文章編號(hào)：1001-2397（2013）03-0065-08

收稿日期：2013-03-20

基金項(xiàng)目：2012年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“公共財(cái)政監(jiān)督法律制度研究”（12AFX013）

作者簡(jiǎn)介：劉劍文（ 1959- ） ，男，湖北武漢人，北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任，中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，世界稅法協(xié)會(huì)（ITLA） 主席，法學(xué)博士。

摘 要：環(huán)顧經(jīng)濟(jì)、政治現(xiàn)代化的時(shí)代背景，財(cái)稅法治建設(shè)是新時(shí)期改革進(jìn)路中的重要環(huán)節(jié)，也是開(kāi)創(chuàng)新局面的有效關(guān)口。面對(duì)著此群體利益與彼群體利益、穩(wěn)定性與變革性、代議制民主與行政高效率等多重矛盾，難免使我們對(duì)前路進(jìn)行再度審思。要突破僵局，亟需從擺正財(cái)稅法的性質(zhì)定位、調(diào)整立法主體的結(jié)構(gòu)、加快立法或修法的進(jìn)度、理順立法與改革的關(guān)系等角度切入，通過(guò)整體、全面的路徑構(gòu)建，強(qiáng)化全國(guó)人大的稅收同意權(quán)和預(yù)算審批權(quán)，進(jìn)而達(dá)致財(cái)稅法律體系完善、法治觀念融貫、法權(quán)配置協(xié)調(diào)的“良法善治”目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅法治；公共財(cái)產(chǎn)法；稅收同意權(quán)；預(yù)算審批權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：DF43 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.03.06

在現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域的改革正在中華大地上蓬勃興起，構(gòu)成了一幅整體化制度變遷的畫(huà)卷。其中，財(cái)稅體制改革作為一種可操作、較為溫和的改革進(jìn)路，更易于得到各方的認(rèn)可、接受和順暢推行；又因其向上緊密承接國(guó)家治理、向下深刻影響百姓民生，故應(yīng)成為盤(pán)活改革全局的活躍因素及帶動(dòng)社會(huì)發(fā)展變革的有效突破口和新的起點(diǎn)。

要推動(dòng)財(cái)稅體制改革，一個(gè)符合當(dāng)下時(shí)代吁求的選擇自然便是加強(qiáng)財(cái)稅法治建設(shè)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的上升和社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)，財(cái)稅立法在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中的重要性尤為凸顯。日前，全國(guó)人大代表趙冬苓提出“全國(guó)人大收回稅收立法權(quán)”的議案在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議期間，來(lái)自山東的全國(guó)人大代表趙冬苓在多位學(xué)者、律師的指導(dǎo)下，提出了全國(guó)人大應(yīng)收回稅收立法權(quán)、廢除1985年對(duì)國(guó)務(wù)院的稅收立法授權(quán)的建議，并與其他31位代表聯(lián)署，提交了相關(guān)議案。這一議案引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，被網(wǎng)民譽(yù)為“2013年全國(guó)人大的第一議案”和“最有含金量的議案”。 ，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。新任國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在答中外記者問(wèn)時(shí)指出，“要用法治精神來(lái)建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會(huì)、現(xiàn)代政府”此語(yǔ)出自國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)2013年3月17日答中外記者提問(wèn)時(shí)的回答。（參見(jiàn)：佚名.李克強(qiáng)總理等會(huì)見(jiàn)采訪兩會(huì)的中外記者并回答提問(wèn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-03-18（02）.） ，這一理念層面的轉(zhuǎn)型奠定了法治化的改革路徑。具體落實(shí)到財(cái)稅領(lǐng)域，我國(guó)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變治國(guó)理政思維，加快財(cái)稅立法進(jìn)程，促進(jìn)財(cái)稅法律制度的完善，以建立一個(gè)結(jié)構(gòu)良好、規(guī)范完整、體系嚴(yán)密、與公共財(cái)政目標(biāo)相契合的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系。

一、財(cái)稅法治的難點(diǎn)：困境迷思

當(dāng)前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)體制改革已進(jìn)入“深水區(qū)”和攻堅(jiān)階段，各種難題呈現(xiàn)出盤(pán)根錯(cuò)節(jié)、彼此牽制之勢(shì)，形成了多方面相互咬合的癥結(jié)性困境。在財(cái)稅立法的進(jìn)程中，由于歷史的和現(xiàn)實(shí)的、客觀的和人為的諸多原q34I18xByIUBlAedQRXjCf8fpm5DC/FfoF49c3hjrPk=因，存在著一些尚待認(rèn)清和逐步破解的難點(diǎn)、難題。

其一，如何協(xié)調(diào)財(cái)稅法律關(guān)系中各主體的利益，使民主框架下產(chǎn)生的財(cái)稅立法無(wú)論是在實(shí)體內(nèi)容方面抑或是在程序制定方面，都能既符合效率要求又彰顯公平，無(wú)疑需要找到一個(gè)中正平和的穩(wěn)定點(diǎn)。從法理角度說(shuō)，任何法律都應(yīng)當(dāng)是各方意見(jiàn)達(dá)成妥協(xié)時(shí)的產(chǎn)物，這是民主的要義，也是法治的內(nèi)在要求。不僅如此，由于財(cái)稅立法事關(guān)千家萬(wàn)戶的切身利益，緊密牽動(dòng)著老百姓的經(jīng)濟(jì)“神經(jīng)”，其受到社會(huì)各界的高度關(guān)注便可想而知；從每一次財(cái)稅（如個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、資源稅等）制度變遷所帶動(dòng)的熱烈討論和經(jīng)濟(jì)連鎖影響就足以看出，一部財(cái)稅法律的誕生必須綜合權(quán)衡利益攸關(guān)者的意見(jiàn)，并予以良好地調(diào)和。反觀我國(guó)目前的財(cái)稅立法狀況，仍然缺乏一種常態(tài)化、規(guī)范化的民意吸納機(jī)制，這意味著，財(cái)稅立法的漫長(zhǎng)過(guò)程中鮮有各種社會(huì)群體廣泛、深入?yún)⑴c的身影，而這些未能在法律制定時(shí)得到充分抒發(fā)的民意很可能演變?yōu)榉芍贫ê蟮膽岩?、怨言或者反?duì)之聲。進(jìn)一步說(shuō)，這般固執(zhí)、疏遠(yuǎn)民意的財(cái)稅立法方式不僅失于科學(xué)、合理，而且有悖于人民主權(quán)、以人為本的憲政理念，使得財(cái)稅法律難以獲得民眾的自覺(jué)維護(hù)和自愿遵從，也使得日益龐大的現(xiàn)代政府距離廣大民眾越來(lái)越遠(yuǎn)實(shí)際上，為了解決現(xiàn)代政府與民眾關(guān)系的疏遠(yuǎn)問(wèn)題，需要對(duì)民主結(jié)構(gòu)進(jìn)行一定的改革，發(fā)揚(yáng)公民權(quán)并鼓勵(lì)公民在各個(gè)管理領(lǐng)域的參與。（參見(jiàn)：?jiǎn)碳{森·卡恩.預(yù)算民主：美國(guó)的國(guó)家建設(shè)與公民權(quán)（1890-1928）[M].葉娟麗，等，譯.上海：格致出版社，上海人民出版社，2008：21.） ，埋下了社會(huì)矛盾與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定因素。因此，如何在財(cái)稅立法的程序上做足文章，為各方利益主體積極地創(chuàng)造和提供一個(gè)自由表達(dá)、商談博弈的開(kāi)闊平臺(tái)，以逐步形成立法共識(shí)，減少行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)和成本，保證財(cái)稅法律兼具效率與公平，誠(chéng)可謂改進(jìn)立法機(jī)制的一大難題。

現(xiàn) 代 法 學(xué) 劉劍文：我國(guó)財(cái)稅法治建設(shè)的破局之路——困境與路徑之審思其二，如何設(shè)計(jì)和掌控財(cái)稅立法的進(jìn)度或規(guī)劃，使財(cái)稅法律在確保一定的穩(wěn)定性和民眾預(yù)期的同時(shí)，適時(shí)跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變革的大潮，無(wú)疑需要科學(xué)地選擇明智的法律切入時(shí)間。當(dāng)下，我國(guó)正處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域的各項(xiàng)改革也在如火如荼地開(kāi)展，在這一情境下，財(cái)稅法律作為上層建筑的一部分，理應(yīng)及時(shí)地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的每一步轉(zhuǎn)變，并可起到適當(dāng)?shù)耐七M(jìn)作用，而不宜墨守成規(guī)、反應(yīng)遲緩。比如，為了培育發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，我國(guó)對(duì)增值稅進(jìn)行了擴(kuò)圍。再如，為了調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、平抑較快上漲的房?jī)r(jià)，國(guó)務(wù)院隨即出臺(tái)了“國(guó)五條”所謂“國(guó)五條”，是指2013年2月20日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定的五項(xiàng)加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的政策措施，包括完善穩(wěn)定房?jī)r(jià)工作責(zé)任制、堅(jiān)決抑制投機(jī)投資性購(gòu)房、增加普通商品住房及用地供應(yīng)等內(nèi)容。其中，財(cái)稅政策的調(diào)節(jié)作用得到運(yùn)用，在社會(huì)上引發(fā)較大的反響和持續(xù)效應(yīng)。 ，使二手房交易市場(chǎng)產(chǎn)生了強(qiáng)力震動(dòng)。盡管這些財(cái)稅新舉措的實(shí)際成效有待后續(xù)考察，且在程序正義上并非十全十美，但仍應(yīng)看到，這正是財(cái)稅法律作為“回應(yīng)型法”[1]的體現(xiàn)，即努力讓財(cái)稅法律秩序敏銳地呼應(yīng)變動(dòng)之中的社會(huì)秩序。不過(guò)，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在改革財(cái)政法律和財(cái)稅政策之外，還須顧及其穩(wěn)定性和持續(xù)性，即通過(guò)合適的過(guò)渡性規(guī)定、補(bǔ)償措施等安排，實(shí)現(xiàn)新舊法律之間的平穩(wěn)對(duì)接和銜合，以此避免制度改革過(guò)于劇烈而造成民眾預(yù)期落空、納稅人利益受損。惟有這樣，方可讓財(cái)稅法律的制定或修改過(guò)程既能密切跟隨甚至在前引導(dǎo)新時(shí)期變革的趨向，又能和緩地關(guān)照納稅人的心理預(yù)想和愿望，妥善地應(yīng)對(duì)社會(huì)財(cái)富增量與存量之間的聯(lián)動(dòng)性，進(jìn)而達(dá)致民眾與政府（即改革決策者）的互信互諒、合作共贏。但至于怎樣辨識(shí)出在法律的變革與穩(wěn)定、現(xiàn)在與未來(lái)間進(jìn)行切分的那個(gè)最優(yōu)時(shí)點(diǎn)，很難得到一個(gè)可以預(yù)先計(jì)算出的通用答案，仍需在具體語(yǔ)境下進(jìn)行審慎而不失果斷的決斷。

其三，如何在財(cái)稅立法中處理好全國(guó)人大與國(guó)務(wù)院的關(guān)系，使財(cái)稅法律良好地結(jié)合人大的民主正當(dāng)性與政府的專(zhuān)業(yè)高效性，無(wú)疑需要對(duì)立法主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、力量配置進(jìn)行更多的考量。在我國(guó)的財(cái)稅法律體系中，行政機(jī)關(guān)經(jīng)授權(quán)或者轉(zhuǎn)授權(quán)制定的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件占據(jù)了大半壁江山，相比之下，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律為數(shù)不多，其條款往往也較為粗疏、籠統(tǒng)，從而形成了我國(guó)“財(cái)稅法律偏少、財(cái)稅行政法規(guī)偏多”的現(xiàn)狀。毋庸置疑，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等財(cái)稅行政主管部門(mén)具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和充沛的人才資源，其專(zhuān)業(yè)性優(yōu)勢(shì)自不待言；而且它們能夠迅速、快捷地制定或修改財(cái)稅規(guī)范性文件，有利于抓住轉(zhuǎn)瞬即逝的改革機(jī)會(huì)。但是，如果過(guò)度、不當(dāng)?shù)厥褂秘?cái)稅授權(quán)立法，難免存在著“部門(mén)利益法律化”的色彩，長(zhǎng)久以往，容易對(duì)納稅人權(quán)利產(chǎn)生消極影響，也可能會(huì)損及財(cái)稅法律的正當(dāng)性在較為封閉的傳統(tǒng)管理框架下，行政職能的行使面臨著“合法性的困境”甚至某種正當(dāng)性危機(jī)。（參見(jiàn)：王錫鋅.公眾參與和行政過(guò)程——一個(gè)理念和制度分析的框架[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2007：11-12.） 、公正性。出于行政立法的這些局限性，我們迫切需要加強(qiáng)和落實(shí)全國(guó)人大的財(cái)稅立法權(quán)力，運(yùn)用其蘊(yùn)含的民主能量來(lái)化解社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)，但無(wú)可否認(rèn)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的會(huì)期較短、議程較多，在人員儲(chǔ)備、專(zhuān)業(yè)能力等方面亦需強(qiáng)化。因此，采取什么樣的措施來(lái)完善全國(guó)人大及其常委會(huì)的權(quán)力行使機(jī)制，并對(duì)全國(guó)人大立法與行政授權(quán)立法進(jìn)行和諧的配置，從而促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，是深化財(cái)稅立法所應(yīng)慎重考慮的命題。

二、財(cái)稅法治的重點(diǎn)：關(guān)鍵切口

面對(duì)龐雜的改革格局，我們應(yīng)當(dāng)將財(cái)稅領(lǐng)域作為可以尋求突破口的“火力集中地帶”，旨在取得“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的全局性效應(yīng)，這不僅需要勇氣和膽識(shí)，更需要深遠(yuǎn)的智慧和現(xiàn)代化的視角。為了解決上述難點(diǎn)，亟需在總結(jié)我國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)財(cái)稅立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，從以下幾個(gè)方面著重用力，由此更加有效地駛?cè)胴?cái)稅法治的正軌，防止因主攻點(diǎn)選擇不當(dāng)而致“多走路”或者“走彎路”。

（一）財(cái)稅立法的性質(zhì)定位要擺正

在理念方面，要堅(jiān)守和善用法治思維、法治方式，將其作為處理財(cái)稅問(wèn)題的習(xí)慣性思路，并使財(cái)稅立法突破宏觀調(diào)控法的表象，回歸公共財(cái)產(chǎn)法和納稅人權(quán)利保障法的性質(zhì)定位。

回顧財(cái)稅法及財(cái)稅法學(xué)的發(fā)展歷程，財(cái)稅法在建立之初的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)曾被視作行政法的一部分，繼而又被視作經(jīng)濟(jì)法的一部分[2]。但隨著不斷壯大和成熟，人們對(duì)其定位發(fā)生了潛移默化的轉(zhuǎn)變，財(cái)稅法得以日漸重塑并開(kāi)始擺脫對(duì)行政法或者經(jīng)濟(jì)法的依賴(lài)，轉(zhuǎn)而獲得特別的法律品質(zhì)、獨(dú)立的法律地位、作出獨(dú)特的法律貢獻(xiàn)，成了包容豐富而又自成一家的綜合性法律體系。也即，憲政、民主、權(quán)力制衡、透明化、公眾參與等現(xiàn)代法治理念，均從各個(gè)角度被引入了財(cái)稅立法的架構(gòu)中，并獲得了重新解讀、運(yùn)用和發(fā)揚(yáng)。

從法治視角看，財(cái)稅制度不僅具有調(diào)控經(jīng)濟(jì)、組織分配的工具性功能，更是借助財(cái)政收入、支出和管理等手段，讓私人財(cái)產(chǎn)與公共財(cái)政的邊界得以廓清，推動(dòng)了財(cái)產(chǎn)權(quán)利與財(cái)政權(quán)力的協(xié)調(diào)和均衡，尤其是可以保障處于弱勢(shì)地位的私權(quán)利免受公權(quán)力的隨意侵?jǐn)_。在這個(gè)意義上，我們不僅需要認(rèn)識(shí)和發(fā)揮財(cái)稅法的宏觀調(diào)控效能，還需要透視其精神實(shí)質(zhì)和價(jià)值內(nèi)核，展現(xiàn)其作為公共財(cái)產(chǎn)法我們將財(cái)稅法定性為“公共財(cái)產(chǎn)法”，從而與私法領(lǐng)域的“私人財(cái)產(chǎn)法”相對(duì)應(yīng)和界分，旨在更好地保護(hù)公民在公共領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障國(guó)家公款的籌集、支出和管理能夠妥善地進(jìn)行。 及權(quán)利保障法的內(nèi)在特性，畢竟財(cái)稅立法已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控法所能容納的視野范圍，在憲政的延展空間中開(kāi)辟出一片更為廣闊的天地。也正是基于此，我們所強(qiáng)調(diào)的法治財(cái)稅、民主財(cái)稅才能顯示出特殊的意義，公共財(cái)政目標(biāo)便呼之欲出了。

因此，我們亟需適當(dāng)轉(zhuǎn)變當(dāng)前對(duì)財(cái)稅制度的宏觀調(diào)控職能進(jìn)行過(guò)度使用的思路，即遠(yuǎn)遠(yuǎn)不應(yīng)局限于財(cái)稅立法的行政管理功能，不應(yīng)僅將其視為政府管理經(jīng)濟(jì)的便利工具，而應(yīng)當(dāng)把它看作社會(huì)財(cái)富公正分配的利器、納稅人權(quán)利保護(hù)體系的一個(gè)組成部分。只有先實(shí)現(xiàn)了觀念上的根本轉(zhuǎn)變，從一個(gè)更宏大的目標(biāo)出發(fā)，明確自身的法律性質(zhì)及其在整個(gè)法律體系中的位置，才能樹(shù)立起妥適的財(cái)稅立法思維，理順討論財(cái)稅問(wèn)題的話語(yǔ)邏輯，進(jìn)而以財(cái)稅立法為介質(zhì)，經(jīng)由納稅人對(duì)政府的法治監(jiān)督，最終傳導(dǎo)為權(quán)利與權(quán)力和睦互動(dòng)、衡平相處的局面。

（二）財(cái)稅立法的主體結(jié)構(gòu)要調(diào)整

在主體方面，要強(qiáng)化和落實(shí)全國(guó)人大的財(cái)稅立法職能，且積極鼓勵(lì)社會(huì)民眾的立法參與，從而讓“開(kāi)門(mén)立法、科學(xué)立法、民主立法”的宗旨轉(zhuǎn)化為切實(shí)的實(shí)踐。

根據(jù)我國(guó)《憲法》第62條的規(guī)定，全國(guó)人大行使“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”的職權(quán)；《立法法》則進(jìn)一步界分了法律保留與授權(quán)立法的范圍，該法第8-11條明確表示，對(duì)于財(cái)政、稅收等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，先制定行政法規(guī)，待正式制定法律的條件成熟時(shí)，再由全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)制定法律。其實(shí)，立法主體究竟是全國(guó)人大及其常委會(huì)還是國(guó)務(wù)院，立法層級(jí)究竟是法律還是行政規(guī)范，在一定程度上反映了不同的民意代表性和綜合高度。以更為透徹的財(cái)稅法治為目標(biāo)，我們應(yīng)當(dāng)著力通過(guò)多種方式來(lái)增強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)力，將其真正建設(shè)成為一個(gè)民意代表機(jī)關(guān)和法律工作機(jī)關(guān)新任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江曾特別提出人大要建成“三個(gè)機(jī)關(guān)”的概念，即各級(jí)人大及其常委會(huì)要努力建設(shè)成為名副其實(shí)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)。（參見(jiàn)：佚名.張德江特稿：不可把權(quán)力游離于人民監(jiān)督制約之外[EB/OL].（2013-03-17）[2013-03-21].http：//news.sohu.com/20130317/n369102416.shtml？pvid=04ad29061032e092.） ；即便是立法授權(quán)，也應(yīng)采用明確、具體、有限制的授權(quán)方法，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)跟進(jìn)制定相應(yīng)的財(cái)稅法律。

與此同時(shí)，面對(duì)日益興盛的公眾參與圖景，財(cái)稅立法的進(jìn)程中也需主動(dòng)引入和吸納各方民意。通過(guò)“開(kāi)門(mén)立法”，不僅有助于集思廣益、博采眾長(zhǎng)地搜集各種分散的資源和信息，更好地反映民情、集中民智、匯聚民心，達(dá)成效果上的“科學(xué)立法”，而且能夠升華財(cái)稅立法內(nèi)在的正義性和平等性，為其得到民眾的信賴(lài)、認(rèn)可與遵從打下必備的基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)過(guò)程上的“民主立法”。

（三）財(cái)稅立法的雙向進(jìn)度要提速

在內(nèi)容方面，要針對(duì)現(xiàn)行的財(cái)稅立法狀況進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，并加快在財(cái)稅新領(lǐng)域制定法律的步伐，將“補(bǔ)課”與“上課”以合適的比例相配合。

一方面，現(xiàn)行有效的財(cái)稅法律體系存在著一系列問(wèn)題，要加以清理、整治，這即為“補(bǔ)課”。具體地說(shuō)，包括以下要求：填補(bǔ)法律漏洞甚至立法空白，修改滯后于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的法律，調(diào)整下位法里與上位法相矛盾的規(guī)定，逐步提高現(xiàn)有財(cái)稅法律的效力層級(jí)，等等。在此過(guò)程中，既能對(duì)當(dāng)前的財(cái)稅立法逐一加以梳理，保證法律規(guī)范的內(nèi)在統(tǒng)一性和體系性，又能將最新的財(cái)稅思想、制度、技術(shù)增補(bǔ)進(jìn)去，使財(cái)稅法律更好地服務(wù)于當(dāng)下的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)。

另一方面，財(cái)稅領(lǐng)域的一些事項(xiàng)仍處于理論研究或者有待商榷的階段，但一旦塵埃落定，也應(yīng)貫徹財(cái)稅立法理念與方針，這即為“上課”。例如，我國(guó)的環(huán)境稅、遺產(chǎn)稅是否開(kāi)征尚不明朗，若增值稅、房產(chǎn)稅在擴(kuò)圍完成之時(shí)也需重新制定法律，要求我們?cè)跍?zhǔn)備較為充足的條件下，可以以全國(guó)人大或其常委會(huì)立法的形式對(duì)此予以確定，而不宜再走濫用授權(quán)立法的老路。否則，將可能再一次導(dǎo)致財(cái)稅行政法規(guī)名為“暫行”，實(shí)卻延續(xù)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間以致于延緩財(cái)稅法治進(jìn)程的現(xiàn)象。

（四）財(cái)稅立法與財(cái)稅改革的關(guān)系要理順

立法與改革的關(guān)系并非矛盾和對(duì)立，而是相輔相成、相互促進(jìn)。在當(dāng)前的財(cái)稅改革過(guò)程中，諸如“營(yíng)改增”擴(kuò)圍、房產(chǎn)稅擴(kuò)圍等財(cái)稅制度變革，往往均以行政政策的外形出現(xiàn)，這表明改革者對(duì)財(cái)稅法律的重要性認(rèn)識(shí)不足，亦未習(xí)慣于運(yùn)用法治這種治理方式。在歷史上，我國(guó)曾長(zhǎng)期處于封建社會(huì)，后來(lái)又經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。行政命令和指令型的管理方式給我國(guó)帶來(lái)了深刻的影響，造就了管理者與被管理者法治觀念薄弱的狀況，這一歷史慣性至今仍未根本消退。實(shí)際上，財(cái)稅立法如果運(yùn)用得當(dāng)，并不會(huì)產(chǎn)生阻礙、干擾財(cái)稅改革的影響，相反，創(chuàng)新的財(cái)稅改革思路與民主的財(cái)稅立法形式將可能產(chǎn)生“1+1>2”的制度結(jié)合效益。

一方面，財(cái)稅立法能夠確定和鞏固財(cái)稅改革的成果，使之更加規(guī)范化、穩(wěn)定化。源自專(zhuān)業(yè)性思考和精密計(jì)算之下的財(cái)稅改革創(chuàng)見(jiàn)固然不可或缺，但僅僅如此尚且不夠，尤其是在法治國(guó)家、法治社會(huì)中，需要將法學(xué)思維與經(jīng)濟(jì)學(xué)思維、法學(xué)藝術(shù)與經(jīng)濟(jì)學(xué)技術(shù)相結(jié)合，與公民切身利益密切相關(guān)的財(cái)稅政策經(jīng)過(guò)法律的正當(dāng)性檢驗(yàn)和論證，才能適應(yīng)于內(nèi)在及外在的雙重要求，這也是大國(guó)變革的穩(wěn)妥、審慎之選。在這個(gè)意義上，財(cái)稅改革為財(cái)稅立法提供了豐富的素材、資料和經(jīng)驗(yàn)，財(cái)稅立法經(jīng)由對(duì)改革歷程及成果的回顧性總結(jié)，又反過(guò)來(lái)起到了總結(jié)、確立和鞏固改革的效果，并使得財(cái)稅改革更富有穩(wěn)定性與秩序性，使得改革者與被改革者的心中都能充盈著踏實(shí)感。

另一方面，財(cái)稅立法能夠促進(jìn)和推動(dòng)財(cái)稅改革的成效，且在一定程度上發(fā)揮引領(lǐng)作用。誠(chéng)然，法律作為一種表達(dá)方式，可以顯現(xiàn)改革的內(nèi)容，但實(shí)際上，財(cái)稅立法遠(yuǎn)不是單調(diào)的復(fù)制或者靜態(tài)的記錄。在立法的漫長(zhǎng)過(guò)程中，不同群體的意見(jiàn)得以暢快抒發(fā)、利益得以充分博弈，各方面的民間智慧借助這個(gè)機(jī)會(huì)集中和匯聚在一起，可以有效地彌補(bǔ)學(xué)術(shù)專(zhuān)家或行政專(zhuān)業(yè)人士的知識(shí)欠缺，使財(cái)稅政策不再只是民眾眼中故作深沉的術(shù)語(yǔ)壁壘和人情味不足的行政命令。生機(jī)勃勃、自由躍動(dòng)的立法討論氛圍有利于激發(fā)新穎的觀點(diǎn)，給財(cái)稅改革的進(jìn)展提供有益的新啟發(fā)。另外，讓財(cái)稅法律成為“前瞻者”、“引航者”，使其適度領(lǐng)先于財(cái)稅改革的運(yùn)行現(xiàn)狀，也有利于為改革現(xiàn)實(shí)指引前行的方向和目標(biāo)，給先進(jìn)的財(cái)稅觀念和技術(shù)手段更快地被未來(lái)實(shí)踐所采用帶來(lái)法律的支持?？梢哉f(shuō)，財(cái)稅立法對(duì)財(cái)稅改革的這種正向、積極的助推力量，正是法律的生命力和創(chuàng)造力所在，在當(dāng)前的改革進(jìn)程中迫切需要加強(qiáng)。

因此，在深化財(cái)稅體制改革的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)不遺余力地加快財(cái)稅立法，正確理解并處理好改革與立法的關(guān)系：在改革的同時(shí)，通過(guò)立法來(lái)引領(lǐng)、推動(dòng)和保障改革的良性、有序運(yùn)作。

三、財(cái)稅法治的路徑：整體建構(gòu)

在集中精力攻堅(jiān)克難的同時(shí)，要想全方位地探索財(cái)稅法治的路徑，還應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)、展望未來(lái)，進(jìn)行整體的制度建構(gòu)，并循序漸進(jìn)、按部就班地穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）加強(qiáng)全國(guó)人大的稅收同意權(quán)并規(guī)范授權(quán)立法

肇始于資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期，代議制機(jī)關(guān)對(duì)征稅相關(guān)事項(xiàng)的同意權(quán)伴隨著憲政制度的建立而牢固確立，成為現(xiàn)代民主國(guó)家和稅收社會(huì)的典型特征，也使稅收法定主義成為財(cái)稅領(lǐng)域的基本原則。稅收法定主義大致包括稅收要件法定原則和稅務(wù)合法性原則，前者要求有關(guān)納稅主體、課稅對(duì)象、歸屬關(guān)系、課稅標(biāo)準(zhǔn)、繳納程序等稅收基本要素應(yīng)當(dāng)盡可能在法律中作明確詳細(xì)的規(guī)定；后者則要求稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法征稅，不允許隨意減征、停征、免征或者加征[3]。稅收法定主義有利于約束征稅機(jī)關(guān)的公權(quán)力、維護(hù)納稅人的基本權(quán)利，可以說(shuō)是稅法領(lǐng)域的“帝王原則”。

在我國(guó)財(cái)稅法制建設(shè)的過(guò)程中，由于立法條件不成熟等原因，立法機(jī)關(guān)時(shí)常采取賦予最高行政機(jī)關(guān)有限立法權(quán)的方式進(jìn)行授權(quán)立法。上世紀(jì)80年代，在特定的政治、經(jīng)濟(jì)狀況下，全國(guó)人大及其常委會(huì)曾兩次對(duì)國(guó)務(wù)院進(jìn)行授權(quán)立法，其中，1985年的授權(quán)至今仍有效。應(yīng)予注意的是，全國(guó)人大曾于1984年、1985年兩次授權(quán)國(guó)務(wù)院在稅收、改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)改革等方面制定行政法規(guī)。其中，1984年的授權(quán)決定已在2009年6月十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議上被廢止，但是，授權(quán)范圍更為廣泛的1985年授權(quán)至今仍然有效。 這在客觀上推進(jìn)了我國(guó)的財(cái)經(jīng)體制改革，具有一定的必要性。但是，因?yàn)閷?duì)授權(quán)立法使用不當(dāng)，缺乏有效的制約監(jiān)督機(jī)制，過(guò)度的授權(quán)立法導(dǎo)致行政權(quán)力難受制約，帶來(lái)了諸多弊端。因此，很有必要依照法治精神和《立法法》的規(guī)定，對(duì)授權(quán)立法從實(shí)體到程序加以規(guī)范，保證人大稅收同意權(quán)的行使。

規(guī)范稅收授權(quán)立法的建議具體包括：第一，遵循《立法法》的規(guī)定，以稅收法定主義為核心，由全國(guó)人大擇機(jī)廢止1985年給國(guó)務(wù)院的授權(quán)決定，并將條件成熟的各種行政法規(guī)制定為法律。第二，如果確需授權(quán)立法，應(yīng)按照一事一權(quán)原則重新授權(quán)，在實(shí)體上明確授權(quán)的目的、條件、范圍和期限，嚴(yán)禁進(jìn)行籠統(tǒng)授權(quán)或者概括授權(quán)。第三，完善授權(quán)立法程序，促進(jìn)立法公開(kāi)和立法參與，這樣可以在程序上保證授權(quán)立法的民主性和規(guī)范性。第四，加強(qiáng)授權(quán)立法監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)授權(quán)主體對(duì)授權(quán)立法的審查監(jiān)督，建立健全備案制度、撤銷(xiāo)制度等。只有通過(guò)規(guī)范和限制授權(quán)立法，才能避免行政權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張和對(duì)立法權(quán)力的侵蝕。

同時(shí)，在財(cái)稅法律草案的起草過(guò)程中，應(yīng)發(fā)揮全國(guó)人大有關(guān)部門(mén)的牽頭作用，避免國(guó)務(wù)院甚至國(guó)務(wù)院下放給行政部門(mén)起草的現(xiàn)象。部門(mén)立法的弊端主要體現(xiàn)在：其一，部門(mén)立法難免會(huì)涉及到本部門(mén)的利益和立場(chǎng)，這將造成法律的部門(mén)利益化，且法律草案的公正性往往會(huì)受到公眾的質(zhì)疑。其二，部門(mén)與部門(mén)之間缺乏有效的利益協(xié)調(diào)和統(tǒng)一平臺(tái)，容易引發(fā)部門(mén)之間的爭(zhēng)執(zhí)，導(dǎo)致法律難以順利、高效地通過(guò)。因此，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大有關(guān)部門(mén)牽頭財(cái)稅法律草案的起草，這樣才能保證立法的獨(dú)立性和公正性。當(dāng)然，在全國(guó)人大發(fā)揮統(tǒng)率、主導(dǎo)作用的前提下，充分吸納財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等行政部門(mén)的專(zhuān)業(yè)人士參加法律起草工作，有助于充分發(fā)揮相關(guān)行政部門(mén)在人才、經(jīng)驗(yàn)等方面的資源優(yōu)勢(shì)；還可以由相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者負(fù)責(zé)或者參與草案的起草，以提高立法的科學(xué)性和專(zhuān)業(yè)性。要構(gòu)建科學(xué)、完善的財(cái)稅法律體系，具體的立法工作仍需腳踏實(shí)地、一步一個(gè)腳印地進(jìn)行。

一方面，促進(jìn)財(cái)政法律體系的完善。面對(duì)我國(guó)在財(cái)政收入、財(cái)政支出和財(cái)政管理等領(lǐng)域中的諸多立法空白，應(yīng)當(dāng)在立法條件成熟之時(shí)陸續(xù)制定相關(guān)的法律，并逐步將已有的行政法規(guī)上升為財(cái)政法律。完善我國(guó)的財(cái)政法律體系，應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)以財(cái)政基本法為統(tǒng)領(lǐng)、以財(cái)政實(shí)體法和財(cái)政程序法為骨干，包括財(cái)政收入法、財(cái)政支出法、財(cái)政管理法、財(cái)政監(jiān)督法等內(nèi)容，各組成部分層次分明、結(jié)構(gòu)完整、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。

另一方面，加快各稅種的法律化進(jìn)程。我國(guó)目前僅針對(duì)個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車(chē)船稅這三個(gè)稅種制定了專(zhuān)門(mén)的法律，而對(duì)于其他稅種，仍然只是通過(guò)行政法規(guī)甚至部門(mén)規(guī)章的形式進(jìn)行了規(guī)定。比如，對(duì)于增值稅、消費(fèi)稅等重要稅種，僅由《增值稅暫行條例》、《消費(fèi)稅暫行條例》作出規(guī)定。這種法律體系效力層級(jí)整體低下的現(xiàn)象，不僅損害了法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，而且違背了稅收法定主義的基本理念以及《立法法》的規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)全面提升財(cái)稅法律的效力層級(jí)，加快對(duì)各個(gè)稅種的立法，將尚未制定為法律的稅種立法盡快全部上升為法律，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)“一稅一法”。與此同時(shí)，由于立法的人力、物力、財(cái)力有限，從客觀上說(shuō)，要將所有的稅種都上升為法律是一項(xiàng)規(guī)模龐大的工程，在短期內(nèi)全部完成是不現(xiàn)實(shí)的，所以，我國(guó)稅種立法的策略應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)、先后次序應(yīng)有所區(qū)分，《增值稅法》、《資源稅法》、《環(huán)境稅法》、《房產(chǎn)稅法》等稅種法因其在全體稅收中所占據(jù)的較大比重及其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所扮演的重要角色，理應(yīng)成為抓緊、優(yōu)先立法的對(duì)象。

（二）實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大工作重點(diǎn)向預(yù)算監(jiān)督及審批權(quán)的適度轉(zhuǎn)移

公共預(yù)算是現(xiàn)代財(cái)政運(yùn)作的基本框架，是財(cái)政活動(dòng)的核心，既根本性地關(guān)系到“國(guó)計(jì)”，又深刻地影響著“民生”。正是在這個(gè)意義上，預(yù)算緊密維系著百姓的生老病死、衣食住行，與每個(gè)人的利益都息息相關(guān)；同時(shí)，它關(guān)涉干部清正、政府清廉、政治清明，是反腐倡廉的重要抓手。中國(guó)共產(chǎn)黨的十八大報(bào)告提出：“支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！焙\濤同志在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告——《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，2012年11月8日。 這正體現(xiàn)并指明了今后人大工作的著力點(diǎn)和總方向。在社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成的背景下，全國(guó)人大不僅應(yīng)當(dāng)加快制定和完善法律，還應(yīng)當(dāng)充分行使《憲法》賦予的監(jiān)督權(quán)，尤以預(yù)算審批權(quán)為重。

立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)是《憲法》賦予全國(guó)人大的雙重職能，只有將這兩項(xiàng)職能相互銜接、良好配合，才能完整地履行全國(guó)人大的固有職權(quán)，也才能讓全體人民滿意、放心。“徒法不足以自行”，所以，全國(guó)人大在推動(dòng)完善我國(guó)法律體系的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)“一府兩院”的全面監(jiān)督，尤其是對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，讓“條文中的法律”真正變成影響國(guó)家治理的“行動(dòng)中的法律”。

從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，以2011年1月中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成的時(shí)間為界線，在此之前，全國(guó)人大的工作以立法為主、監(jiān)督（包括預(yù)算監(jiān)督）為輔。筆者認(rèn)為，新階段在大規(guī)模立法任務(wù)初步完成的時(shí)代背景下，法治國(guó)家之建設(shè)非但不應(yīng)“裹足不前”，反而更應(yīng)該“兩翼齊飛”。一翼乃是在法治實(shí)踐中“用法”、“釋法”以及（必要時(shí)的）“修法”，另一翼則為強(qiáng)化各級(jí)人大及其常委會(huì)在預(yù)算權(quán)配置中的核心地位，通過(guò)強(qiáng)有力的預(yù)算審批，有效地監(jiān)督、制約政府的權(quán)力運(yùn)作。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，標(biāo)志著我國(guó)大規(guī)模的立法任務(wù)基本完成。因此，全國(guó)人大應(yīng)積極配合黨在新階段的工作重點(diǎn)，不僅應(yīng)當(dāng)繼續(xù)跟進(jìn)和完善相關(guān)的法律，及時(shí)進(jìn)行法律的制定或者修改；更重要的是要轉(zhuǎn)變工作的重點(diǎn)，強(qiáng)化監(jiān)督職能，尤其是加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算、決算的審批，并使之常態(tài)化、機(jī)制化。

國(guó)外議會(huì)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，議會(huì)立法任務(wù)完成后的主要工作就是加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)決算的審批。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的預(yù)算權(quán)配置不夠科學(xué)、合理，也即預(yù)算決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)在各權(quán)力主體間的橫向配置失之均衡。具體來(lái)說(shuō)，由于行政機(jī)關(guān)在預(yù)算活動(dòng)中的權(quán)力仍舊過(guò)大，許多本應(yīng)屬于立法機(jī)關(guān)的權(quán)力被虛置和架空，又因?yàn)槿珖?guó)人大及其常委會(huì)缺乏對(duì)預(yù)算的否定權(quán)、修正權(quán)和調(diào)整權(quán)，預(yù)算審批權(quán)的行使很容易流于形式、疏于實(shí)質(zhì)約束。因此，在我國(guó)新階段，一個(gè)迫切的任務(wù)是加強(qiáng)并落實(shí)立法機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)，合理分配、平衡處理立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的預(yù)算權(quán)力關(guān)系。全國(guó)人大亟需轉(zhuǎn)變觀念，要充分認(rèn)識(shí)到，越是加強(qiáng)對(duì)政府工作的監(jiān)督和規(guī)范政府權(quán)力的行使，越是在激勵(lì)和幫助政府依法行政，并有利于鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政根基。只有這樣，才能富有成效地保證各國(guó)家機(jī)關(guān)各司其職、各盡其能、相互制衡，保證國(guó)家的健康發(fā)展和良性運(yùn)轉(zhuǎn)；也惟有如此，才能切實(shí)發(fā)揮《憲法》對(duì)人大的賦權(quán)，才能不辜負(fù)全國(guó)人民對(duì)人大的殷切期望。曾有專(zhuān)家認(rèn)為，如果給全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委增加200個(gè)編制，每年就能至少節(jié)省500億的開(kāi)支，這是值得的。因此，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)加大和充實(shí)預(yù)算審批的人員編制、提高工作隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和技能等措施，提升自身的預(yù)算監(jiān)督及審批能力。

此前，全國(guó)人大常委會(huì)已進(jìn)入《預(yù)算法》修改的二審階段，并于2012年7月將《預(yù)算法修正案（草案）》二次審議稿置于官方網(wǎng)站上向全社會(huì)公開(kāi)，在近一個(gè)月內(nèi)就征得30余萬(wàn)條修改意見(jiàn)?？紤]到匯總、梳理各方意見(jiàn)需要較長(zhǎng)時(shí)間，全國(guó)人大與有關(guān)部門(mén)仍要再度協(xié)調(diào)，所以，《預(yù)算法》修改的重任落在了新一屆全國(guó)人大的肩上。筆者在此呼吁，在修訂《預(yù)算法》時(shí)，應(yīng)將全國(guó)人大預(yù)算審批權(quán)的強(qiáng)化和落實(shí)作為重中之重。

從更為深遠(yuǎn)的治國(guó)視角觀之，在我國(guó)當(dāng)前加速推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革的背景下，可以嘗試將財(cái)稅法治作為構(gòu)建法治社會(huì)的“排頭兵”。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變國(guó)家治理理念，樹(shù)立法治視野下“理財(cái)”即為“治國(guó)”的新理念。通過(guò)“理財(cái)治國(guó)”“理財(cái)治國(guó)”強(qiáng)調(diào)通過(guò)“理財(cái)”更好地實(shí)現(xiàn)“治國(guó)”的目標(biāo)，意即民主理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、法治理財(cái)。這種治國(guó)理念的提出體現(xiàn)了國(guó)家治理模式的創(chuàng)新，為化解我國(guó)新時(shí)期的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題提供了具有啟示性的思路。 理念的宣揚(yáng)和落實(shí)，對(duì)政府財(cái)政權(quán)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效約束，促進(jìn)政府依法理財(cái)、民主理財(cái)、績(jī)效理財(cái)，從而為我國(guó)探索國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)型的進(jìn)程疏通瓶頸，這可謂是一種全新的思路和視野。

要想通過(guò)“理財(cái)”達(dá)致“治國(guó)”的目標(biāo)，就要從“財(cái)稅法制”階段逐步發(fā)展到“財(cái)稅法治”階段?？梢哉f(shuō)，法制主要指向的是具體的法律制度，屬于制度的范疇；法治則主張執(zhí)政者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格守法，強(qiáng)調(diào)良法之治，是一種治國(guó)的理念、原則和方法。具體到財(cái)經(jīng)領(lǐng)域，我們?cè)诩訌?qiáng)財(cái)經(jīng)立法、完善財(cái)經(jīng)法律體系的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)重視全國(guó)人大充分行使《憲法》賦予的監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)對(duì)包括財(cái)政行為在內(nèi)的政府權(quán)力行使行為的監(jiān)督，保證各級(jí)政府嚴(yán)格地在法律框架內(nèi)活動(dòng)，這樣才能從法制上升到法治的高度，為依法行政和依法治國(guó)提供保障，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)理財(cái)和治國(guó)的規(guī)范化。總之，只有全國(guó)人大實(shí)現(xiàn)工作重點(diǎn)的適度轉(zhuǎn)移，治國(guó)理念和治國(guó)方式實(shí)現(xiàn)向“理財(cái)治國(guó)”和公共預(yù)算國(guó)家轉(zhuǎn)型，執(zhí)政黨的執(zhí)政方式實(shí)現(xiàn)向民主化、法治化邁進(jìn)，才能建設(shè)一個(gè)愈加強(qiáng)大和美麗的現(xiàn)代中國(guó)。

四、結(jié)語(yǔ)

財(cái)稅法治的實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，縱然只是制定或者修改一部財(cái)稅法律，欲使之契合于民主理念、順應(yīng)于發(fā)展現(xiàn)實(shí)，也非簡(jiǎn)單草率之舉。在未來(lái)的財(cái)稅立法征途中，尚存在著諸多難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題，可謂任重而道遠(yuǎn)，盡管如此，作為時(shí)代改革推進(jìn)者的我們不能欺軟怕硬、避重就輕，而應(yīng)攻堅(jiān)克難、為改革進(jìn)程注入聯(lián)動(dòng)性的正能量。要從“法制”走向“法治”，進(jìn)而達(dá)致“良法善治”和治國(guó)理政模式的轉(zhuǎn)型，這樣的雄偉城堡遠(yuǎn)非短時(shí)間內(nèi)就能建成，仍然有待于在財(cái)稅法治的觀念、制度、規(guī)則、方式等方面作出相應(yīng)的改進(jìn)，拿出充分的誠(chéng)意和決心，從而向日漸法治化的未來(lái)邁出有力的腳步。ML

參考文獻(xiàn)：

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[2]劉劍文.重塑半壁財(cái)產(chǎn)法：財(cái)稅法的新思維[M].北京：法律出版社，2009：50.

[3]劉劍文，熊偉.稅法基礎(chǔ)理論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004：105.

On the Ways to Crack China’s Fiscal and Tax Law Plight：

Focusing on the Problems and Breakthroughs

LIU Jianwen

（Law School of Peking University， Beijing 1000871， China）

Abstract：In the era of economic and political modernization， the construction of fiscal and tax system under the rule of law plays an important part in the progress of reform， and is also an effective method in creating a new situation. We face the conflicts between one interest and another. Similar conflicts exist between stability and transformation， and between representative democracy and administrative efficiency. Therefore， the prospects need to be studied. In order to make a breakthrough， we ought to set fiscal and tax law in the right position， adjust the structure of legislative bodies， accelerate the making and amending of laws， and straighten out the relationship between legislation and reform. During the integral construction， the power of revenue raising and budget approval of the National People’s Congress should be particularly strengthened. Therefore， we can create a better fiscal and tax legal system， uphold the idea of the rule of law， make power allocation more harmoniously， and ultimately achieve the goal of good governance under the rule of law.

Key Words： fiscal and tax system under the rule of law； public property law； the revenue raising power； the budget approval power

本文責(zé)任編輯：邵 海