摘 要：近年來，合肥市通過創(chuàng)新政府投融資管理模式、不斷優(yōu)化體制機制，持續(xù)做大做強投融資平臺，打破城市建設資金瓶頸，構(gòu)建了科學、合理的城市管理體制，有效降低了融資成本，步入了城市建設與投融資管理協(xié)調(diào)并進的的良性發(fā)展軌道。

關(guān)鍵詞：政府投融資 政策措施 啟示

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）04-217-02

近年來，合肥市在加強政府性投融資管理方面充分發(fā)揮財政職能，不斷創(chuàng)新財政支持方式，積極探索優(yōu)化投融資機制，以合肥市為主體，推動城市老城區(qū)、棚戶區(qū)改造，加快城市新區(qū)建設，城市的承載能力和新老城區(qū)建設得到快速提高，互促共進態(tài)勢進一步增強。

一、合肥市投融資管理的有關(guān)措施

1.創(chuàng)新政府投融資管理模式。實行決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督相分離。成立合肥市投融資管理委員會，辦公室設在市財政局，作為投融資管理委員會常設辦事機構(gòu)。投融資管理委員會對投融資實行統(tǒng)一管理，負責審定投融資中長期規(guī)劃和年度計劃，決策投融資工作的重大事項；市委、市政府主要領(lǐng)導分別擔任委員會主任和第一副主任，市政府分管領(lǐng)導及相關(guān)部門主要負責同志為成員；成立合肥市投融資管理中心，將原來分散在各部門的政府債務統(tǒng)一收歸市投融資中心，實行統(tǒng)借統(tǒng)還，歸口管理，同時負責編制市本級年度政府投融資計劃。強化執(zhí)行機制，搭建政府投融資平臺。合肥市建設投資控股（集團）有限公司作為政府投融資平臺負責政府性項目的統(tǒng)一融資。不斷完善監(jiān)督機制。合肥市財政、審計、監(jiān)察部門作為投融資管理的監(jiān)督層，負責對投融資行為進行監(jiān)督，并對項目資金使用情況實行全面跟蹤審計。

2.做大做強投融資平臺。2006年5月，合肥市通過資源整合，將原分屬不同部門的合肥城建投資控股有限公司、合肥市建設投資公司、合肥市交通投資控股有限公司合并重組為合肥市建設投資控股（集團）有限公司，具體從事城市建設資金籌集、使用、管理，代表政府運營、管理城市基礎設施資產(chǎn)，市財政注入現(xiàn)金5億元，通過整合，市建投集團注冊資本達到96.03億元。隨后，政府又采取不斷注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式，提高建投集團融資能力。截至2011年底，集團（合并報表）總資產(chǎn)達478.11億元，凈資產(chǎn)267.16億元，下轄合肥百貨、豐樂種業(yè)兩個上市公司，融資能力得到極大提高。

3.同步推進相關(guān)配套改革。成立合肥市招投標市場管理委員會，整合組建市招標投標管理中心，作為市政府統(tǒng)一的招標投標交易平臺。所有政府投資項目及國有資產(chǎn)交易必須通過市招投標中心辦理，所有基礎設施建設項目嚴格執(zhí)行“有效最低價”制度。成立合肥市土地儲備中心。由政府直接管理土地一級市場，對經(jīng)營性用地出讓一律拍賣，確保土地增值收益集中在政府手中。嚴格工程建設過程中變更審批，所有工程變更，必須嚴格實行“一支筆”審批制度。實行項目建設責任追究制度。對項目建設單位、設計單位、監(jiān)理單位實行責任追究，實行“黑名單”制度。

4.實行政府投資項目“六分開”管理體制。對建設項目規(guī)劃、設計、立項、招標、投資、建設實行“六分開”。市規(guī)劃局具體規(guī)劃城市基礎設施建設，市建委負責項目綜合設計，發(fā)改委審核立項，市招投標中心統(tǒng)一負責項目的招標建設，市建投集團統(tǒng)一核撥資金，重點工程建設管理局組織施工，審計局負責決算審計。六環(huán)節(jié)分工明確，相互協(xié)作，相互監(jiān)督，大大提升了城市基礎實施項目的可控性、科學性和嚴謹性。

5.建立數(shù)字模型預測政府債務風險。合肥市投融資管理中心創(chuàng)新設計一套債務風險控制模型，通過分析未來年度還本付息總額與未來年度可用于城市基礎設施的財力總額，計算兩者之間的倍數(shù)關(guān)系。進而建立政府債務風險控制測算模型。模型按照每年綜合財力安排可用于基礎設施建設的資金量，結(jié)合當年政府財政收入情況、政府債務年限、具體的債務期限結(jié)構(gòu)、利率水平，對全市的總體債務規(guī)模進行測算，以此指導政府年度投融資計劃安排，科學預估未來年度政府債務合理規(guī)模與控制規(guī)模，從而為政府提供動態(tài)評估和預測。

6.建立政府債務風險防范機制。建立政府債務動態(tài)管理機制和預警機制。市投融資管理中心通過項目管理、報表統(tǒng)計、信息查詢、經(jīng)濟指標及風險預警管理等，實現(xiàn)對全市政府投資項目資金籌集、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)預警和評估，確保政府債務控制在合理范圍內(nèi)。2009年在全國率先出臺《合肥市政府債務管理暫行辦法》（合政〔2009〕124號），進一步規(guī)范政府債務舉借、使用、償還行為，對全市各級融資平臺債務舉借實行計劃管理，要求各級政府和融資平臺公司統(tǒng)籌安排投資及融資活動，按照政府債務風險控制的要求，所有平臺、縣區(qū)的融資和債務管理必須確保在警戒線下運作。加強對貸款的期限管理。在充分做好償債準備的同時，積極采取有效措施降低融資成本，通過優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)以降低債務負擔。通過整合提升融資平臺綜合實力，創(chuàng)新融資模式等方式，實現(xiàn)低成本融資（低于基準利率5%～10%）；實現(xiàn)融資結(jié)構(gòu)由短期貸款為主向中長期貸款為主的轉(zhuǎn)變，全面優(yōu)化了政府債務期限結(jié)構(gòu)，債務還款實現(xiàn)了年度均衡化，避免了流動性風險，科學規(guī)避還款高峰，有效防范債務風險。

7.積極創(chuàng)新融資方式。改革財政資金投入方式，增加建投集團現(xiàn)金流，提升建投集團融資能力。積極爭取開行、亞行、世行、外國政府貸款，共爭取開行169.67億元授信額度，亞行1.5億美元城市環(huán)境治理貸款。2008年12月與國家開發(fā)銀行又簽訂新一輪300億元額度金融合作備忘錄。加強與商業(yè)銀行合作，拓寬融資渠道，實現(xiàn)項目融資分別與工商銀行、建行、光大銀行等簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，保障大建設資金需求。建立償債基金，解決縣區(qū)貸款擔保問題。2008年4月，市投融資管理中心與徽商銀行簽訂了償債基金協(xié)議，采取由投融資中心在徽商銀行設立基礎設施建設償債基金的方式，由徽商銀行給市縣區(qū)基礎設施建設28億元授信額度。實行資產(chǎn)證券化，發(fā)行企業(yè)債券及集合信托產(chǎn)品，提高直接融資比重。分別于2006年、2008年和2009年成功發(fā)行第一期10年期10億元企業(yè)債券、第二期17億元企業(yè)債券和第三期20億元企業(yè)債券。2009年先后發(fā)行四批共2.5億元“濱湖·春曉”中小企業(yè)集合信托計劃，惠及99戶中小企業(yè)。

二、創(chuàng)新投融資方式取得的成效

合肥市實行投融資改革以來，針對城市建設管理集立項、建設、融資、撥付、決算一體，融資平臺規(guī)模小、方式單一、主體分散，投融資規(guī)模難以滿足城市發(fā)展需要的弊端進行了系統(tǒng)改革，構(gòu)建了全新的投融資管理體制，為加快城市建設與發(fā)展奠定了堅實的基礎。構(gòu)建了科學合理的城市建設管理體制。建立了決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的投融資管理體系，確立了項目規(guī)劃、立項、招標、融資、建設、審計相分離、相制約的城市建設管理體系。打破了建設資金瓶頸，確保了建設資金需要。合肥市投融資體制的改革構(gòu)建了城市發(fā)展的框架，拓展了城市發(fā)展空間，增強了政府公共服務能力。合肥市“十一五”期間共籌資581.62億元，其中財政性資金225.92億元，金融市場融資355.7億元，建設支出412.32億元，有力保障了城市建設。債務管理透明，還款保障能力不斷增強。合肥市建立項目中長期融資制度，改變了過去以流動資金融資為主，財政當期還款壓力過大的局面，同時通過建立科學測算模型，合理測算債務合理規(guī)模與可控規(guī)模，實現(xiàn)了債務還款年度的均衡化、科學化。有效降低融資成本，節(jié)約了建設資金。合肥市通過創(chuàng)新融資方式、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，在國家基準利率基礎上實現(xiàn)項目融資利率下?。傮w下浮5%～10%），有效減低了資金成本。2007—2010年，合肥市招投標中心共完成2610個項目招標工作，項目預算價480.09億元，中標金額328.95億元，節(jié)約資金151.14億元，極大地節(jié)約了建設資金。

三、加強河南省政府投融資管理的具體建議

1.加強投融資制度建設。借鑒合肥市政府性投融資有效管理模式和辦法，河南省應及早著手加強投融資管理的有關(guān)制度建設，規(guī)范投融資工作，確保資金合理規(guī)范使用，防范、控制風險。有關(guān)制度包括項目單位的機構(gòu)設置、議事規(guī)則、運行章程和項目資金籌措、使用、監(jiān)督、評估等方面。同時，要統(tǒng)籌兼顧，著眼長遠，加大政策落實力度。

2.科學構(gòu)建政府投融資管理體系。為充分發(fā)揮財政性資金的杠桿作用，防范財政風險，筆者建議：一是建立決策機制。成立河南省投融資管理委員會，作為投融資管理的決策層對河南省投融資工作統(tǒng)一進行管理，同時負責審定投融資中長期規(guī)劃和年度計劃及決策投融資工作重大事項。投融資管委會由省委、省政府主要領(lǐng)導擔任委員會主任和第一副主任，以充分發(fā)揮政府在整個投融資體系中的主導地位。二是健全管理體制。將原來分散在各部門管理的政府債務統(tǒng)一收歸河南省直屬行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中心（以下簡稱“國資中心”）。國資中心對河南省省直單位政府性債務實行“借、用、還”一體化管理，并試行項目融資計劃管理。即每年會同有關(guān)部門對項目單位提交的融資計劃進行審核并上報省投融資管委會備案，國資中心根據(jù)投融資管委會的融資計劃批復作為融資依據(jù)。把“政府主導、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場化運作、企業(yè)化經(jīng)營、法制化管理”理念始終貫穿城建投融資管理各個環(huán)節(jié)。三是完善監(jiān)督機制。河南省財政、審計、監(jiān)察部門作為投融資管理的監(jiān)督層，負責對投融資行為進行監(jiān)督，并對政府投融資籌措、使用、管理全面跟蹤審計。四是實行投融資資金“雙控”管理。借鑒合肥市管理經(jīng)驗，對政府投融資資金實行省財政和項目單位“雙控”管理模式。即項目單位會商省財政廳國庫支付局在銀行開設“雙控”賬戶，賬戶及付款審核的主體為項目單位。項目單位支付款項時，經(jīng)內(nèi)部審批程序后送達國庫支付局進行復核，省財政認定付款事項合法合規(guī)、資料齊全后加蓋印鑒，由項目單位通過銀行對“雙控”資金進行直接支付。

3.做大做實投融資平臺。一是將河南省五大投融資企業(yè)（河南省文化產(chǎn)業(yè)投資有限責任公司、河南鐵路投資有限責任公司、河南交通投資集團有限公司、河南水利建設投資有限公司、河南省中小企業(yè)擔保集團股份有限公司）統(tǒng)一整合到河南省豫資城鄉(xiāng)投資發(fā)展公司（以下簡稱“豫資公司”）之下，提升投融資能力和償債水平。二是通過不斷充實豫資公司資本金、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、土地等方式提高豫資公司風險防范和盈利能力，努力拓展融資新途徑、新方法。借鑒合肥市建投集團入股上市公司模式，采取豫資公司控股或入股上市公司等形式以壯大豫資公司實力、提高融資能力。三是改革投融資公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步實現(xiàn)企業(yè)盈利和債務償還的統(tǒng)一。

4.加強政府債務風險預警管理。借鑒合肥市做法，對政府性債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風險狀況加大動態(tài)管理力度，尤其是加強對債務到期償還的管理。一是建立政府債務動態(tài)管理和預警機制。國資中心要建立并不斷完善信息化系統(tǒng)以便實時動態(tài)掌握資金變動情況。通過對資金籌集、使用及政府性債務的全面統(tǒng)計分析，實現(xiàn)對政府債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)預警和評估，確保政府債務控制在合理范圍內(nèi)。二是努力拓展政府債務歸還渠道，規(guī)避違約風險。對財政部門直接償還的政府性債務以及歷年工程欠款，在財政預算以及超收中安排資金歸還的基礎上，再從土地儲備中心儲備的土地收益和國有資產(chǎn)收益中安排償還資金，規(guī)避違約風險。三是加強對貸款的期限管理。在充分做好償債準備的同時，積極采取有效措施降低融資成本、優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)以降低債務負擔。借鑒合肥市有關(guān)經(jīng)驗，建議通過不斷整合提升豫資公司綜合實力、創(chuàng)新融資模式等手段，實現(xiàn)低成本融資（低于基準利率5%～10%）和融資結(jié)構(gòu)由短期貸款為主向中長期貸款為主的轉(zhuǎn)變，全面優(yōu)化政府債務期限結(jié)構(gòu)，科學規(guī)避還款高峰，有效防范債務風險。

5.積極創(chuàng)新融資方式。建議河南省大力培育豫資公司，利用資本市場拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式。一是改革財政資金投入方式，增加豫資公司現(xiàn)金流，提升融資能力。二是繼續(xù)積極爭取農(nóng)開行、開行、亞行、世行及外國政府貸款。三是加強豫資公司與商業(yè)銀行合作，拓寬融資渠道，與各銀行簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，保障資金需求。四是建立償債基金，解決貸款擔保問題。國資中心要努力與各商業(yè)銀行簽訂償債基金協(xié)議，采取國資中心在銀行設立基礎設施建設償債基金方式，由各銀行給豫資公司籌措資金增加授信額度。五是鼓勵豫資公司采取吸引信托基金、企業(yè)股權(quán)融資、發(fā)行企業(yè)債券、投資補助、資產(chǎn)證券化等方式募集建設資金。六是鼓勵豫資公司積極運用市場化手段，加強與商業(yè)銀行合作，拓寬融資渠道，盤活資源，探索建立公益性基礎設施和商業(yè)性基礎設施開發(fā)相結(jié)合的長效機制，增加直接融資比重和規(guī)模。

6.科學設計政府債務風險控制模型。借鑒合肥市風險控制測算模型成熟經(jīng)驗，建議由河南省國資中心負責設計債務風險控制模型，模型按照河南省每年綜合財力安排可用于基礎設施建設的資金量，結(jié)合當年政府財政收入情況、政府債務年限、具體的債務期限結(jié)構(gòu)、利率水平，對全省的總體債務規(guī)模進行測算，以此指導政府年度投融資計劃安排，科學預估未來年度政府債務合理規(guī)模與控制規(guī)模，從而為政府提供動態(tài)評估和預測。

7.強化政府投融資金績效管理。省財政、審計、監(jiān)察部門根據(jù)有關(guān)制度成立績效管理處室和跟蹤審計處室，對項目單位進行績效管理和全程審計。項目實施單位按照工程季度每3個月進行項目績效自評并報省投融資管理委員會，省投融資管委會進行審核并對項目單位融資情況進行績效評價，報告省委、省政府，同時將績效評價作為項目單位及相關(guān)人員獎罰參考依據(jù)。對在績效評價過程中成績比較高的項目，將其做法和經(jīng)驗在其他項目管理中進行推廣，對績效評價成績低、存在不規(guī)范行為的項目通報批評，并進一步追究相關(guān)部門和負責人的責任。

參考文獻：

1.李銳（導師：陸道平.）多元化籌措城市建設資金的問題與對策研究.蘇州大學碩士論文，2011.9

2.孔向陽，王予安等.投融資體制改革助推合肥“大建議”.決策，2009（5）

（作者單位：河南省財政廳 河南鄭州 450000）（責編：若佳）