[摘 要]城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大不僅成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定和諧的巨大障礙，而且是經(jīng)濟(jì)有序、良性、健康發(fā)展的主要障礙；“三農(nóng)”這塊短板制約城鄉(xiāng)之間的和諧及全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；工農(nóng)互惠，城鄉(xiāng)共贏是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的治本之策，必須緊抓新型城鎮(zhèn)化建設(shè)這一契機(jī)，切實(shí)彌補(bǔ)“三農(nóng)”問(wèn)題的短板，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮共贏；為此，必須依靠改革破除長(zhǎng)期制約“三農(nóng)”問(wèn)題的體制性因素，打通瓶頸，真正實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物在城鄉(xiāng)之間自由流通。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；城鎮(zhèn)化；三農(nóng)；體制

[中圖分類號(hào)]F292 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）10 — 0065 — 02

黨的十八大報(bào)告指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作的重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的根本途徑……要加快完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。”〔1〕十八大鮮明地把“三農(nóng)”與“城鎮(zhèn)化”置于同等重要位次，將“城鄉(xiāng)一體化”作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。這對(duì)于破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)具有重要指導(dǎo)意義。

一、城鄉(xiāng)一體化是建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的根本途徑

城鄉(xiāng)一體化是中國(guó)城市與鄉(xiāng)村建設(shè)路徑的理性選擇。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是我國(guó)在發(fā)展城鄉(xiāng)理念上的重大突破。黨的十六大報(bào)告指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)?！薄?〕統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)，曾一度激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)激情，但是城鄉(xiāng)深層問(wèn)題并未真正解決。十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，指出，我國(guó)總體進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期，首次提出了“城鄉(xiāng)一體化”概念，并明確到2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制。這個(gè)時(shí)間設(shè)定與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)時(shí)間設(shè)定是完全一致的。黨的十八大把“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展到“工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”，這抓住了城鄉(xiāng)問(wèn)題的癥結(jié)，找到了解決城鄉(xiāng)差距的科學(xué)途徑，是理性選擇的結(jié)果。

“三農(nóng)”問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)及建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制，促進(jìn)了城市的發(fā)展和繁榮，在中國(guó)城市發(fā)展史上做出了積極貢獻(xiàn)。但是，改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是確立中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，原有的城鄉(xiāng)二元體制的弊端充分地暴露出來(lái)：城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)諸要素流通不暢、城鄉(xiāng)差距拉大，城鄉(xiāng)居民收入懸殊。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各種要素迅速向城市集中，如物質(zhì)資本、人力資本、社會(huì)資本，都是城市占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，農(nóng)村居于絕對(duì)弱勢(shì)。這必然進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距，造成城鄉(xiāng)矛盾。2002年以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)收入比一直在“3”以上，并在2007年和2009年擴(kuò)大到了“3.33”，城鄉(xiāng)收入差距的居高不下一度成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問(wèn)題之一。沒(méi)有農(nóng)村的和諧，就沒(méi)有整個(gè)社會(huì)的和諧；小康不小康，關(guān)鍵看“老鄉(xiāng)”。然而，城市這條腿長(zhǎng)、農(nóng)村這條腿短，城鄉(xiāng)這種不和諧狀況不僅阻礙鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展，而且更加制約城市健康發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)是人的發(fā)展，核心是變二元結(jié)構(gòu)為一元結(jié)構(gòu)，消除結(jié)構(gòu)性障礙，建立城鄉(xiāng)平等關(guān)系、城鄉(xiāng)平等享有改革發(fā)展成果。這個(gè)變化注定是一個(gè)艱難的過(guò)程，這一過(guò)程的重要舉措之一就是推進(jìn)城鎮(zhèn)化。通過(guò)城鎮(zhèn)化，拓展城市空間、擴(kuò)大內(nèi)需、疏通城鄉(xiāng)瓶頸，釋放“三農(nóng)”能量，真正形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

二、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共贏

城鄉(xiāng)一體化的最主要途徑是實(shí)施城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是我國(guó)最大內(nèi)需潛力之所在，城鎮(zhèn)化過(guò)程就是釋放內(nèi)需的過(guò)程，這與我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主張是一致的。城市化率是反映城鎮(zhèn)化發(fā)展程度的關(guān)鍵指標(biāo)。1978年中國(guó)城鎮(zhèn)化率是17.92%，2011年上升到51.27%（實(shí)際上戶籍城鎮(zhèn)化率僅為34.7%），年均提高近1.2個(gè)百分點(diǎn)，這表明每年有1000余萬(wàn)人由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，而這種大規(guī)模轉(zhuǎn)移將會(huì)持續(xù)一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間，由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，將帶來(lái)消費(fèi)觀念的更新，消費(fèi)層次的提升，消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改善，也就意味著消費(fèi)潛力持續(xù)釋放。每年1000萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，將極大地增加就業(yè)、住房、教育、食品和各類公共資源的需求，這種需求將與城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程相伴隨，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。但是，城鎮(zhèn)化絕對(duì)不等于房地產(chǎn)化，并不等于鋼鐵混濘土的簡(jiǎn)單疊加，而應(yīng)是農(nóng)民向市民化的自由、快樂(lè)和幸福轉(zhuǎn)型。倘若農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民要以犧牲自由、快樂(lè)、幸福為代價(jià)，耗費(fèi)更多的發(fā)展成本，那就違背了城鎮(zhèn)化的本意，違背了以人為本的要求。要堅(jiān)決克服以往城鎮(zhèn)化的弊端，尤其要堅(jiān)決遏止借城鎮(zhèn)化之名，大興房地產(chǎn)之實(shí)的強(qiáng)烈沖動(dòng)。推動(dòng)城鎮(zhèn)化需要強(qiáng)大產(chǎn)業(yè)的支撐，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市化并重，將城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，新興產(chǎn)業(yè)的培育、服務(wù)業(yè)的振興有機(jī)結(jié)合，良性互動(dòng)。農(nóng)民進(jìn)城最期盼的不僅是平等的醫(yī)保、社保，而是解決公平就業(yè)，穩(wěn)定地增加收入，充實(shí)錢袋子。如果沒(méi)有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支持，就難以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，也就阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程。通過(guò)政策引導(dǎo)和激勵(lì)，激發(fā)產(chǎn)業(yè)的生機(jī)與活力，形成充分就業(yè)，使農(nóng)民進(jìn)得來(lái)、留得住、能發(fā)展，享幸福。

“三農(nóng)”關(guān)系城鎮(zhèn)化的成敗，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須補(bǔ)足“三農(nóng)”問(wèn)題這一短板。農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)不是危言聳聽(tīng)，農(nóng)民真貧苦不是欺人之談。首先，必須確保糧食安全，糧庫(kù)充盈。中國(guó)糧食一旦出問(wèn)題，將不僅是中國(guó)的災(zāi)難，而且是世界的災(zāi)難。中國(guó)糧食進(jìn)口比例的上升，已經(jīng)引起其他國(guó)家的警覺(jué)。糧食問(wèn)題不僅是國(guó)內(nèi)問(wèn)題，而是國(guó)際問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題，必須警鐘長(zhǎng)鳴。中國(guó)可耕地面積隨著城市擴(kuò)張、土地沙漠化、土壤污染威脅呈減少趨勢(shì)，依靠土地面積增加來(lái)增加糧食總量已沒(méi)多大可能，只能靠科技提高單產(chǎn)量，而單產(chǎn)提高的空間是極其有限的。農(nóng)業(yè)問(wèn)題要走科技和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路，需要農(nóng)業(yè)科技振興、土地政策調(diào)整。農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化率不足，現(xiàn)有土地政策愈益阻礙農(nóng)業(yè)的發(fā)展。其次，三農(nóng)問(wèn)題本質(zhì)是“人”的問(wèn)題。農(nóng)村最缺的不是勞動(dòng)力而是智慧。農(nóng)村能人外遷和弱者沉淀已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)，必將導(dǎo)致“三農(nóng)”不可持續(xù)。大量有文化、懂技術(shù)和善經(jīng)營(yíng)的“能人”紛紛進(jìn)城，留下的是老弱病殘，造成農(nóng)村人才短缺。誰(shuí)來(lái)引領(lǐng)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展，誰(shuí)會(huì)種糧、誰(shuí)愿種糧成為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題擺在人民面前期待解決。如何吸引人才，留住人才，有賴于人口和國(guó)家人事政策調(diào)整。第三，人口轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要富裕農(nóng)民必須減少農(nóng)民總量，龐大的人口聚集于農(nóng)村，消解了有限的農(nóng)業(yè)利潤(rùn)，城鎮(zhèn)化恰好可以吸納人口。適應(yīng)人口轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)走上產(chǎn)業(yè)化，甚至實(shí)現(xiàn)“就地城鎮(zhèn)化”?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，各項(xiàng)優(yōu)質(zhì)資源集中于城市，城市對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)利益的長(zhǎng)期擠占，三農(nóng)發(fā)展的空間更為狹小。只有通過(guò)革命性變革，讓利于農(nóng)，才能再次唱響“在希望的田野上”。

三、立足改革，協(xié)調(diào)政策，促進(jìn)發(fā)展

改革是動(dòng)力，沒(méi)有改革，農(nóng)業(yè)就不能持續(xù)發(fā)展，“三農(nóng)”就沒(méi)有希望。通過(guò)改革，破除長(zhǎng)期制約“三農(nóng)”問(wèn)題的制度，徹底疏通瓶頸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的人、財(cái)、物自由流通。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制曾一度調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，帶來(lái)中國(guó)農(nóng)村歷史性變革，農(nóng)民收入增長(zhǎng)率一度高達(dá)17%，農(nóng)村出現(xiàn)一派欣欣向榮的喜人場(chǎng)景。這一事實(shí)表明，“三農(nóng)”問(wèn)題的出路在改革。中央連續(xù)九年出臺(tái)“一號(hào)文件”，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，也曾有土地流轉(zhuǎn)政策，但都沒(méi)能觸及實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。三農(nóng)問(wèn)題說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)不重要的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。解決“三農(nóng)”問(wèn)題，戶籍制度、土地制度、人才制度等制度已到非改不可，勢(shì)在必行。敢不敢改，怎么改，考量黨和政府的魄力、信心和勇氣。

改革戶籍制度的呼聲異常強(qiáng)烈。附著在戶籍之上的勞動(dòng)、人事、工資、教育、福利等造成社會(huì)的不公，為國(guó)人詬病日久?，F(xiàn)行戶籍制度是牽一發(fā)而動(dòng)全身的制度，嚴(yán)重阻礙人口市民化進(jìn)程，戶籍制度以及附著在戶籍之上的各種福利制度極大地限制了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。需要國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，由中央布署，設(shè)定改革路線圖和時(shí)間表。逐步剝離附著在戶籍上的各項(xiàng)福利待遇，修改戶籍制度和健全居住證制度，銜接人口管理制度，實(shí)現(xiàn)一證走遍天下。只有通過(guò)強(qiáng)有力的改革，突破障礙，才能使農(nóng)業(yè)人口能進(jìn)城，非農(nóng)業(yè)人口也能進(jìn)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)，資金、技術(shù)的雙向甚至多變互動(dòng)。農(nóng)村要發(fā)展必須減少農(nóng)民，重要途徑是：第一，有計(jì)劃，分步驟解決中小城市戶籍難題，將符合條件的農(nóng)民工變?yōu)榫用?；第二，緊縮特大城市“入口”， 敞開(kāi)出口，控制人口規(guī)模；第三，利用政策導(dǎo)向，引導(dǎo)人口向中小城市轉(zhuǎn)移，減輕大城市壓力，逐步縮小差距。

土地制度對(duì)農(nóng)村和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生“雙重制約”。一方面，城鎮(zhèn)化擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)需求和住房需求，城市建設(shè)用地有限供給，使產(chǎn)業(yè)成本，住房成本，創(chuàng)業(yè)成本倍增。過(guò)高房?jī)r(jià)還抬高了城市的生存成本，對(duì)潛在進(jìn)入人口形成壁壘，對(duì)企業(yè)利潤(rùn)形成擠出，對(duì)資本聚集形成制肘，對(duì)城市化有明顯的反向抑制作用。另一方面，農(nóng)村土地只有使用權(quán)，無(wú)所有權(quán)，農(nóng)民房屋只是空中樓閣，使農(nóng)房無(wú)法升值，抑制了對(duì)農(nóng)村投入的積極性，這不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求。因而，盡早改革土地制度，對(duì)城鎮(zhèn)化用地，增加合理供給，加強(qiáng)管理，做到地盡其用，對(duì)于農(nóng)村用地，在嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)耕地的前提下，優(yōu)化土地使用，將宅基地?zé)o償交付農(nóng)民使用，夯實(shí)農(nóng)房地基，使農(nóng)民有恒產(chǎn)。這既可刺激農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資，也可使農(nóng)民房產(chǎn)升值、抵押等，達(dá)到富民的目的。正如孟子所說(shuō)：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心?！本用癯鞘蟹慨a(chǎn)可以升值，以此積累財(cái)富，而農(nóng)民房產(chǎn)因宅基地原因，難以升值，不僅拉大城鄉(xiāng)收入差距，而且有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則和共同富裕原則。

在戶籍制度和土地制度改革的前提下，改革人才制度。其方向是，打破人才的單向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人才雙向流動(dòng)，即不僅允許人才流向城市，而且鼓勵(lì)城市人口流向農(nóng)村。從而帶來(lái)“三農(nóng)”所缺乏智慧、資金、技術(shù)和管理，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮共贏。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗〔N〕.光明日?qǐng)?bào)，2012-11-18.

〔2〕 江澤民.全面建設(shè)小康社會(huì)開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面〔M〕.北京：人民出版社，2002.

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕