全面推進(jìn)依法治國是十八大報(bào)告中提出的中國政治發(fā)展的基本原則和目標(biāo)，而要實(shí)現(xiàn)依法治國，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是運(yùn)用法治思維和法治方式來進(jìn)行治國理政。但應(yīng)該承認(rèn)，中國是一個(gè)缺乏法制傳統(tǒng)的國家，國家和民眾都沒有在法律規(guī)范下行使權(quán)力或維護(hù)權(quán)利的自覺意識(shí)，加之建國以來，我們長期主要是通過政治運(yùn)動(dòng)和大規(guī)模社會(huì)動(dòng)員的方式來治理國家，依法治國問題是近年來才真正引起社會(huì)各界的廣泛重視的，如何樹立法治的思維，善于運(yùn)用法治的方式來進(jìn)行國家治理更是我們面臨的一個(gè)重大課題。在這一現(xiàn)實(shí)下，全面推進(jìn)依法治國首先需要明確幾個(gè)基本的前提性問題。

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，使依法治國真正成為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主原則有機(jī)結(jié)合的核心環(huán)節(jié)。黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，但同時(shí)憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，只有在這一有機(jī)地互動(dòng)過程中，人人平等的法治原則才能在法律實(shí)施中得到切實(shí)的貫徹和落實(shí)，民眾有序參與立法、監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)利才能得到充分保障，同時(shí)我們也才能夠引導(dǎo)黨的各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部真正樹立起法治的思維，學(xué)會(huì)善于以法治的方式妥善行使權(quán)力，充分保證行政機(jī)構(gòu)不得超越法律的授權(quán)任意行使權(quán)力，行政執(zhí)法在嚴(yán)格的合法軌道上進(jìn)行，保證司法機(jī)構(gòu)能夠真正做到依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，通過宣傳和教育逐步提升民眾的法治意識(shí)，使尊重法律、遵守法律、理性運(yùn)用法律維護(hù)權(quán)利成為普遍的共識(shí)和自覺行動(dòng)。

第二，依法治國的重點(diǎn)和難點(diǎn)是解決政府的依法行政問題。改革開放以來，隨著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國家建設(shè)理念的確立，政府被黨授予了廣泛的治理國家的權(quán)力，不僅擁有行政權(quán)和執(zhí)法權(quán)，立法建議權(quán)、稅收權(quán)等應(yīng)屬于人大的權(quán)力也轉(zhuǎn)移給了政府，政府一度幾乎可以行使一切它認(rèn)為有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的權(quán)力，這在有力保證了中國經(jīng)濟(jì)的迅速成長的同時(shí)也遺留了一些領(lǐng)域的腐敗、重大決策失誤、政府行為不透明、社會(huì)發(fā)育遲緩等對(duì)實(shí)現(xiàn)依法治國目標(biāo)不利的隱患。在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，將政府權(quán)力納入法律的籠子成為緊迫的需要。

第三，依法治國在當(dāng)前的突破口應(yīng)著眼于兩個(gè)向度的協(xié)調(diào)推進(jìn)：在政府方面，要將政府行為切實(shí)納入法治軌道，包括進(jìn)一步削減政府部門的行政權(quán)力、尤其是行政立法權(quán)；對(duì)政府部門違法行為實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的問責(zé)制；政府信息進(jìn)一步公開透明；擴(kuò)大人大的立法實(shí)施狀況監(jiān)督權(quán)等等。在民眾方面，僅僅靠一般性的普法教育不足以在民眾中形成自覺的守法意識(shí)，當(dāng)前的重點(diǎn)是一方面著力引導(dǎo)民眾主動(dòng)運(yùn)用法律的手段來維護(hù)自身合法權(quán)益，另一方面則需要通過嚴(yán)格執(zhí)法來培育民眾對(duì)法律的敬畏感，對(duì)違法行為予以嚴(yán)厲懲治，切實(shí)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定大局。

第四，依法治國還需要著力解決諸多法治實(shí)踐中的問題。如“法律工具化”問題，迄今為止，無論是一些政府機(jī)構(gòu)還是較多普通民眾基本上把法律視為一種工具：對(duì)政府機(jī)構(gòu)而言，法律是一種治理工具，規(guī)范的對(duì)象是市場、社會(huì)和民眾而不是自身，對(duì)民眾而言，法律是維權(quán)工具，一旦這一工具失效，他們往往更愿意選擇通過行政渠道、乃至通過輿論渠道、甚至通過暴力抗法的渠道來表達(dá)自己的權(quán)益訴求。又如“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法問題，眾所周知，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法需要調(diào)動(dòng)大規(guī)模的執(zhí)法資源，付出巨大的執(zhí)法成本，從而決定了這樣的執(zhí)法方式即使是有效的也是不可持續(xù)的。無論是當(dāng)前“中國式過馬路”的治理難題還是公共場所禁煙法規(guī)的不了了之都充分體現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的困境。再如“碎片化”執(zhí)法問題，由于行政機(jī)構(gòu)被賦予了廣泛的執(zhí)法權(quán)限，大量的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)了自身管轄領(lǐng)域的執(zhí)法機(jī)構(gòu)（如城管執(zhí)法、文化執(zhí)法、環(huán)境執(zhí)法、交通執(zhí)法、藥監(jiān)執(zhí)法等等），不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間由于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的不同而缺乏相互協(xié)調(diào)，不可避免地導(dǎo)致大量跨領(lǐng)域執(zhí)法事項(xiàng)出現(xiàn)執(zhí)法真空。只有解決好這些長期存在的結(jié)構(gòu)性難題，我們的依法治國目標(biāo)才能早日得到實(shí)現(xiàn)。 （作者系上海市人大代表，上海社會(huì)科學(xué)院政治與公共管理研究所所長，研究員，博士生導(dǎo)師）