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        那些年,那些期待

        2013-12-29 00:00:00章高榮
        環(huán)球慈善 2013年4期

        兩會關(guān)于慈善的相關(guān)提案議案既反映了中國慈善的成就,也反映了不同階段中國慈善發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)。

        中國慈善近十年來取得了飛速發(fā)展。捐贈總量從2006年的180億元躍居到近年來的近1000億元;廣義的社會組織數(shù)量從2004年的28.9萬躍居到2011年底的46萬,其中基金會更是由2004年的892家發(fā)展到了今天的3000多家,并且總量還在急速增長。志愿精神更是在全社會中得到了廣泛激發(fā)。同時,中國慈善的發(fā)展空間也非常廣闊。參考美國慈善捐贈占GDP2.2%的比重來算,我國年度慈善捐贈將達(dá)到1萬億。如果慈善行業(yè)比重占國民經(jīng)濟(jì)比重的5%以上,則將解決上千萬人的就業(yè)。中國慈善在未來3到5年內(nèi)如何發(fā)展,已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心因素。

        2013年,全國人大通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,規(guī)定公益慈善類社會組織取消業(yè)務(wù)主管單位,直接在民政部門登記。自此,作為制約中國慈善發(fā)展,近年來被廣為詬病的雙重管理體制將不復(fù)存在,慈善組織多年來面臨的注冊無門問題將得到系統(tǒng)性解決??梢灶A(yù)見這一政策在不久的將來將直接導(dǎo)致慈善組織的爆發(fā)式增長。

        同時,2013年年初《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見的通知》,其中規(guī)定“落實(shí)并完善慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策,對企業(yè)公益性捐贈支出超過年度利潤總額12%的部分,允許結(jié)轉(zhuǎn)以后年度扣除”。這意味著企業(yè)捐贈稅前扣除的額度獲得實(shí)質(zhì)性增長,如果結(jié)轉(zhuǎn)是在5年內(nèi),則意味著企業(yè)捐贈稅前扣除可以達(dá)到年度利潤的60%左右,將直接與美國現(xiàn)有優(yōu)惠政策相匹配。

        可以說,兩會關(guān)于慈善的相關(guān)提案議案既反映了中國慈善的成就,也反映了不同階段中國慈善發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)。從兩會近年來關(guān)于慈善的相關(guān)提案議案建議,尤其是2013年兩會通過的相關(guān)法律文件,可以看到,兩會已經(jīng)成為社會及慈善組織推動中國慈善發(fā)展,尤其是推進(jìn)慈善政策變革,促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的重要渠道。

        驚人的提案議案數(shù)量

        據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),從政協(xié)十屆、十一屆和今年召開的政協(xié)十二屆一次會議,以及部分人大會議來看,除去具體公益領(lǐng)域相關(guān)提案議案外,關(guān)于慈善行業(yè)的整體發(fā)展提案議案建議主要集中在《慈善法》立法、加大慈善稅收優(yōu)惠力度、開征遺產(chǎn)稅、規(guī)范募捐管理出臺慈善募捐法、以及推動志愿服務(wù)及立法等方面。

        2008年《企業(yè)所得稅法》和《個人所得稅法》及其相關(guān)辦法頒布實(shí)施,企業(yè)捐贈稅前扣除由之前的3%提高到了12%,極大地促進(jìn)了企業(yè)捐贈的發(fā)展。企業(yè)捐贈12%的稅前扣除允許跨年度流轉(zhuǎn),成為2008年以來稅收體制方面最為重要的進(jìn)步。

        同時在政府購買社會組織服務(wù)及扶持社會組織發(fā)展方面,近年來在地方及中央層面也都取得了重要進(jìn)展。慈善類社會組織業(yè)務(wù)主管單位的取消,破除了雙重管理體制對慈善組織發(fā)展的限制。

        除了這些實(shí)質(zhì)性進(jìn)展外,從提案議案的發(fā)展趨勢與特征來看,中國慈善的規(guī)模和發(fā)展程度都得到了提升。整體上,不僅提案議案的數(shù)量和質(zhì)量都有明顯變化,并且參與人從民主黨派為主發(fā)展到學(xué)者、慈善家、明星等多方共同參與。如果算上兒童、婦女權(quán)益、環(huán)境保護(hù)、食品安全等具體公益領(lǐng)域,其數(shù)量則更是驚人。可以說,這既反映了社會對于慈善的重視,也反映了慈善組織已經(jīng)將兩會作為重要的政策推動渠道之一。2013年兩會上相關(guān)提案建議尤其能反映出這一趨勢。

        政協(xié)提案方面,則對當(dāng)前慈善事業(yè)發(fā)展的熱點(diǎn)問題有了深入、及時的反映。除了慈善法和加快出臺三大條例,以及志愿者體系建設(shè)外,絕大部分提案關(guān)注于發(fā)展社會組織,并且從社會管理與社會建設(shè)的視角出發(fā)強(qiáng)調(diào)發(fā)展慈善事業(yè)。從這一點(diǎn)可以預(yù)測,未來社會組織基本上是在社會建設(shè)、社會管理或者更廣泛的社會改革框架下予以闡發(fā)。

        同時,今年也對慈善發(fā)展的一些前沿性問題給予了足夠重視,包括社會企業(yè)(社會福利企業(yè))的發(fā)展,政府購買社會組織服務(wù)的制度化,中國慈善組織的國際化等眾多方面。

        因此,2013年兩會相關(guān)提案建議反映出慈善已經(jīng)成為中國政治經(jīng)濟(jì)和生活中的重要組成部分!

        《慈善法》屢屢難產(chǎn)

        兩會十年提案議案建議除了反映中國慈善的進(jìn)展,也凸顯了中國慈善發(fā)展的主要挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)體現(xiàn)在社會對于慈善功能與價值的共識遠(yuǎn)未達(dá)成;慈善稅收已經(jīng)成為制約中國慈善進(jìn)一步發(fā)展的主要障礙。相關(guān)配套體制機(jī)制不足,尤其是慈善管理體制亟待改變已成為適應(yīng)當(dāng)前慈善發(fā)展對于管理的需求。

        慈善立法尤其是《慈善法》的立法成為近十年來兩會年年關(guān)注的話題,從2005年人大代表關(guān)則文等人提出“制定慈善公益事業(yè)促進(jìn)法鼓勵做善事”,到今年兩會期間人大3份以上議案建議,政協(xié)1份以上提案,慈善立法的緊迫程度可想而知。

        慈善立法自2005年由民政部推動以來,國務(wù)院在2006年列入了立法計(jì)劃,全國人大在2008年列入了立法計(jì)劃。但自2008年以來,雖然年年都將慈善立法作為民政重點(diǎn)工作內(nèi)容,但并沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。不僅慈善法的進(jìn)展緩慢,連原預(yù)期2012年底之前能夠出臺的民非、基金會和社團(tuán)這修訂中的三大條例也擱淺。

        這一狀況,反映出社會各界尤其是決策層對《慈善法》核心內(nèi)容的共識并未形成,同時民政部作為慈善立法的牽頭單位,可能在協(xié)調(diào)各方利益的過程中還存在較大挑戰(zhàn)。因此,兩會期間民政部副部長竇玉沛承認(rèn)慈善法出臺主要障礙在于共識未達(dá)成,并第一次表示慈善法出臺前將報(bào)請國務(wù)院爭取出一個規(guī)范性文件。

        另外,兩會部分提案建議也折射了共識的達(dá)成還需要一個過程。2009年,有政協(xié)委員提議《建議強(qiáng)制營利企業(yè)捐款扶助低收入家庭》,今年又有全國人大代表建議每個人的工資必須要有一筆錢做慈善。他認(rèn)為“只有慈善立法了,我們所有的國民才會弘揚(yáng)它,一切按照慈善法律進(jìn)程來做。慈善立法什么概念?每個人的工資,必須要有一筆錢進(jìn)行慈善公益,就像現(xiàn)在納稅一樣,超過3500元多少稅,超過5500元多少稅,要按照法律的程序”??上攵绻婕按壬菩袠I(yè)的政協(xié)委員和人大代表都還沒有搞清慈善的定位、功能與作用,那么決策層面的共識不能達(dá)成也就可以理解了。

        在這種情況下,如果貿(mào)然出臺《慈善法》對于慈善事業(yè)反而可能起到反作用。

        糾結(jié)的不僅是稅收優(yōu)惠

        不僅是《慈善法》,稅收優(yōu)惠的政策也是糾結(jié)不斷。

        2005年全國人大代表提出加大慈善捐贈稅前扣除比例。2008年起實(shí)施的《企業(yè)所得稅法》規(guī)定企業(yè)捐贈由3%提高到12%。在2008年之后的幾年內(nèi),除了提議開征遺產(chǎn)稅以外,兩會提案議案建議基本不涉及慈善免稅方面。但從2012年起,修改慈善稅收相關(guān)條例再一次成為重要關(guān)注點(diǎn)。

        目前,稅收成為影響慈善組織可持續(xù)發(fā)展,尤其是基金會發(fā)展的障礙之一。2008年生效的《企業(yè)所得稅法》第二十六條第四項(xiàng)規(guī)定符合條件的非營利組織的收入為免稅收入,但同時實(shí)施的《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第八十五條規(guī)定企業(yè)所得稅法第二十六條第(四)項(xiàng)所稱符合條件的非營利組織的收入,不包括非營利組織從事營利性活動取得的收入。結(jié)果,所有社會組織其投資經(jīng)營性收入都要繳納25%的企業(yè)所得稅。極大地影響了社會組織尤其是基金會的壯大。而世界主要國家對于社會組織的收入實(shí)行稅收減免或者優(yōu)惠。美國對于社會組織收入只象征性地征收1%至2%的消費(fèi)稅。

        當(dāng)前,對于慈善組織免稅資格的獲取要求過嚴(yán),限制過多,三類社會組織中民辦非企業(yè)單位基本上不可能獲得捐贈稅前扣除的資格,僅僅是其自身的捐贈收入可以免稅而已。同時,對于基金會而言,政協(xié)委員王名指出:“任何一個基金會要想獲得稅收優(yōu)惠都需要向登記管理機(jī)關(guān)和財(cái)稅管理部門兩次遞交不同的申請,且由于兩種稅收優(yōu)惠的標(biāo)準(zhǔn)差異較大,大多數(shù)基金會通常只能獲得其中的一種稅收優(yōu)惠資格。由于法律規(guī)定的扣稅資格標(biāo)準(zhǔn)較高,財(cái)稅部門審查十分嚴(yán)格,使得大多數(shù)基金會無法享受這種稅收優(yōu)惠。這種情況不利于我國基金會的健康發(fā)展?!?/p>

        除了慈善法立法和稅收優(yōu)惠以外,加強(qiáng)募捐管理、提高慈善組織透明度和公信力也成為近年來兩會的另一個關(guān)注點(diǎn)。在兩會的關(guān)注下,民政部也加強(qiáng)了對慈善組織信息公開的要求。2012年出臺了《關(guān)于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定》,2013年兩會上提出要建立中國慈善聯(lián)合會這一行業(yè)組織,從而通過加強(qiáng)行業(yè)自律提高慈善組織公信力等??梢哉f,民政部門在現(xiàn)有框架下做了積極的變革,但問題的核心還在于現(xiàn)行管理體制,重入口控制,輕過程監(jiān)管,忽視了對社會組織信息公開的要求和制約。需要徹底解決這一問題,還需要管理體制方面的有效突破。

        未來框架似已朦朧呈現(xiàn)

        影響中國慈善發(fā)展的主要因素包括登記注冊、稅收激勵以及政府扶持等三個方面。在這三個方面中,雙重管理體制已經(jīng)取消,只待落實(shí);政府扶持近年來也在逐漸加強(qiáng),需進(jìn)一步制度化;總體而言,稅收政策可能是未來中國慈善發(fā)展的主要挑戰(zhàn)。稅收調(diào)整除了慈善組織所得稅優(yōu)惠以外,還包括股權(quán)捐贈免稅政策,以及擴(kuò)大慈善組織免稅資格的范圍等幾大方面。最后,如何建立更高層面的慈善行政管理體制是慈善發(fā)展的一個現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

        針對兩會代表委員這些熱議的問題,未來1至3年的可能發(fā)展趨勢也呈現(xiàn)出朦朧的框架。

        從立法層次及準(zhǔn)備情況而言,三大條例修訂應(yīng)該會盡快完成。相比《慈善法》,三大條例的法律層級較低,同時各自涉及的范圍較為明確。另外,前期爭論的涉及三大條例核心的業(yè)務(wù)主管單位已經(jīng)明確取消。如果說《慈善法》暫時出臺的可能性較小,那么三大條例的修訂可以分解除稅收外,其他影響慈善組織發(fā)展的絕大部分問題。

        另外,考慮到收入分配體制的方案需要盡快出臺相應(yīng)的細(xì)則,在三大條例中落實(shí)這一要求也是最為直接的路徑。因此,判斷三大條例的修訂會盡快完成。從這些角度來看,三大條例尤其是其中的《基金會管理?xiàng)l例》即刻出臺的可能性最大。當(dāng)然,三大條例中的民非條例如何修改,如何區(qū)分營利與非營利組織成為一個重要的難點(diǎn)。這些問題的解決需要有一些創(chuàng)新性的設(shè)想,從而有效地與現(xiàn)有體制相兼容。

        在《慈善法》立法方面,從民政部最新傳遞的信息來看,《慈善法》的出臺并不樂觀。但是從兩會提案議案建議的發(fā)展趨勢而言,關(guān)注度只會進(jìn)一步提高。另外,不僅是兩會,從國家管理慈善事業(yè)的需求,以及加強(qiáng)慈善在社會建設(shè)與社會轉(zhuǎn)型中的作用而言,都需要盡快出臺慈善法,以統(tǒng)一思想,加強(qiáng)整體管理和協(xié)調(diào)。2012年10月,全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會關(guān)于十一屆全國人大五次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告建議,加快社會救助法、慈善事業(yè)法等法律的立法進(jìn)度。但是,如果慈善法還是由民政部門牽頭,在協(xié)調(diào)各方利益,尤其是將慈善定義為大慈善存在較大的困難。

        作為慈善發(fā)展的核心問題,稅收一直起著舉足輕重的作用。不管是直接的稅收優(yōu)惠政策,還是間接的諸如遺產(chǎn)稅等激勵措施都發(fā)揮著不可替代的作用。但是,稅收政策的突破可能是慈善相關(guān)政策中最為困難的。

        近年來曹德旺捐贈價值35.49億元股票需要繳納6億所得稅的問題,雖然經(jīng)過努力有所突破,但還停留在個案層面。同時,兩會期間財(cái)政稅務(wù)部門在個人所得稅問題上的表態(tài)也是一個佐證,表明國家對稅收放開還是采取非常審慎的態(tài)度。因此,未來可預(yù)期的改變,主要還是對現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策覆蓋面的擴(kuò)大,包括民辦非企業(yè)單位的稅前扣除政策的廣覆蓋等。企業(yè)捐贈稅前扣除允許跨年度結(jié)轉(zhuǎn),即是一個比較典型的例子。這一優(yōu)惠措施既是在現(xiàn)有法律框架之下,但同時又有實(shí)質(zhì)性的效果。

        當(dāng)然,包括慈善組織投資及經(jīng)營性收入免征所得稅,股權(quán)捐贈免稅以及其他稅種的優(yōu)惠政策出臺也并非不可能。但這里面有一個前提條件即國家能否將慈善作為未來中國國家戰(zhàn)略的重要組成部分。如果能夠認(rèn)識到慈善在國家經(jīng)濟(jì)社會生活中的作用和價值,那么稅收政策突破還是極有可能的。

        2012年,《深圳慈善促進(jìn)條例(征求意見稿)》對外發(fā)布,其中在稅收方面基本上已經(jīng)與國際接軌。但是,這些措施與國家層面的稅收政策相沖突,能否享受特殊試點(diǎn)成為該條例能否順利出臺的核心。從地方的經(jīng)驗(yàn)來看,稅收問題的核心并不在于技術(shù),更多還在于共識的達(dá)成。

        除了上述直接稅種外,兩會代表委員也經(jīng)常提到開征遺產(chǎn)稅。對于遺產(chǎn)稅而言,雖然這是最重要的措施,但我們估計(jì)在現(xiàn)有環(huán)境下,遺產(chǎn)稅開征的可能性是相關(guān)稅種中可能性最低的。

        除了慈善立法及稅收問題以外,兩會代表委員關(guān)注的社會企業(yè)問題、政府購買服務(wù)問題、慈善組織國際化等問題,相對而言在未來1至3年內(nèi)都會有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

        在社會企業(yè)方面,未來發(fā)展可能更多的是在倡導(dǎo)層面。立法層面突破的可能性較小,但是很有可能通過擴(kuò)大現(xiàn)有福利企業(yè)的范疇間接推動社會企業(yè)的發(fā)展。

        在政府購買服務(wù)方面,近年來無論是地方還是國家層面都有極大的進(jìn)步。政府購買社會組織服務(wù)這一趨勢只會加強(qiáng),不會減弱。范圍和資金總量上都會有跨越式的發(fā)展。只是,能否將購買社會組織服務(wù)作為財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行安排,這一點(diǎn)可能在3年內(nèi)還較為困難。

        未來幾年內(nèi)中國慈善的發(fā)展影響并不僅僅是其行業(yè)自身,也影響著中國社會的轉(zhuǎn)型是否能夠順利。兩會作為中國政治、經(jīng)濟(jì)和社會政策制定的重要輿論場。慈善行業(yè),包括慈善組織、慈善家、學(xué)者和政府管理者如何有效利用兩會的平臺,也成為整個行業(yè)需要重視的問題。

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