2013年5月31日，在蘭州市物價(jià)局發(fā)布的一次聽證會(huì)上，要求參加人必須是“戶籍在本市范圍內(nèi)”。在蘭州工作長達(dá)5年，但戶籍仍在外地的小路說，他平時(shí)比較熱心公益，經(jīng)常參加蘭州的一些志愿活動(dòng)。當(dāng)他在媒體上看到蘭州要召開出租車運(yùn)價(jià)調(diào)整聽證會(huì)時(shí)，本來想報(bào)名參加，但仔細(xì)一看，參加人員卻被限制在了本市戶籍范圍內(nèi)，這深深地傷害了所有在蘭州務(wù)工的“外地人”的感情。蘭州物價(jià)局的這一規(guī)定，又一次將戶籍制度問題推到了風(fēng)口浪尖上。

作為中國特色之一的戶籍制度，與每個(gè)中國老百姓都有著莫大的關(guān)系。從出生開始的報(bào)戶口到死亡后的注銷戶口，戶籍是伴隨一生的身份證明、家庭關(guān)系證明。黎民百姓的生老病死、衣食住行、婚喪嫁娶、生兒育女、求學(xué)就業(yè)、參軍提干、工作調(diào)動(dòng)、移民出國等等，都無不跟戶口息息相關(guān)，人們幾乎無時(shí)、無事不受到戶籍制度的管理和制約。

改革開放的帷幕拉開以來，市場經(jīng)濟(jì)體制在全國各地逐步確立，中國幾億農(nóng)民扔掉手中的鋤頭開始涌向城市。伴隨著市場化進(jìn)程的展開，我國流動(dòng)人口問題浮出水面。在過去二三十年，我國出現(xiàn)了2億多農(nóng)民工，形成了巨大的流動(dòng)人口。他們進(jìn)入城市后，并沒有獲得城市常住戶口，而是只有地方政府認(rèn)可的一些臨時(shí)性的戶口形式，如暫住證、藍(lán)印戶口、居住證等。他們既是城市居民，也不完全是城市居民，既是農(nóng)村居民，也不完全是農(nóng)村居民，處于兩棲狀態(tài)。因?yàn)闆]有城市常住戶口，盡管

他們在城市里生活了很多年，卻也始終是游走在城市里的外鄉(xiāng)人、邊緣人，哪怕早就脫離了土地，他們也始終是農(nóng)民。因?yàn)樗麄兊膽艨诒旧厦鞔_地注明了他們的身份，一個(gè)很難更改的身份——農(nóng)業(yè)戶口。他們建設(shè)城市、服務(wù)城市，卻終究不能享受城里人的待遇。

現(xiàn)行的戶籍制度成了農(nóng)民工真正融入城市的障礙，無法保障流動(dòng)人口的基本權(quán)利，已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會(huì)公平，對流動(dòng)人口產(chǎn)生了很多負(fù)面的影響。北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授胡星斗表示，這種影響表現(xiàn)在多個(gè)方面：父母和子女分離，產(chǎn)生大量留守兒童；如果子女隨遷，不僅上學(xué)多交錢，還要回原籍高考；醫(yī)療方面，農(nóng)村是合作醫(yī)療，在城市看病不能報(bào)銷；低保、養(yǎng)老等社會(huì)保障，購房、購車等權(quán)利，都得不到實(shí)現(xiàn)。這一系列的不方便，將引發(fā)社會(huì)矛盾的加劇?，F(xiàn)有的戶籍制度與市場經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)之間存在巨大的矛盾，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)發(fā)展。他說，戶籍制度本質(zhì)上是管控型社會(huì)的產(chǎn)物，把農(nóng)民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。但市場經(jīng)濟(jì)卻要求人口流動(dòng)，人力資源要通過市場來配置，而公民社會(huì)更要求人與人之間平等。要真正做到“市場配置資源”，實(shí)現(xiàn)各種資源要素的合理聚合與自由流動(dòng)，戶籍改革勢在必行。

近年來政府越來越關(guān)注戶籍制度改革的問題，并多次下發(fā)文件，但每次總是“雷聲大雨點(diǎn)小”，原因就在于戶籍制度的改革并不是想象中那樣，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的差別，統(tǒng)一為居民戶口就可以解決問題。戶籍制度上涉及太多的社會(huì)關(guān)系與社會(huì)福利制度，牽一發(fā)而動(dòng)全身，成了改革的堅(jiān)冰區(qū)。

戶籍制度改革表面上看是個(gè)比較輕巧的改革，實(shí)際上背后是農(nóng)村和城市居民不同的權(quán)利和利益的重新分配，是個(gè)硬碰硬的改革。從1959年開始實(shí)行戶籍管理制度到現(xiàn)在已經(jīng)50多年了，特別是改革開放30年以來，已經(jīng)形成了既定的利益格局，利益固化現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)民工在城市中要享受城市待遇，就勢必要降低城市居民原有待遇的總體水平，而這些待遇又必須有人補(bǔ)貼進(jìn)來。以北京為例，北京現(xiàn)在2000萬人口，有800萬外來人口，如果把現(xiàn)有戶籍制度取消，打破城鄉(xiāng)藩籬，那就要在政府財(cái)政里拿出一塊來解決這800萬農(nóng)民工的問題，也就是外來人口問題，而要解決800多萬農(nóng)民工的戶籍問題，財(cái)政要承擔(dān)的并不是小數(shù)目，這意味著你對原有的持續(xù)增長的本地戶籍人口的公共服務(wù)就會(huì)相對下降，所以這不是一個(gè)簡單的戶口性質(zhì)的變革，而是利益關(guān)系分配的重大調(diào)整，這是改革的重大難點(diǎn)之一。

戶籍制度改革艱難的另一個(gè)重要原因還在于戶籍制度上嵌套了各種社會(huì)福利制度。有調(diào)查顯示，目前與戶籍掛鉤的個(gè)人權(quán)利有20多項(xiàng)，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等各個(gè)方面，其他還包括義務(wù)兵退役安置政策和標(biāo)準(zhǔn)、交通事故人身損害賠償?shù)取艏巡粏螁问亲C明公民身份與提供人口信息的工具，一系列的公共福利附加，使得原本薄薄的一本戶口簿，承擔(dān)了太多的社會(huì)功能。如果只是取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”之分，統(tǒng)稱為“居民戶口”，而不對勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障等福利制度進(jìn)行配套改革，城鄉(xiāng)社會(huì)福利保障政策還是二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)戶籍依然無法自由流動(dòng)，雖然統(tǒng)稱為居民戶口，農(nóng)民得到的只不過是一頂中看不中用的“榮譽(yù)市民”的帽子，本該享有的權(quán)利還是得不到保障。因此與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的各種社會(huì)福利制度改革不推進(jìn)，戶籍制度改革也步履維艱，只有推進(jìn)各種配套制度的改革，打出“連環(huán)拳”，才能真正使戶籍改革得到松綁和推進(jìn)。但是，由于某些相關(guān)部門固守現(xiàn)有利益，各自為政，將戶籍制度改革的責(zé)任推給公安部門，而不對附加在戶籍上的其他功能進(jìn)行徹底剝離，僅靠公安部門一家改革，改革是難以取得成效的。

同時(shí)，改革產(chǎn)生的巨大成本，以及對既得利益的可能調(diào)整，讓許多地方政府對改革望而卻步。國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組曾在全國不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革遭遇不少地方官員的反對。從2001年國務(wù)院戶籍改革文件下發(fā)，到2011年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于積極穩(wěn)妥

推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，都提出地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，解決外來人口的戶口問題，但地方政府總是推三阻四，不認(rèn)真落實(shí)。因?yàn)閼艏贫雀母飳⒔o政府財(cái)政帶來巨大的壓力，中國社科院近年發(fā)布的藍(lán)皮書指出，今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬元，至少需要40萬億～50萬億元的成本。并且，這是不計(jì)入通漲、只計(jì)入城市福利的保守?cái)?shù)字。如果真要給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安置工作，解決低保、小孩上學(xué)、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等一系列相關(guān)問題，恐怕人均幾十萬元的成本都是不夠的。因此，很多地方政府雖然意識(shí)到了現(xiàn)行戶籍制度帶來的嚴(yán)重壓力，但面對如此高昂的改革成本，卻寧愿加大努力頂住壓力，將資金繼續(xù)投入到建設(shè)中，也不愿直面戶籍制度的改革。

如此，改革中利益重新分配問題、與戶籍配套的社會(huì)福利實(shí)現(xiàn)問題以及戶籍改革的成本問題成為了現(xiàn)行戶籍制度改革的三大難點(diǎn)。為了解決這些難點(diǎn)，切實(shí)推進(jìn)我國的戶籍制度改革，我們除了要認(rèn)清中國國情，從實(shí)際出發(fā)系統(tǒng)考慮怎樣建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新戶籍制度之外，也要博采眾長借鑒別國人口管理的先進(jìn)模式。

眾所周知，美國并沒有統(tǒng)一的戶籍管理制度，不存在戶口與全國統(tǒng)一身份證制度。那么同樣作為世界上人口流動(dòng)量大的國家之一，美國是怎么了解自己的人口信息，怎么管理自己的人口問題呢？

在美國，幾乎所有的公民都有駕駛執(zhí)照，駕駛執(zhí)照是每個(gè)人重要的“身份證”。美國有50個(gè)州以及一個(gè)首都特區(qū)，他們各自發(fā)行自己的駕照，但無論哪一個(gè)州發(fā)行的駕照，在身份證明方面全國通用，所以外國移民到達(dá)美國后，只要可能，也都會(huì)盡量申辦駕駛執(zhí)照。美國各州政府就從DMV（機(jī)動(dòng)車輛處）那里獲得公民信息。美國關(guān)于駕駛執(zhí)照的規(guī)定是，駕駛?cè)藛T每到一個(gè)地方超過15天，就必須到DMV登記，否則會(huì)被視為持無效證件駕駛。所以，每個(gè)公民搬家了，會(huì)到DMV登記變更住所的信息，這樣，DMV就記載了駕照人員流入流出的詳細(xì)信息，當(dāng)?shù)卣灿纱说玫搅吮镜鼐用竦牧魅肓鞒銮闆r。那么，沒有駕駛執(zhí)照的人怎么辦呢？比如不到駕駛年齡的孩子、不愿拿駕照或駕照被吊銷的成年人、暫時(shí)不能申辦駕照的外國人等。按各州的規(guī)定，沒有駕照的人可以申領(lǐng)個(gè)人身份證，身份證也分成人與非成人兩種。以弗吉尼亞州為例，凡15歲以上的人，只要沒有駕照或駕駛學(xué)習(xí)執(zhí)照，都可以向機(jī)動(dòng)車輛管理部申請成人身份證；15歲以下的少年兒童，則由家長代為申請非成人身份證。

美國政府了解公民信息的另一個(gè)渠道是居民的社會(huì)保障卡（或稱社會(huì)安全卡，Social Security Card）。在美國的所有合法居民，都有一個(gè)社會(huì)保障卡，社會(huì)保障號碼是唯一的。這個(gè)號碼是最重要的個(gè)人資訊，每個(gè)公民與綠卡持有人一生就只有這一個(gè)號碼，這個(gè)號碼將伴隨人的一生，從申請工作、開銀行賬戶、繳稅、申請房貸、建立信用卡到領(lǐng)取社會(huì)保障福利和獲得其他政府服務(wù)等，全部都靠這個(gè)號碼。這是美國人的福利保障的依據(jù)，是命根子。美國人每到一個(gè)新地方，都要到社會(huì)保障機(jī)構(gòu)辦理住所變更手續(xù)，以便社會(huì)保障部門與自己的聯(lián)系不中斷，給自己的資料能寄到。

這樣，在駕照和社會(huì)保障卡的雙重作用下，聯(lián)邦政府和各州政府可以在不限制人口遷移自由的前提下，清楚有效地掌握人口信息，特別是人口遷移信息。無論到哪里，美國人的流動(dòng)情況、工作變動(dòng)情況、收入變化情況和繳稅繳費(fèi)情況等都被一清二楚地隨時(shí)記錄著。這種管理模式或許可以為同樣是人口流動(dòng)大國的中國提供有益借鑒。

今年5月6日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上確定了出臺(tái)居住證管理辦法，分類推進(jìn)戶籍制度改革，完善相關(guān)公共服務(wù)和社會(huì)保障制度以及保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的政策。6月中旬，國家發(fā)改委將考慮在我國中小城市全面放開戶籍限制，大城市則采取逐步放開的政策。這些會(huì)議可以被看成是又一輪戶籍改革提速的號令。

【責(zé)任編輯】林 京