6月19日，《上海市軌道交通管理條例（修訂草案）》提交市十四屆人大常委會第四次會議審議。強化安全、提升服務(wù)成為立法重點，其中有關(guān)乘客禁止行為的條款引發(fā)各方熱議。

20年：法制建設(shè)與線路延伸同行

上海軌道交通走過了20年的發(fā)展道路，而這20年也是上海軌道交通法規(guī)制度不斷完善的過程。

1993年5月28日，地鐵1號線南段建成通車，標(biāo)志著上海地鐵“從無到有”的新突破。為提前應(yīng)對1號線建成后的管理需要，市政府于當(dāng)年6月制定了《上海市地鐵管理辦法》。1997年12月，地鐵2號線開始建設(shè)，1號線全線運營也有兩年，市人大常委會將政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)，審議通過了《上海市地下鐵道管理條例》。2002年，本市已有3條軌道交通，通車總里程達65公里，其中高架軌道為主的明珠線一期長29.3公里，而《上海市地下鐵道管理條例》對輕軌和磁懸浮等軌道交通的法律關(guān)系缺乏具有針對性的規(guī)范要求。為此，市人大常委會于當(dāng)年5月審議通過了《上海市軌道交通管理條例》，覆蓋了上海全部軌道交通類型。

20年后的今天，包括磁浮示范線在內(nèi)，上海軌道交通運營線路已有13條、468公里，全網(wǎng)日均客運量622萬人次，全年客運總量22.75億人次，占全市公共交通客運量的37.5%。軌道交通單日最大客流出現(xiàn)在2013年3月8日，達848.6萬人次。據(jù)預(yù)計，到“十二五”期末，軌道交通全網(wǎng)日均客運量將達到800萬人次左右，公共交通客運分擔(dān)率約為50%。

20年間，上海軌道交通已由單一線路運營走向了網(wǎng)絡(luò)化運營，從大規(guī)模建設(shè)為主轉(zhuǎn)向了以運營管理為主的新階段，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)運營管理規(guī)模大、系統(tǒng)運行關(guān)聯(lián)度高、維護保障復(fù)雜性強、突發(fā)事件影響廣等新特征。如今，不僅軌道交通運營安全風(fēng)險防控的難度更大了，乘客對軌道交通服務(wù)的要求也更高了。據(jù)統(tǒng)計，2008年至今，市人大代表共就軌道交通提出224份書面意見，涉及規(guī)劃建設(shè)、應(yīng)急管理、安全運營、服務(wù)規(guī)范、票價制定等方面，市人大常委會也多次開展專項監(jiān)督。2009年公交優(yōu)先專項監(jiān)督、2011年城市運行安全專項監(jiān)督中，軌道交通運營安全都是調(diào)研的“重頭戲”。特別是“9·27”軌道交通10號線列車追尾事故發(fā)生后，市人大常委會于2012年啟動軌道交通安全專項監(jiān)督，吸引80多位市人大代表參與，他們分散、小規(guī)模地對軌道交通站點進行明查暗訪，督促政府和運營企業(yè)采取有效的安全管控措施，并對條例修訂提出了許多真知灼見。2013年，《上海市軌道交通條例》修訂提上議事日程。

關(guān)鍵詞之一：安全

統(tǒng)計數(shù)字顯示，2010年至2012年，本市軌道交通共發(fā)生門夾傷事件756起、縫隙踏空事件410起、掉下站臺事件92起。2011年7月28日，地鐵10號線發(fā)生反向行駛事件；同年9月27日，10號線追尾事故又引起各方關(guān)注。這些運營安全事故的發(fā)生，暴露出軌道交通安全管理體系中存在制度空白和操作盲點。為提高安全運營水平，做好安全事故防范和處置，《條例（修訂草案）》作了四方面規(guī)定。

首先是強化軌道交通企業(yè)的安全主體責(zé)任。明確軌道交通企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定建立健全安全生產(chǎn)管理制度，配備專職安全生產(chǎn)管理人員；開展經(jīng)常性安全隱患排查，定期對軌道交通設(shè)施設(shè)備進行安全檢查，及時消除安全隱患。

其次是規(guī)定市交通港口局應(yīng)當(dāng)建立并實施定期安全評價和日常動態(tài)監(jiān)督檢查兩項安全監(jiān)管制度。目前，安全評價已在開展，運營時間10年以下的線路每5年進行一次運營安全評價，運營10年以上的線路每3年進行一次運營安全評價。市交通港口局可以委托專業(yè)機構(gòu)參與安全評價和動態(tài)監(jiān)督檢查工作，使檢查更為專業(yè)、客觀和公正。

第三是新增應(yīng)急管理方面的內(nèi)容。政府要制定軌道交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，軌道交通企業(yè)則要據(jù)此組織編制本企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案編制后，相關(guān)政府部門與運輸企業(yè)應(yīng)定期組織演練，提高應(yīng)急處置能力。

第四是細化安全檢查。世博會舉辦期間，本市在所有軌道交通車站設(shè)置了安全檢查設(shè)施、設(shè)備，對乘客攜帶的物品實施安全檢查；世博會后，保留了安全檢查制度。2011至2012年，軌道交通安檢站共安檢物品8.67億包次，收繳各類違禁品10萬余件，其中汽油、油漆等易燃液體2000余升，管制刀具、仿真槍4000余件。2013年春運期間，地鐵安檢查堵煙花爆竹211起，查獲鞭炮43萬響、爆竹510個、各類煙花1720只。常委會組成人員認為，現(xiàn)行的安全檢查制度仍有存在的必要性，而且應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行。

關(guān)鍵詞之二：服務(wù)

軌道交通運量大、快捷、可靠，吸引了大量客流；但其封閉性、系統(tǒng)性的特點也使得乘客對運營信息服務(wù)、問詢服務(wù)、延誤處理等服務(wù)需求更為迫切。近幾年，軌道交通企業(yè)向社會公開了列車具體運營時間、運營間隔，乘客不僅可以從顯示屏等媒介上了解列車的運行狀況和換乘指示，還可以到車站內(nèi)的問詢服務(wù)中心尋求幫助。軌道交通因故障不能正常運行15分鐘以上時，乘客可以退票，并得到延誤證明。2005年至2012年，軌道交通行業(yè)在兩年一度的市文明行業(yè)評比中連續(xù)四次被評為市文明行業(yè)，并在窗口行業(yè)服務(wù)滿意度調(diào)查中得到了社會的認可。為進一步規(guī)范和完善服務(wù)措施，《條（修訂草案）》就運營服務(wù)設(shè)立專章，對制定服務(wù)規(guī)范和編制運營計劃、提供信息服務(wù)和急救、乘客退票和延誤證明等作出規(guī)定。

在審議中，常委會組成人員認為，樹立公共服務(wù)的意識是本次法規(guī)修訂的亮點，但名為“運營服務(wù)”的專章中，仍然保留了較為濃厚的行政管理色彩，針對乘客的限流、禁止行為等內(nèi)容偏多，而軌道交通企業(yè)、管理部門的責(zé)任則比較單薄，管理標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也不夠明確。建議增加運營服務(wù)的內(nèi)容，管理方面的規(guī)范則可以單列專章。

《條例（修訂草案）》規(guī)定，軌道交通在客流激增可能危及運營安全時，企業(yè)可以采取限流措施。在審議中，有常委會組成人員建議，要明確并嚴格限制停運措施的適用條件，在發(fā)生重大事故導(dǎo)致軌道交通停運等重大問題時，應(yīng)提前向社會公告；同時還要完善限流和停運的后續(xù)處理措施。對于因軌道交通線路設(shè)計缺陷而導(dǎo)致的“長期限流”，不能由軌道交通企業(yè)自己說了算，這類情況僅僅通過限流來應(yīng)對不夠慎重，應(yīng)該找到問題的癥結(jié)，予以徹底解決。

此外，《條例（修訂草案）》列出了12項關(guān)于乘客的禁止行為，包括嚴重影響安全的攔截列車、擅自進入禁止區(qū)域；影響環(huán)境衛(wèi)生的吸煙、吐痰、亂涂寫；以及影響乘車秩序的亂設(shè)攤、乞討、攜帶自行車等。對此，委員們提出了許多具體的建議。比如，攔截列車、強行上下車等行為危害安全運營秩序，建議專設(shè)一條以示強調(diào)；禁止擅自設(shè)攤、吸煙等是乘客文明規(guī)范，內(nèi)容過細，不宜放入條例中，可由乘客守則規(guī)定；自行車出行可以解決“最后一公里”的問題，不應(yīng)該禁止等。而軌道交通設(shè)施內(nèi)是否禁食引發(fā)較大爭議。據(jù)了解，《條例（修訂草案）》曾擬規(guī)定軌道交通車站車廂內(nèi)禁止飲食，并向社會公開征求意見。一項網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，40.6%的受訪者同意禁食，認為在車廂里吃東西會帶來難聞的異味和大量垃圾，況且香港、深圳、武漢等城市都有法規(guī)禁止地鐵飲食，上海作為國際大都市，應(yīng)該在這方面做出表率。52.18%的受訪者不同意禁食，尤其在車廂內(nèi)匆忙解決早飯的上班族大嘆“傷不起”，還有人認為地鐵站內(nèi)設(shè)有便利店和自動販賣機，變相鼓勵乘客買東西、吃東西。還有7.22%的受訪者認為，規(guī)定可以更人性化，不宜一刀切。對此，市交通港口局負責(zé)人表示，飲食的認定和禁食的執(zhí)行都非常困難，嬰兒、低血糖患者的禁食無法一概禁止，也很難詳細區(qū)分；且這屬于道德文明范疇，尚不宜在法規(guī)中強制規(guī)定，可以先以倡導(dǎo)性的規(guī)定方式明確到乘客守則中。因此，目前《條例（修訂草案）》并沒有禁止乘客飲食。