摘 要：本文結(jié)合筆者多年從事土地管理的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，以土地利用規(guī)劃滾動(dòng)修編系統(tǒng)設(shè)計(jì)為研究對(duì)象，探討了其總體架構(gòu)設(shè)計(jì)思路，論文首先介紹了新一輪規(guī)劃修編工作面臨的任務(wù)，介紹了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫管理技術(shù)和GIS技術(shù)在規(guī)劃修編中的應(yīng)用，最后詳細(xì)介紹了規(guī)劃修編管理系統(tǒng)的體系和功能設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：土地 規(guī)劃 管理 GIS 修編

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2013）04（a）-0031-02

土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地用途管制制度的重要依據(jù)。樂都縣此輪規(guī)劃在保護(hù)耕地尤其是強(qiáng)化對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)，節(jié)約利用土地資源，合理控制建設(shè)用地規(guī)模特別是規(guī)劃建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量，兼顧社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1 新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的任務(wù)

樂都在土地利用總體規(guī)劃體系中屬于縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃，屬于過渡層次的中觀性、政策性規(guī)劃。其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是在省級(jí)規(guī)劃的控制下，提出各類土地供應(yīng)的總量控制指標(biāo)和確定本行政區(qū)域內(nèi)的土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)工程，重點(diǎn)解決好縣域內(nèi)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、骨干性基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃等各類規(guī)劃用地規(guī)模和布局的協(xié)調(diào)與控制問題。新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的前提是保護(hù)耕地，核心是節(jié)約集約用地，重點(diǎn)是控制新增建設(shè)用地規(guī)模和優(yōu)化各類用地的空間布局。因而樂都縣新一輪土地利用總體規(guī)劃袖編的主要任務(wù)是。

（1）全面摸清家底，包括各類用地的數(shù)量、質(zhì)量和分布。在此基礎(chǔ)上對(duì)上一輪土地利用總體規(guī)劃做客觀、科學(xué)的評(píng)價(jià)。

（2）統(tǒng)籌規(guī)劃。要體現(xiàn)總體規(guī)劃的綜合性、戰(zhàn)略性，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)土地利用發(fā)展方向、規(guī)模和布局的整體調(diào)控作用。要依法做好相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接。

（3）保護(hù)耕地。要在全面規(guī)劃的基礎(chǔ)上，突出對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)，重點(diǎn)安排好土地整理復(fù)墾開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地。在保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的前提下，合理安排建設(shè)用地，嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模。

（4）完善規(guī)劃指標(biāo)體系和土地用途分區(qū)。耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)占用耕地面積、補(bǔ)充耕地面積、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模等指標(biāo)，應(yīng)作為強(qiáng)制性指標(biāo)，依法確定并實(shí)行自上而下逐級(jí)控制。劃定土地用途區(qū)與制定土地用途管制規(guī)則相結(jié)合，處理好規(guī)劃“剛性”與“彈性”的關(guān)系。

2 新技術(shù)在規(guī)劃修編工作中的應(yīng)用

回顧上一輪規(guī)劃修編實(shí)施的情況，不難發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等多種因素導(dǎo)致規(guī)劃成果適用性不足，規(guī)劃管理的風(fēng)險(xiǎn)和難度加大。在此，本文僅從技術(shù)角度解析上一輪規(guī)劃修編存在的問題：（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴(yán)重不足或者現(xiàn)勢(shì)性不夠，很多數(shù)據(jù)仍采用紙質(zhì)地圖，操作難度大，準(zhǔn)確性低，造成規(guī)劃修編成果不夠準(zhǔn)確或者適應(yīng)性差。（2）規(guī)劃圖斑不能與實(shí)地地塊一一對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致規(guī)劃成果與實(shí)際的矛盾，為后期的規(guī)劃實(shí)施帶來困難。（3）基礎(chǔ)性研究不足，規(guī)劃修編缺乏理論支撐，規(guī)劃方法在融合土地利用結(jié)構(gòu)演變與政策調(diào)控意愿方面的實(shí)用性不強(qiáng)等等。

為克服上述弊端，一方面依賴大量現(xiàn)勢(shì)性很強(qiáng)的數(shù)據(jù)支撐。數(shù)據(jù)是新一輪規(guī)劃的核心和基礎(chǔ)，在修編工作過程中，我們期望的是隨時(shí)可以調(diào)閱各類相關(guān)數(shù)據(jù)，包括上一輪規(guī)劃數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、土地開發(fā)整理數(shù)據(jù)等的支持；另一方面依賴先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息化技術(shù)支持規(guī)劃修編。有了數(shù)據(jù)，還需將其按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范有序地組織起來，便于對(duì)其進(jìn)行調(diào)閱和查詢。同時(shí)，如何從龐大的數(shù)據(jù)中獲取感興趣的信息也非常關(guān)鍵，因而數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、輸出，甚至進(jìn)行更高級(jí)的疊加分析就顯得尤為重要。例如：我們關(guān)心的上一輪規(guī)劃實(shí)施的情況，就需要我們將現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比、分析和提取等操作以獲取有用信息。為此，首先要在縣和各區(qū)縣之間建立專網(wǎng)連接，保證信息傳遞通常，同時(shí)也確保數(shù)據(jù)保密和安全；其次，要使用大型關(guān)系數(shù)據(jù)庫對(duì)規(guī)劃修編必須的各類空間數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲(chǔ)和管理，數(shù)據(jù)統(tǒng)一存放在縣局的數(shù)據(jù)庫服務(wù)器上，縣和區(qū)兩個(gè)層次都在同一套規(guī)劃數(shù)據(jù)上開展修編，使用同一套現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，以保證數(shù)據(jù)的一致性；借助GIS軟件平臺(tái)實(shí)現(xiàn)空間數(shù)據(jù)的可視化，對(duì)其進(jìn)行操作、處理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的修改、保存提取和輸出等。

3 土地利用總體規(guī)劃修編管理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)

縣國(guó)土局在開展新一輪規(guī)劃修編工作時(shí)，著力做好了以下幾個(gè)方面的工作：（1）加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)。（2）加強(qiáng)實(shí)地調(diào)研，提高圖件資料的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性。（3）加強(qiáng)規(guī)劃方法理論研究。逐步形成了一套以Internet/Intranet為基礎(chǔ)，Oracle+ArcGIS為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和空間數(shù)據(jù)管理工具的軟件平臺(tái)，并設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了具有較強(qiáng)實(shí)用性的土地利用規(guī)劃修編管理系統(tǒng)。

3.1 體系結(jié)構(gòu)建設(shè)

系統(tǒng)采用C/S（客戶端/服務(wù)器）的三層體系結(jié)構(gòu)，包括數(shù)據(jù)層、中間層和應(yīng)用層。如圖1。

其中：數(shù)據(jù)層采用大型關(guān)系數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的管理。系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫在邏輯上分成空間數(shù)據(jù)庫和屬性數(shù)據(jù)庫，前者存儲(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)域數(shù)據(jù)的無縫拼接，由中間層的空間數(shù)據(jù)引擎協(xié)同管理；后者存儲(chǔ)屬性和管理數(shù)據(jù)。二者之間通過地理定位編碼相互關(guān)聯(lián)；中間層采用空間數(shù)據(jù)引擎協(xié)同管理空間數(shù)據(jù)庫；應(yīng)用層為用戶直接接觸的部分，根據(jù)不同的用戶需要，將應(yīng)用層分成兩個(gè)部分：系統(tǒng)用戶端和部門用戶端。

3.2 主要功能設(shè)計(jì)

系統(tǒng)按模塊化結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，劃分為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)處理模塊、規(guī)劃輔助編制模塊、規(guī)劃成果管理模塊、規(guī)劃實(shí)施管理模塊、專題分析模塊、系統(tǒng)維護(hù)模塊等6個(gè)功能模塊。一方面各模塊在功能上相互獨(dú)立；另一方面，各模塊又通過數(shù)據(jù)共享、功能調(diào)用、界面集成而緊密相聯(lián)，如圖2。

（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)處理功能。

實(shí)現(xiàn)基本的數(shù)據(jù)處理功能，包括基本圖形操作、數(shù)據(jù)輸入、數(shù)據(jù)編輯、數(shù)據(jù)輸出、數(shù)據(jù)交換、對(duì)上級(jí)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)上報(bào)和更新、專題圖制作、業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)表制作等。

（2）規(guī)劃修編功能。

實(shí)現(xiàn)規(guī)劃方案擬定、方案比較及成果輸出等規(guī)劃輔助編制功能。

（3）規(guī)劃成果管理功能。

包括規(guī)劃基期土地利用現(xiàn)狀圖和各年度土地利用現(xiàn)狀圖的調(diào)閱、查詢和統(tǒng)計(jì)；總體規(guī)劃圖、專題圖、專項(xiàng)規(guī)劃圖的存檔；總體規(guī)劃圖、專題圖、專項(xiàng)規(guī)劃圖按項(xiàng)目、土地用途等的查閱、統(tǒng)計(jì)；總體規(guī)劃圖、專題圖、專項(xiàng)規(guī)劃圖按任意區(qū)域、任意比例尺輸出；總體規(guī)劃圖、專題圖、專項(xiàng)規(guī)劃圖基于圖層的調(diào)整、修改等。

（4）規(guī)劃實(shí)施管理功能。

主要包括：土地利用年度計(jì)劃管理，輔助編制供上報(bào)審批的土地利用年度計(jì)劃建議、土地利用年度計(jì)劃實(shí)施方案、核算管理計(jì)劃使用情況并自動(dòng)生成相關(guān)臺(tái)帳。

規(guī)劃實(shí)施期間，一方面要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審進(jìn)行管理，確保新項(xiàng)目符合規(guī)劃；另一方面要對(duì)土地開發(fā)整理項(xiàng)目進(jìn)行管理，將項(xiàng)目相關(guān)信息錄入系統(tǒng)，綜合管理。

（5）專題分析功能。

主要包括提供計(jì)劃執(zhí)行情況分析、規(guī)劃實(shí)施情況分析和土地利用情況分析等工具，為決策支持提供數(shù)據(jù)支撐。

（6）系統(tǒng)維護(hù)功能。

本系統(tǒng)具有用戶管理、角色管理、系統(tǒng)設(shè)置、數(shù)據(jù)維護(hù)和日志管理等功能。

3.3 數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)

（1）數(shù)據(jù)庫框架設(shè)計(jì)。

數(shù)據(jù)庫包含圖形、屬性、文檔等多種格式數(shù)據(jù)，屬性數(shù)據(jù)用關(guān)系數(shù)據(jù)庫存儲(chǔ)和管理，圖形數(shù)據(jù)通過空間數(shù)據(jù)引擎存放到關(guān)系數(shù)據(jù)庫中，文檔數(shù)據(jù)（文字、影像、圖形資料等）以長(zhǎng)二進(jìn)制數(shù)據(jù)格式存放在關(guān)系數(shù)據(jù)庫中，或者以文件形式存放。

系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫內(nèi)容包括基礎(chǔ)地理信息、土地利用規(guī)劃基期信息、土地利用規(guī)劃信息、土地規(guī)劃實(shí)施信息以及管理數(shù)據(jù)。其中基礎(chǔ)地理信息庫反映了城市地理環(huán)境（自然環(huán)境和人工環(huán)境）的現(xiàn)狀，是本系統(tǒng)各模塊共同需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；土地利用規(guī)劃基期信息庫包括土地利用現(xiàn)狀（基期）圖、土地用途分類圖和環(huán)境要素圖等；土地利用規(guī)劃信息庫包括土地利用規(guī)劃指標(biāo)、土地利用總體規(guī)劃圖、土地用途分區(qū)圖、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)圖、土地整理開發(fā)規(guī)劃圖等；土地規(guī)劃實(shí)施信息庫包括土地利用年度計(jì)劃、實(shí)施方案和計(jì)劃臺(tái)帳等。管理數(shù)據(jù)包括一些圖片、圖像、聲音和影像數(shù)據(jù)，要理解、利用和查詢、統(tǒng)計(jì)、分析這些數(shù)據(jù)，就必須對(duì)其進(jìn)行描述和解釋。這種對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行描述和解釋的數(shù)據(jù)就是關(guān)于數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)被稱為元數(shù)據(jù)，它描述了有關(guān)數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、碼、索引等內(nèi)容。

（2）數(shù)據(jù)存儲(chǔ)設(shè)計(jì)。

土地利用總體規(guī)劃修編管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫包含圖形、屬性、文檔等多種格式數(shù)據(jù)，屬性數(shù)據(jù)用關(guān)系數(shù)據(jù)庫存儲(chǔ)和管理，圖形數(shù)據(jù)通過空間數(shù)據(jù)引擎存放到關(guān)系數(shù)據(jù)庫中，文檔數(shù)據(jù)（文字、影像、圖形資料等）以長(zhǎng)二進(jìn)制數(shù)據(jù)格式存放在關(guān)系數(shù)據(jù)庫中，或者以文件形式存放。在所有數(shù)據(jù)庫中，還有一個(gè)非常重要的數(shù)據(jù)庫是元數(shù)據(jù)庫，元數(shù)據(jù)主要采用XML來描述。

3.4 系統(tǒng)安全性設(shè)計(jì)

管理信息系統(tǒng)必須將準(zhǔn)確、可靠和安全放在第一位。為了保護(hù)數(shù)據(jù)，本系統(tǒng)從硬件環(huán)境、軟件環(huán)境、程序設(shè)計(jì)和組織管理制度四個(gè)方面綜合考慮其安全保密性。

對(duì)于硬件系統(tǒng)和軟件系統(tǒng)，已經(jīng)有非常成熟的商業(yè)產(chǎn)品，這里不再贅述。僅討論在程序設(shè)計(jì)中如何提高系統(tǒng)的安全性。（1）系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫操作需要充分利用數(shù)據(jù)庫的事務(wù)提交和回滾機(jī)制，確保業(yè)務(wù)處理的完整性和一致性。（2）系統(tǒng)的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)應(yīng)充分利用存儲(chǔ)空間，在不同的用戶之間通過數(shù)據(jù)冗余提高整個(gè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全性。（3）系統(tǒng)中存貯的用戶口令、備份口令、數(shù)據(jù)庫連接信息等重要數(shù)據(jù)，必需經(jīng)過安全加密。不同用戶和職能部門設(shè)置不同權(quán)限級(jí)別，同時(shí)對(duì)用戶口令采用高強(qiáng)度的加密算法保護(hù)。（4）另外設(shè)置個(gè)人操作記錄、流水記錄、特殊操作痕跡記錄等方式存放各種操作信息過程，為系統(tǒng)提供多條審計(jì)線索，確保每一個(gè)文檔操作都有據(jù)可查，保證數(shù)據(jù)操作的合法性和安全性、可追蹤性。

3.5 接口設(shè)計(jì)

系統(tǒng)各功能模塊之間的數(shù)據(jù)傳遞原則上通過數(shù)據(jù)庫作為緩沖和存儲(chǔ)區(qū)。個(gè)別需要的采用全局?jǐn)?shù)據(jù)區(qū)結(jié)構(gòu)。

系統(tǒng)支持各種標(biāo)準(zhǔn)硬件設(shè)備，支持多種數(shù)據(jù)格式的轉(zhuǎn)換（如：可以進(jìn)行MapInfo及AutoCAD數(shù)據(jù)格式到Arc/Info數(shù)據(jù)格式的轉(zhuǎn)換。可以將系統(tǒng)數(shù)據(jù)導(dǎo)出為標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)格式，可以將標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)格式導(dǎo)入為系統(tǒng)數(shù)據(jù)等），支持各種標(biāo)準(zhǔn)硬件設(shè)備。

4 結(jié)語

縣國(guó)土局建設(shè)的土地利用總體規(guī)劃修編管理系統(tǒng)在新一輪土地利用規(guī)劃修編工作、日常土地利用規(guī)劃管理以及農(nóng)用土地開發(fā)整理管理等多項(xiàng)業(yè)務(wù)中得以應(yīng)用，取得了實(shí)際效果。隨著修編工作的深入，相關(guān)的數(shù)據(jù)不斷豐富，特別是大比例尺正射影像數(shù)據(jù)庫的建成和投入使用，會(huì)給土地利用規(guī)劃修編、管理和實(shí)施等帶來更方便更實(shí)用的現(xiàn)代化工具。

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