〔摘要〕 進一步推進政府績效評估，要實現參與主體多元化，引入公民參與機制，充分發(fā)揮專家、人大代表、政協(xié)委員以及相對獨立的第三方專業(yè)評估機構的作用；制定科學的評估體系，即因地制宜，指標的設計要全面，注意基層政府的特點；實現不同評估方式的互補，將定性評價與定量評價相結合；加強評估結果的使用，完善反饋機制，實現科學使用；強化政府績效評估理念，加強法治建設。

〔關鍵詞〕 政府績效評估，主體多元化，評估體系，評估方式，評估結果，立法水平

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）03-0087-04

黨的十八大報告指出，行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求，要創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理，為我國今后行政體制改革指明了發(fā)展方向。績效管理是一個包括績效計劃、績效實施、績效評估、績效反饋和績效改進的系統(tǒng)工程。其中，績效評估是績效管理的核心與關鍵，對績效管理的研究，主要集中在績效評估方面。美國行政學大師尼古拉斯·亨利曾說，政府績效評估已經成為公共管理領域的巨株仙人掌：高大、堅韌、多刺以及耐渴。筆者選取了北京、吉林、遼寧、湖南、深圳、四川六個省市出臺的績效管理（或績效評估）實施辦法進行比較分析。選取標準主要考慮到了東中西部各有代表省市，以及實施過程中影響較大、效果較好的省市。具體的實施辦法包括《北京市市級國家行政機關績效管理暫行辦法》、《吉林省政府工作部門績效評估實施辦法》、《2012遼寧省政府對各市政府績效管理工作實施方案》、《2012年湖南省績效評估實施方案》、《深圳市績效評估與管理暫行辦法》、《四川省人民政府部門績效管理辦法（試行）》。

通過對這六個省市的政府績效評估實踐進行比較分析，可以看出績效管理辦法及其實施明確了績效評估的內容，規(guī)范了政府及公職人員的行為，也為衡量政府提供的公共產品和公共服務是否較好地滿足了公眾的需求提供了可測量的尺度，較大地提高了政府的工作效率和工作績效，促使了政府更加關注公眾利益需求，提供質量更高服務更好的公共產品和公共服務，這種通過對政府成果的展示贏得了公眾對政府的理解與支持，有助于推動公眾對政府的監(jiān)督，形成政府與公民、國家與社會之間的良性互動關系。在評估主體明確、評估內容豐富、評估方式多樣、評估結果能夠得到一定程度的使用等方面取得了一定的成效。但是，由于我國政府績效管理還處于起步階段，無論是在理論研究還是在實踐操作上都還不成熟，還存在一些亟待解決的問題。為了解決政府績效評估中存在的問題，進一步推動這項工作，必須從以下幾方面著手：

一、實現評估參與主體多元化

績效評估的主體，即由誰來進行政府績效評估。通過對六個省市的比較分析可以發(fā)現，為了保持工作的連續(xù)性，各地政府確立的績效評估主體主要有政府績效管理聯席會議（北京）、政府績效評估委員會（吉林、湖南）、政府績效辦（遼寧）、政府績效委（四川）、政府績效評估與管理委員會（深圳）。北京、吉林、湖南、深圳和四川還在辦法中提出了包括人大代表、政協(xié)常委（或委員）、專家學者、企事業(yè)單位工作人員、服務對象參與的評估。以上六省市在績效評估主體確立上雖各有側重，但從其具體主體來看，都非常明確，便于評估的實施。

明確的評估主體基本上打破了長時間以來的單一內部評估局面?？冃гu估在我國部分地方政府早期實踐中是與目標管理結合在一起的，特點是將組織目標分解并落實到各個工作崗位，目標完成情況考核也相應針對各個工作崗位進行評估 〔1 〕。這種評估方式的最大特點就是僅有政府內部單一的評估主體，開展自上而下、自下而上和上下結合等類型的評估。從六省市辦法來看，評估主體方面，已經打破了長時間的單一內部評估局面，人大代表、政協(xié)常委（或委員），甚至是專家學者、企事業(yè)單位工作人員和服務對象都被納入了評估的主體，基本上形成了360度的多元評估主體。但是，總的來說，多元的評估主體仍然沒有跳離“體制”內，當評估結果和政府的領導或組織發(fā)生利益沖突時，仍難以擺脫從屬的命運，體制外主體參與政府績效評估的機會較少，權重較小，影響較輕，“外部評估的象征性意義大于實際意義” 〔2 〕。

政府績效評估參與主體多元化是績效評估完善的必由之路，要變“政府本位”價值傾向的評估為“民眾本位”價值傾向的評估。一是要引入公民參與機制。公民是政府的服務對象和“顧客”，他們對政府績效的評估最有發(fā)言權，政府績效評估本身就蘊含著服務和顧客至上的理念，政府的作為應當以顧客為中心、以顧客的需要為導向。可以在公共服務設計中引入“使用者介入”機制，選擇那些最需要監(jiān)控又最能體現對公民負責的重要項目，以保證公共服務的提供機制符合公民的偏好。二是要充分發(fā)揮專家、人大代表、政協(xié)委員以及相對獨立的第三方專業(yè)評估機構的作用，他們在績效評估方面專業(yè)性強、技術先進，能夠提高政府績效評估的科學性和有效性。

二、制定科學的評估體系

績效評估的體系，即政府對哪些方面進行評估。北京圍繞“三效一創(chuàng)”8項指標（職責任務、依法行政、能力建設、服務中央在京單位、公眾評價、領導評價、協(xié)調配合、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)）開展績效評估。吉林就部門年度工作目標和共性目標開展績效評估。遼寧的評估內容包括戰(zhàn)略發(fā)展、人民幸福、經濟振興、社會和諧、文化繁榮、生態(tài)文明和自身建設7個方面。湖南主要評估省委、省政府重點工程與重點工作、為民辦實事、部門重點工程與重點工作及履行本部門職責與黨風廉政、機關效能、作風建設等指標的完成情況。深圳則根據被評估單位法定職責和本市經濟社會發(fā)展規(guī)劃、市政府年度工作安排以及部門年度公共服務白皮書確定的事項進行評估。四川評估的一級指標是職能職責、行政效能、服務質量和自身建設。遼寧和四川的評估內容較為細化，如遼寧分為7個維度，14個考評層面，42個考評要點，117項考評指標，四川分為4個一級指標，12個二級指標。以上六省市的評估內容雖然不盡相同，也并不全面，但從全國范圍來講，其內容還是比較豐富的，為提升評估成效奠定了基礎。

內容豐富的評估體系基本上實現了評估內容與政府職能的吻合。行政管理學原理告訴我們，在行政管理體制中，結構、功能和運行是有機結合的重要組成要素。在這三者之中，功能（即政府職能）是邏輯起點，決定其結構和運行方式，最終體現為績效。政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現實起點。政府權力來自法定的政府職能，政府所有其他要素都是由職能派生出來的。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權力，發(fā)揮相應作用的關鍵。從六省市辦法來看，政府績效評估的內容均與政府職能相吻合，分別從有效解決外部（經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等）問題、完善內部（能力建設、廉政建設、機關效能、作風建設等）自身運行兩大方面進行了評估，更進一步增強了評估的針對性。但細致比較后可以發(fā)現，績效評估的主要內容大同小異，如出一轍，結合本省市的自身特點不夠，且籠統(tǒng)的規(guī)定較多，細化的規(guī)定較少。更多地強調了經濟指標，未能較好地兼顧社會發(fā)展指標，沒有真正體現政府職能應向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務和維護社會公平正義轉變。

政府績效評估離不開指標體系。如果政府“想要維持對政策執(zhí)行的控制，而同時又對日常責任實行監(jiān)督，那么，績效指標就成了一個基本工具” 〔3 〕 （P215 ） 。政府績效評估指標體系是政府開展績效評估的基礎，指標體系是否科學決定了整個績效評估工作的科學性。制定科學的績效評估指標體系，一是要因地制宜，指標體系要根據地理位置和自然稟賦的不同，體現出適度的差異性，以保證績效評估的合理、公正和權威?？冃гu估的重點應當是所在區(qū)域經濟社會發(fā)展的提升幅度及其在此基礎上所消耗的資源，而不是該地區(qū)既有的經濟社會發(fā)展總量。所需的數據資料既要便于獲得又要利于量化，確保評估的結果能夠進行橫向比較，以便了解和把握不同地區(qū)和部門的實際水平和變化趨勢。二是績效評估指標的設計要全面，要涵蓋經濟、政治、文化、社會和生態(tài)等五個方面，要有足夠的覆蓋面體現多個評估維度，增強評估的公正性、系統(tǒng)性和科學性。三是在對基層政府績效評估指標的設計上要注意基層政府更多的是以執(zhí)行決策、提供公共產品與公共服務為主要職能，對其進行評估，應更多地體現這種服務性，引導其向服務型政府方向發(fā)展。

三、形成不同評估方式的優(yōu)勢互補

績效評估的方式，即如何開展政府績效評估。北京采取的是日?？荚u管理，并落實月底自查、季度抽查、半年檢查和年終考評等管理制度。吉林采取跟蹤評估、領導評估、社會評價等定性評估方式，并輔之以省政府績效評估委員會績效評估考評工作小組辦公室按照規(guī)定計算分值的定量評估方式。遼寧的評估由半年考評、第三季度考評和年終考評構成。湖南主要采取會議評議、問卷調查、電話調查、網上評議等方式進行。深圳的內部評估由“深圳市政府績效電子評估與管理系統(tǒng)”自動處理，外部評估通過委托市統(tǒng)計部門進行服務對象和社會公眾滿意度調查得以實現。四川則從部門自我評價、政府領導評價、績效組織評價和社會公眾評價四個途徑來獲取評估所需數據。六省市的評估方式各不相同，但各有特點和側重點，為本地的績效評估實踐提供了基本手段。

多樣化的評估方式基本上滿足了評估的需求。評估方式的不同會對評估結果產生較大影響。采用模糊測量工具的定性評估和采用精確測量工具的定量評估各有利弊，在績效評估中不能厚此薄彼。六省市的績效評估中既有定性評估也有定量評估，并且有的省市還創(chuàng)新了定性評估和定量評估相結合的方式。如北京市將定性評估細化分成了日常、月底、季度、半年和年終多個階段進行，遼寧將定性評估細化分成了半年、第三季度和年終多個階段進行，湖南還將這種評估搬到了網絡上，實現了評估主體足不出戶就能評估打分，深圳更是創(chuàng)新了內部的電子化自動處理與外部的滿意度評估相結合。但仍可以看出，有的省市憑經驗選擇比較容易界定和衡量的指標，缺乏相應的數據支持和科學的分析測評，定性的多定量的少，易評的多難估的少；有的省市則過分強調定量卻沒有認識到績效評估很難做到完全量化。

實現政府績效評估不同方式的互補是政府績效評估科學化的必然要求。受初期行政學對效率的不懈追求，定量的績效評估方式被大量運用。運用定量評價的優(yōu)勢是設計簡單、收集簡單、計算簡單、評價簡單。用數據說話，可以盡可能地避免人為因素。但對有些無法精確量化的內容和環(huán)節(jié)，過于定量化可能無法反映其真實狀況。〔4 〕實現政府績效評估不同方式的互補，就是要將定性評價與定量評價相結合。一是要結合不同的評價內容選擇不同的評價方式，有的評價內容只能定性評價，有的評價內容量化卻更具有說明力。如人們越來越重視公平、責任、回應、心理健康、幸福感、安全感、快樂指數等因素，并把這些因素作為評估政府績效的重要內容，對這些因素的測評可能就無法用定量的數字加以測評，而經濟、效率、效益則通過定量評估更具有說服力。二是可以按照行政投入和產出是否可測量，分別采用不同的績效評估方法。對于投入和產出都能測量的組織采用標桿管理；對于投入可測量但產出不可測量的組織則以責任成本為中心，并通過預算約束實施績效管理；對于投入不可測量但產出可測量的組織采用目標管理，并結合法規(guī)制度是否完善來進行評估；對于投入和產出皆不可測量的組織，采取360度考評法，結合不同主體對組織使命完成情況的評價加權處理。

四、加強評估結果的有效使用

績效評估結果的使用是指政府績效評估的結果對什么產生影響。只有績效評估的結果得到有效使用，產生效果，這項評估工作才是有意義的。北京規(guī)定績效管理任務的完成與否同年度績效獎金掛鉤，年度考評結果作為考核領導班子職責績效的重要依據。吉林、四川依據績效評估結果，實行獎優(yōu)罰劣（與公務員年度考核優(yōu)秀比例相結合、與行政獎勵相結合）和行政問責。遼寧將績效考評結果作為獎優(yōu)罰劣、領導班子和領導干部考核、干部選拔任用、公務員評優(yōu)評獎、行政問責和編制安排財政預算的依據，努力實現考評結果在組織、人事和財政等部門的運用。深圳將績效評估與管理結果作為領導決策、政策調校、財政預算、行政獎勵和行政問責的重要依據。湖南則較為寬松，辦法中只規(guī)定評估結果以省委辦公廳和省政府辦公廳名義發(fā)文，在省委省政府有關會議上通報。以上各省市雖然將績效評估結果用在了不同方面，但它在一定程度上的使用為評估提供了實踐依據。

評估結果一定程度的使用基本上使評估結果發(fā)揮了影響力。早期政府績效評估結果的使用更多的是與年度績效獎金、公務員考核優(yōu)秀與否相掛鉤，實行獎優(yōu)罰劣，雖然具有一定的效果，但結果使用顯得較為單一，其對于政府戰(zhàn)略目標的實現、政府內部的人事決策和政府管理的改進幫助效果不大。六省市的辦法使政府績效評估結果的使用多樣化，評估結果不僅與年度績效獎金、公務員考核優(yōu)秀與否掛鉤，而且運用到了更多更廣的領域，如與班子考核、職務任用、行政問責、編制財政預算等結合了起來，力求實現評估結果在組織、人事和財政等多部門的運用，在更大范圍內發(fā)揮了評估的影響力。但總的來說，績效評估實踐呈現的是績效評估本身就是目的的傾向，過多地注重評估打分，注重名次排序，不太注重結果使用和改進提高，績效評估結果使用與公共支出、績效預算仍相脫節(jié)，不能夠極大地調動行政部門和行政人員的積極性。

加強政府績效評估結果的使用才能引導政府取得更好的績效?？冃гu估過程完成后，并不代表整個政府績效評估過程的結束，績效評估的最終目的在于績效改進，加強績效評估結果的使用才能使績效評估起到應有的導向作用。加強這一環(huán)節(jié)的工作，一是要完善績效評估的反饋機制，將績效評估結果及時反饋給所涉及到的部門和人員，從而使他們針對績效評估結果采取相應的改進工作，同時認真對待和及時回應各評估主體提出的問題和建議。二是要實現科學使用，避免績效評估結果使用中的兩個極端，避免評估結果束之高閣，與干部任用、獎懲相脫節(jié)，也要避免評估結果使用急功近利，不分場合地推行“一票否決”、“末位淘汰”等貌似激進、實則不盡科學的制度。從實踐及其發(fā)展趨勢看，第二種傾向更值得警惕。

五、提升評估的立法水平

立法是開展政府績效評估的重要保障，

立法是推進政府績效評估的前提和基礎，這也是英美等較早成功開展政府績效評估國家提供給我們的重要啟示。美國的政府績效評估之所以能夠取得成功，其中一個很重要的原因是其《政府績效與結果法案》確立了績效評估的制度框架，“該法案最重要的貢獻是為當代聯邦績效評估建立了永久性的法律框架，為政府部門和國會提供了連續(xù)使用的可能性” 〔5 〕。對于績效評估，我國在法制建設方面恰恰較為滯后，尚處于探索階段，不僅缺乏專門的法律規(guī)范，在其他法律規(guī)范中也很少涉及到這方面的內容。推進這方面的立法可以從以下兩方面努力：一是從立法上明確政府績效評估的重要地位和作用，使政府績效評估成為政府日常工作的重要環(huán)節(jié)，保證政府績效評估的經常化、制度化和規(guī)范化；二是通過法律法規(guī)對政府績效評估的范圍、內容、形式、方法和程序等加以整體性建構，堅持實體與程序并重，從而有效避免出現隨意性和運動式的績效評估。

參考文獻：

〔1〕中國行政管理學會課題組.政府部門績效評估研究報告〔J〕.中國行政管理，2006 （5）.

〔2〕陳艷珍.當前政府績效評估的影響因素分析〔J〕.理論探索，2010 （1）.

〔3〕 〔澳〕歐文·E.休斯.公共管理導論〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2002.

〔4〕邱群生.新時期政府績效評估的維度轉向〔Z〕.2009政府績效管理創(chuàng)新研討會，2009.

〔5〕Bany White. Performance-Informed Managing and Budgeting for Federal Agencies An Update〔R〕.Council for Excellence in Government，2003.

責任編輯 周 榮