規(guī)范和制度約束，進(jìn)而推進(jìn)執(zhí)掌與行使公共權(quán)力的人自覺養(yǎng)成用法治思維和法治方式去處置、解決各種問題。

公共權(quán)力的可問責(zé)性建構(gòu)是要解決“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)”這一公共權(quán)力行使的首要問題，這也是養(yǎng)成法治思維、用法治方式處置問題的制度性基礎(chǔ)工作，其目的在于一方面是要防止不受制約的公共權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的頻現(xiàn)，另一方面是要讓執(zhí)掌和行使公共權(quán)力的人始終謹(jǐn)慎用權(quán)，防止輕率決策，進(jìn)而造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。

公共權(quán)力的可問責(zé)性建構(gòu)有三大層次內(nèi)容：第一大層次屬于政治制度范疇，即從公共權(quán)力來源角度而強(qiáng)調(diào)的人民主權(quán)原理，也就是國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，民眾選舉自己的代表，由代表組成代議機(jī)構(gòu)，再由代議機(jī)構(gòu)產(chǎn)生它的執(zhí)行機(jī)構(gòu)即政府，由此而形成的公共權(quán)力可問責(zé)性建構(gòu)——民眾與代表及其代議機(jī)構(gòu)的關(guān)系問責(zé)，即由民眾選舉而產(chǎn)生的代表，需要向民眾負(fù)責(zé)，民眾擁有對(duì)代表的問責(zé)權(quán)；由代表組成的代議機(jī)構(gòu)需要向代表以及民眾負(fù)責(zé)，代表與民眾擁有對(duì)代議機(jī)構(gòu)的問責(zé)權(quán)。

第二大層次屬于政府體制范疇，即從公共權(quán)力行使角度而建構(gòu)的公共權(quán)力可問責(zé)性，包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)與代議機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系問責(zé)，由代議機(jī)構(gòu)選舉產(chǎn)生的執(zhí)行機(jī)構(gòu)即政府，需要向代議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，代議機(jī)構(gòu)擁有對(duì)行政機(jī)構(gòu)即政府的問責(zé)權(quán)，通常表現(xiàn)為責(zé)任制政府原理；二是政府行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人與行政機(jī)構(gòu)及其工作人員之間的關(guān)系問責(zé)，行政機(jī)構(gòu)及其工作人員向政府行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，通常表現(xiàn)為行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制原理；三是行政機(jī)構(gòu)工作人員與行政職位之間的關(guān)系問責(zé)，行政機(jī)構(gòu)工作人員向其所從事的公共職務(wù)崗位負(fù)責(zé)，通常表現(xiàn)為職業(yè)化倫理原理。

第三大層次屬于社會(huì)正義范疇，即從公共權(quán)力的最終宗旨角度而建構(gòu)的公共權(quán)力可問責(zé)性，也就是無論是政治制度層面的代表、代議機(jī)構(gòu)，還是政府體制層面的執(zhí)行機(jī)構(gòu)即政府、行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及其工作人員，均需要向其所從事的工作所內(nèi)蘊(yùn)的社會(huì)正義負(fù)責(zé)，接受社會(huì)正義的最終評(píng)價(jià)和問責(zé)。 （作者系復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）