國有資本經(jīng)營預(yù)算是為了提高國有經(jīng)濟(jì)效率，而不是單純提高國有經(jīng)濟(jì)比重，是為了提高國有企業(yè)競爭力，而不是盲目做大國有企業(yè)。要盡快啟動(dòng)與“國家五年發(fā)展規(guī)劃”相同步或5-10年國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算的編制，確定國有控股上市公司的國有股減持比例及減持計(jì)劃而逐年增加變現(xiàn)收入，依托國有資本間接支出設(shè)立的多家產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，實(shí)現(xiàn)直接支出與間接支出的有機(jī)結(jié)合，通過創(chuàng)新國有資本預(yù)算管理手段，推動(dòng)國企加快產(chǎn)權(quán)多元化改革。

完善頂層設(shè)計(jì) 明確改革目標(biāo)

5年前實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算，與5年后國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革深化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會(huì)背景相比，已經(jīng)發(fā)生了很大變化，因此國有資本經(jīng)營預(yù)算工作及其管理不應(yīng)是權(quán)宜之計(jì)，要立足于眼前，著眼于長遠(yuǎn)。要放到中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型及全面建成小康社會(huì)的視野中去思考，圍繞國有資本經(jīng)營預(yù)算的近期目標(biāo)與中長期目標(biāo)設(shè)計(jì)改革思路：應(yīng)著眼于提高國有經(jīng)濟(jì)效率與國有企業(yè)競爭力；不斷擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模，及時(shí)調(diào)整預(yù)算的支出方向與支出方式。

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位更多意味著國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力和影響力的提高。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)控功能的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)著眼于高效率、高質(zhì)量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的國有經(jīng)濟(jì)布局的構(gòu)建，而非單純提高國有經(jīng)濟(jì)比重。與國有企業(yè)尤其是一些大型壟斷行業(yè)企業(yè)已成為“無所不能及”的強(qiáng)勢市場競爭主體和“經(jīng)濟(jì)獨(dú)立王國”相伴而生的，是國有企業(yè)對主營業(yè)務(wù)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新能力以及國際競爭力提升等關(guān)鍵、核心問題的忽視甚至漠視。一大批“大而不強(qiáng)”、“大而無技術(shù)創(chuàng)新能力”、“大而無國際競爭能力”的國有企業(yè)已經(jīng)或正在成為國有經(jīng)濟(jì)、國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展道路上的絆腳石，成為部分產(chǎn)業(yè)、行業(yè)產(chǎn)能過剩的罪魁禍?zhǔn)住Ｒ虼?，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)支持國有企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和競爭力提升，堅(jiān)決制止并反對國有企業(yè)的盲目跨界擴(kuò)張，推動(dòng)國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)“由大到強(qiáng)”的轉(zhuǎn)變。只有當(dāng)國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模與國民經(jīng)濟(jì)規(guī)模、國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模、國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤總額相適應(yīng)時(shí)，其政策效應(yīng)才能凸顯。因此，國有資本預(yù)算管理改革要從提高國有資本經(jīng)營預(yù)算年度收入入手，做大國有資本經(jīng)營預(yù)算年度規(guī)模，為國有資本經(jīng)營預(yù)算的近期及中長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。

國有資本經(jīng)營預(yù)算目標(biāo)可區(qū)分為近期與中長期目標(biāo)，近期目標(biāo)要與中長期目標(biāo)相互協(xié)調(diào)。

近期目標(biāo)：推動(dòng)國企改革深化與國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化調(diào)整。首先，國有資本經(jīng)營預(yù)算要著眼于國企改革的深化，面對一度陷入停滯的現(xiàn)狀，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)成為國企改革尤其是國企產(chǎn)權(quán)制度改革的重要推手，通過國有資本經(jīng)營預(yù)算管理手段和方式的創(chuàng)新推動(dòng)國有企業(yè)改革的繼續(xù)深化。其次，國有資本經(jīng)營預(yù)算要著眼于推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化調(diào)整。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，要求經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必須做根本性調(diào)整，國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整更是重點(diǎn)和難點(diǎn)。國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)通過收支結(jié)構(gòu)和方向的不斷調(diào)整，國有資本有效進(jìn)退機(jī)制和科學(xué)投資機(jī)制的建立，推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的布局優(yōu)化。

中長期目標(biāo)：支持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。其一，要著眼于支持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長。應(yīng)當(dāng)打破所有制界限，變“取之國企用之國企”的簡單支出模式為“取之國企用之國民經(jīng)濟(jì)”的模式，真正實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)與其他類經(jīng)濟(jì)形式的平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，繼而真正實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)、高質(zhì)量增長。其二，應(yīng)當(dāng)著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展?；趪匈Y本“全民所有”的所有權(quán)屬性，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)適當(dāng)關(guān)注民生問題，通過合理的彌補(bǔ)公共財(cái)政和社?；鹑笨诘葯C(jī)制建設(shè)助推部分社會(huì)問題的解決，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供支持。

制定大預(yù)算規(guī)劃 實(shí)現(xiàn)收入規(guī)模較快增長

國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革的深化，除了要明確基本思路，重要的是如何具體推進(jìn)。必須要著眼于打破部門利益及某些國企已成為特殊利益集團(tuán)的掣肘，突破只搞年度預(yù)算的做法，關(guān)注國有資本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，以及國有資本經(jīng)營預(yù)算對國有經(jīng)濟(jì)與國有企業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)，重視國有資本經(jīng)營中長期“大預(yù)算規(guī)劃”及概算編制，適時(shí)創(chuàng)新經(jīng)營預(yù)算管理手段。

國有資本經(jīng)營預(yù)算的宏觀調(diào)控職能，主要體現(xiàn)為對國有資本的有機(jī)整合和對國有資本再分配的合理引導(dǎo)。因此，應(yīng)當(dāng)打破國有資本經(jīng)營年度預(yù)算的局限性，編制時(shí)間跨度相對較長、作用發(fā)揮相對持續(xù)、更具方向性和指導(dǎo)性的國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算。從預(yù)算編制的時(shí)間跨度上看，可與“國家五年發(fā)展規(guī)劃”相一致，即以五年作為周期單位編制國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算，當(dāng)然，也可以不受“國家五年發(fā)展規(guī)劃”的限制，研究并編制5-10年的中長期預(yù)算；從預(yù)算編制的內(nèi)容上看，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)周期以及中長期國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相一致，圍繞國有資本經(jīng)營預(yù)算的目標(biāo)定位和作用發(fā)揮，重點(diǎn)對中長期內(nèi)國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入范圍、構(gòu)成、規(guī)模增長、支出方向和重點(diǎn)、支出規(guī)模及其細(xì)化內(nèi)容等作出總體性規(guī)劃、明確實(shí)施步驟并設(shè)計(jì)具體的量化指標(biāo)；從預(yù)算編制的方法上看，可以采取逐年滾動(dòng)的編制方法，并在收支內(nèi)容結(jié)構(gòu)上與年度預(yù)算趨于一致，把中長期預(yù)算和年度預(yù)算密切結(jié)合起來。

逐步實(shí)現(xiàn)與公共財(cái)政預(yù)算的合理對接。探索并建立公共財(cái)政預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算之間的對接機(jī)制，使國有資本經(jīng)營預(yù)算成為國企改革深化進(jìn)程中的主要成本提供者，這是解決目前針對國企支出安排交叉重復(fù)與公共財(cái)政支出缺口并存矛盾的有效途徑?？梢砸劳袊匈Y本經(jīng)營中長期預(yù)算對二者對接的計(jì)劃、實(shí)施步驟、對接方法進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，并將其具體量化到國有資本經(jīng)營年度預(yù)算中加以執(zhí)行。

多策并舉實(shí)現(xiàn)收入規(guī)模的較快增長。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模，必須與國有經(jīng)濟(jì)總量、國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤總額相適應(yīng)。不斷擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算征收的范圍、大幅度提高國企紅利征收比例，可以把國有資本經(jīng)營年度預(yù)算收入規(guī)模從300億-800億提到1200億-1500億。如果國有資本經(jīng)營年度預(yù)算收入規(guī)模達(dá)不到3000億-5000億，就難以實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算對國有經(jīng)濟(jì)與國有企業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)及調(diào)控。

不斷擴(kuò)大預(yù)算征收范圍。國有資本經(jīng)營預(yù)算征收范圍的擴(kuò)大，既包括橫向涵蓋的企業(yè)范圍，也包括縱向同一企業(yè)中征收所延伸到的下級公司的范圍。首先，應(yīng)在橫向上逐步擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算征收覆蓋的企業(yè)范圍，最終實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算的全覆蓋。其次，應(yīng)在縱向上逐步拓展國有資本經(jīng)營預(yù)算征收的范圍。具體而言，就是從現(xiàn)在只向中央直接管理的一級企業(yè)收取擴(kuò)大到向國有企業(yè)下屬的獨(dú)立核算的一級子公司或二級子公司收取。

分類并有重點(diǎn)地提高紅利征收比例。國有資本經(jīng)營預(yù)算紅利征收比例的提高應(yīng)當(dāng)保持在合理區(qū)間范圍內(nèi)，且應(yīng)分類別、分階段地逐步提高。應(yīng)重點(diǎn)提高資源類國有企業(yè)中盈利能力、壟斷程度較高的一些企業(yè)的紅利征收比例。即在未來5-10年內(nèi)可以把資源類國有企業(yè)的紅利征收比例逐步提高到35%-45%的范圍；一般競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)紅利征收比例可提高到25%-35%的范圍；軍工和科研企業(yè)的特殊職能決定了其紅利征收比例不可太高，最多提高到15%。

依托資本市場盤活國有資產(chǎn)存量。與超過20萬億的國資存量相比，不到1000億的中央國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模明顯太小。盤活巨額國有資產(chǎn)存量，是擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模最直接、最快捷的方法之一。一方面可以依托發(fā)展相對成熟的證券市場實(shí)現(xiàn)部分國有股的減持變現(xiàn)；另一方面可以通過產(chǎn)權(quán)交易市場出售處置部分閑置、運(yùn)行效率低下或待處置的存量資產(chǎn)。

確定減持計(jì)劃逐年增加變現(xiàn)收入。將部分國有股權(quán)在證券市場上予以出售變現(xiàn)，也是提高國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模直接而有效的方法。為了順利推動(dòng)國有股減持而增加變現(xiàn)收入，應(yīng)當(dāng)編制一個(gè)5-10年的國有資本變現(xiàn)中長期預(yù)算，對國有股的減持進(jìn)行全面規(guī)劃并設(shè)計(jì)出量化標(biāo)準(zhǔn)，明確國有股減持的領(lǐng)域、行業(yè)、具體減持比例以及預(yù)計(jì)達(dá)到的變現(xiàn)收入規(guī)模。為了確保變現(xiàn)預(yù)算的實(shí)現(xiàn)和變現(xiàn)收入的逐年增加，還應(yīng)當(dāng)把國有資本變現(xiàn)中長期預(yù)算中的國有股減持計(jì)劃具體分解和細(xì)化到每個(gè)年度預(yù)算中，并根據(jù)對每個(gè)年度預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況的評估適當(dāng)調(diào)整中長期預(yù)算。

明確支出方向 實(shí)現(xiàn)直接、間接支出有機(jī)結(jié)合

國有資本經(jīng)營預(yù)算要更加重視國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出方向把握與支出方向優(yōu)化。應(yīng)該著眼于國家產(chǎn)業(yè)政策與國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，打破原有的支出限制，擴(kuò)大支出范圍，明確支出方向和重點(diǎn)。同時(shí)，還應(yīng)該就預(yù)算支出中的資本性支出進(jìn)行創(chuàng)新探索，依托國有資本間接支出設(shè)立各類產(chǎn)業(yè)基金，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算支出方式。

明確支出方向與重點(diǎn)。國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)通過合理引導(dǎo)國有資本流向，支持國家產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)和國有經(jīng)濟(jì)布局的優(yōu)化調(diào)整。從支出方向上看，應(yīng)當(dāng)打破所有制和地域界限，著重支持國家產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)扶持的如軍工、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等和國有經(jīng)濟(jì)優(yōu)先布局的領(lǐng)域與行業(yè)。堅(jiān)決避免國有資本流入國家明確國有資本退出的領(lǐng)域、落后產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能過剩行業(yè)等。未來還應(yīng)逐步增加在社會(huì)保障、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等民生領(lǐng)域的其他相關(guān)支出。從支出的重點(diǎn)項(xiàng)目上看，應(yīng)重點(diǎn)加大對企業(yè)兼并重組、技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、競爭力提升等相關(guān)項(xiàng)目的支出規(guī)模和扶持力度。支出模式實(shí)現(xiàn)從“取之國企用之國企”向“取之國企用之企業(yè)競爭力提升”、“取之國企用之國民經(jīng)濟(jì)”、“取之國企用之經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。

實(shí)現(xiàn)直接支出與間接支出的有機(jī)結(jié)合。國有資本的間接支出，主要表現(xiàn)為設(shè)立多家產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和重組重整基金。國有資本既可以依靠其特有的優(yōu)勢吸引大量社會(huì)資本和國外資本共同參與出資，成立跨所有制形式的各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，也可以通過中央與地方國有資本經(jīng)營預(yù)算支出共同出資形式設(shè)立跨級次、跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。國有資本間接支出設(shè)立的多家基金通過有效的資本運(yùn)作可以發(fā)揮國有資本“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)?？紤]到目前的實(shí)際情況，間接支出方式不可能完全替代直接支出，直接支出在短期內(nèi)仍然是主要支出方式。從中長期看，應(yīng)該以國有資本經(jīng)營預(yù)算的目標(biāo)定位為導(dǎo)向，合理確定直接支出與間接支出的比例結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)結(jié)合。

實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理雙掛鉤 加快國企產(chǎn)權(quán)多元化改革

在國有資本經(jīng)營預(yù)算與國有企業(yè)發(fā)展的關(guān)系中，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)該能夠引導(dǎo)并推動(dòng)國企進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改革。國企尤其央企產(chǎn)權(quán)多元化改革的停滯，不僅會(huì)無限加大國企尤其央企的審計(jì)成本與監(jiān)督成本，而且會(huì)使一些已經(jīng)發(fā)展為特殊利益集團(tuán)的國企成為國有資本經(jīng)營預(yù)算的障礙。因此，要通過創(chuàng)新國有資本經(jīng)營預(yù)算管理手段，引導(dǎo)并推動(dòng)國企尤其央企加快產(chǎn)權(quán)多元化改革。

把國有資本紅利征收比例調(diào)整與國企尤其央企產(chǎn)權(quán)多元化改革掛鉤。國有資本紅利征收比例的調(diào)整直接影響到國有企業(yè)的資本和股權(quán)結(jié)構(gòu)，應(yīng)按照國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，編制5-10年的國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算，有計(jì)劃、分步驟地確定國有資本的退出領(lǐng)域和退出時(shí)間。在明確退出的領(lǐng)域，可以大幅提高紅利征收比例，通過這種方式有計(jì)劃地收回國有資本，稀釋國有股權(quán)占比，適時(shí)引入其他各類形式的優(yōu)質(zhì)資本進(jìn)入，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化、多樣化。如果在規(guī)定時(shí)間內(nèi)通過提高征收比例仍然未能完成退出任務(wù)，可以再通過產(chǎn)權(quán)交易市場出售剩余資產(chǎn)。

把國有資本支出方向及方式與國企尤其央企產(chǎn)權(quán)多元化改革掛鉤。通過加大國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出約束，也可以逆向激發(fā)企業(yè)加快產(chǎn)權(quán)多元化改革的動(dòng)力和積極性。對于產(chǎn)權(quán)多元化改革進(jìn)展較好的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支持甚至可以適當(dāng)加大支持力度；對于一些改革較慢甚至不支持、不配合改革的國有企業(yè)，國有資本經(jīng)營預(yù)算將不予支持。從支持方式上看，可以從預(yù)算支出中直接列支與國企產(chǎn)權(quán)多元化改革相關(guān)的支出，如兼并重組支出、改革補(bǔ)助支出等，幫助國企解決產(chǎn)權(quán)多元化過程中可能遇到的資金不足問題。

（作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士生導(dǎo)師）