寧夏地處我國(guó)西北地區(qū)東部，國(guó)土總面積6.64×104km2。2012年，全區(qū)總?cè)丝跒?47.19萬，共有5個(gè)地級(jí)市，2個(gè)縣級(jí)市，縣城11個(gè)，納入城市統(tǒng)計(jì)的建制鎮(zhèn)有23個(gè)，其它建制鎮(zhèn)78個(gè)；2012年完成GDP約2327億元，人均36166元。

寧夏自2002年9月做出“加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)”的決策以來，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了一系列進(jìn)步。但與東部地區(qū)相比，尚有一定差距，且存在山川區(qū)域發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)聚集能力較弱、配套體制機(jī)制不健全等問題。

一、寧夏城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀及存在問題

（一）寧夏城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

2012年寧夏城鎮(zhèn)化率達(dá)到50.67%，比2002年提高15個(gè)百分點(diǎn)；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2002年的16.0：45.9：38.1調(diào)整到2012年的8.6：49.8：41.6，城鎮(zhèn)面貌明顯改善。目前基本形成了以銀川市為中心、以沿黃城市群為骨干、以固原市為寧南區(qū)域性中心、以縣城和特色小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次城鎮(zhèn)體系。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，工業(yè)園區(qū)已成為寧夏工業(yè)發(fā)展的新主力，工業(yè)企業(yè)向園區(qū)聚集的趨勢(shì)已經(jīng)形成?！拔宕笫亍惫I(yè)園區(qū)和慈善園區(qū)已成為轉(zhuǎn)移和擴(kuò)大就業(yè)、提高居民收入、維護(hù)穩(wěn)定的重要基地。2011年末，寧夏納入統(tǒng)計(jì)的工業(yè)園區(qū)32個(gè)，共有入園企業(yè)2154戶，實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入1631.3億元，利潤(rùn)106億元，稅金72.1億元，安置就業(yè)人員26.9萬人。

基礎(chǔ)設(shè)施方面，城鎮(zhèn)發(fā)展空間得到拓展，功能逐步完善。截至2011年底，寧夏城鎮(zhèn)建成區(qū)面積約為632.47km2，占全區(qū)國(guó)土面積的9.53‰，其中城市和縣城建成區(qū)擴(kuò)展到502.38km2；城市及縣城人均城市道路面積19.82m2，用水普及率92.86%，燃?xì)馄占奥?2.77%，生活垃圾處理率63.96%?？h城以下建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)建成區(qū)面積為130.09 km2，人均道路面積10.75m2，用水普及率79.79%，排水管道密度3.48km/km2，生活垃圾處理率33.02%。

配套機(jī)制建設(shè)方面，寧夏已在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度全覆蓋，并創(chuàng)建了“一制十二檔”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（二）寧夏城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題

1.城鎮(zhèn)集聚能力和輻射帶動(dòng)作用有待進(jìn)一步增強(qiáng)

相關(guān)研究表明，城市規(guī)模達(dá)到25萬人以上才能形成專業(yè)化分工的優(yōu)勢(shì)，城市人口達(dá)到40萬，才能維持零成本運(yùn)轉(zhuǎn)，衍生新的產(chǎn)業(yè)。截至2011年末，銀川市城區(qū)戶籍人口達(dá)到97萬，規(guī)模接近特大城市；石嘴山市城區(qū)戶籍人口40.12萬，屬中等城市；吳忠市、固原市、中衛(wèi)市、中寧縣城、青銅峽市城區(qū)戶籍人口在10-20萬人之間，屬小城市；其它縣區(qū)人口均不足10萬。建制鎮(zhèn)中只有寧東、金積、韋州等9個(gè)鎮(zhèn)鎮(zhèn)域戶籍人口超過5萬，其它建制鎮(zhèn)平均約2.7萬人左右。由于大多數(shù)縣城、建制鎮(zhèn)人口偏少，難以形成經(jīng)濟(jì)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集聚能力較弱，產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模小、布局分散，對(duì)農(nóng)村人口的吸引力有限。

2.區(qū)域發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)之間發(fā)展協(xié)作不夠

寧夏北部川區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，沿黃城市帶聚集了寧夏80%的城鎮(zhèn)和84%的城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)化率達(dá)62%，高出全區(qū)近12個(gè)百分點(diǎn)。中部干旱帶和南部山區(qū)受自然條件制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，城鎮(zhèn)化率也較低。2012年，五市的城鎮(zhèn)化率分別為：銀川市75.04%，石嘴山市70.58%，吳忠市39.97%，固原市34.85%，中衛(wèi)市32.5%，最高與最低差距達(dá)43個(gè)百分點(diǎn)。山川統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、同步進(jìn)入全面小康社會(huì)的任務(wù)仍然較重。

各市縣在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，存在發(fā)展特色不明顯、趨同化突出等問題，特別是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、多晶硅、風(fēng)電、鐵合金等行業(yè)，相關(guān)各市同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)問題突出。城鎮(zhèn)MuK7SgpstcNB+luCuIMNrw0djWHgbB9BSTvI8q+LUWs=基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，城市、縣城和建制鎮(zhèn)之間各自為政，水、電、污等重要基礎(chǔ)設(shè)施尚不能共建共享。

3.多元化投融資體制尚未完善

據(jù)測(cè)算，城市每增加1個(gè)人口；平均增加10萬元的公共設(shè)施投資，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)建設(shè)，以及醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)。據(jù)《寧夏人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，“十二五”末，自治區(qū)總?cè)丝趯⒖刂圃?75萬人以內(nèi)，按照“十二五”末期全區(qū)55%的城鎮(zhèn)化率測(cè)算，預(yù)計(jì)到2015年，寧夏城鎮(zhèn)人口將達(dá)到371.25萬人，2012年末全區(qū)城鎮(zhèn)人口為327.96萬人，則2013-2015年，寧夏將新增43.29萬城鎮(zhèn)人口。按照城市每新增1人，平均增加10萬元的公共設(shè)施投資計(jì)算，2013-2015年自治區(qū)將新增公共設(shè)施投資432.9億元。

而目前寧夏多元化投融資體制尚未完善，多數(shù)城鎮(zhèn)的公共設(shè)施建設(shè)完全依賴財(cái)政撥款，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)管理與財(cái)政體制下，城鎮(zhèn)與村莊建設(shè)資金難以保障。此外，寧夏直接融資市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，而銀行作為重要的融資渠道來源，受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的清理整頓影響，融資平臺(tái)貸款業(yè)務(wù)受限，除交通、水利、保障性住房等行業(yè)以外，大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目開展較為困難。城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

二、寧夏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路探析

（一）優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局，科學(xué)確定城鎮(zhèn)定位

將寧夏作為一個(gè)大城市進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，加快構(gòu)筑“以沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)為核心、以固原市為次中心、以100個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)和3000個(gè)中心村為補(bǔ)充的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”新格局。引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)向沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)集聚、南部山區(qū)重點(diǎn)向固原市及縣城集聚、村鎮(zhèn)重點(diǎn)向重點(diǎn)鎮(zhèn)和中心村集聚。

按照城市定位和區(qū)域分工協(xié)作確定各城市的優(yōu)勢(shì)和特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，避免雷同。沿黃地區(qū)重在提升城鎮(zhèn)建設(shè)的檔次和品位。中南部地區(qū)集中資金重點(diǎn)支持水源有保障、交通便利、有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)做大做強(qiáng)。

（二）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力

一是加快工業(yè)發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，適度推進(jìn)城鎮(zhèn)與園區(qū)相向發(fā)展，促進(jìn)“產(chǎn)城融合”；適度加快建設(shè)移民扶貧產(chǎn)業(yè)園，加大對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品加工、輕紡等勞動(dòng)密集型項(xiàng)目的引進(jìn)力度，增強(qiáng)就業(yè)吸納能力。二是積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)施特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)推進(jìn)計(jì)劃，扶持發(fā)展種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社等新興經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。三是拓展提升服務(wù)業(yè)發(fā)展水平，利用自治區(qū)獨(dú)特的旅游資源，大力發(fā)展旅游業(yè)，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力，充分發(fā)揮其“最大就業(yè)容納器”功能。

（三）建立健全促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移相關(guān)制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)一體化

提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化水平，大力促進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，推動(dòng)供排水、污水處理、垃圾處理、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享，做好城鄉(xiāng)各類基礎(chǔ)設(shè)施的銜接，加快城鄉(xiāng)電網(wǎng)、信息通信一體化。

2.促進(jìn)城鎮(zhèn)人口集聚，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

（1）建立健全農(nóng)村土地確權(quán)機(jī)制，提高用地效率

加快建立農(nóng)村土地確權(quán)相關(guān)機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)耕地資源向規(guī)?；?、專業(yè)化集中，培育和扶植種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社等，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，加速釋放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，對(duì)散亂、廢棄、閑置的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整治，通過宅基地置換城鎮(zhèn)住房等方式，引導(dǎo)農(nóng)民適當(dāng)集中居住，降低人均用地標(biāo)準(zhǔn)，提高用地效率。

（2）采取多種方式保障進(jìn)城農(nóng)民住房，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城安家落戶

進(jìn)一步加大保障性住房建設(shè)力度，擴(kuò)大其供應(yīng)范圍和供應(yīng)對(duì)象，建議國(guó)家允許寧夏放寬保障性住房保障范圍，將符合條件的進(jìn)城農(nóng)民納入公租房和廉租房保障范圍。在條件好的市縣區(qū)探索以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以集體經(jīng)濟(jì)組織中的資產(chǎn)所有權(quán)置換合作社股權(quán)的試點(diǎn)。支持農(nóng)民在縣城和中心鎮(zhèn)依法依規(guī)建設(shè)租用住房。

（四）加快實(shí)施生態(tài)移民工程，加大山川統(tǒng)籌力度

加快實(shí)施中南部地區(qū)生態(tài)移民工程，將中南部不適宜生存地區(qū)的貧困人口進(jìn)行移民搬遷，安置到近水、沿路、靠城的區(qū)域。引導(dǎo)移民形成特色種養(yǎng)收入為基礎(chǔ)、勞務(wù)收入為主體的增收格局，促使分散在偏遠(yuǎn)山區(qū)和生態(tài)敏感地區(qū)的居民向重點(diǎn)城鎮(zhèn)集中，發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚效益；同時(shí)解決沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)勞動(dòng)力短缺問題，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和山川互利共贏，推進(jìn)沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)與中南部地區(qū)同步發(fā)展。

（五）完善相關(guān)配套制度，推進(jìn)制度改革

1. 完善土地管理制度

一是創(chuàng)新承包土地和宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制。積極探索使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目由農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以多種方式參與土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)的有效形式。二是根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居規(guī)模掛鉤的政策、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與當(dāng)?shù)赝恋亻_發(fā)整理數(shù)量相掛鉤的機(jī)制。三是建立區(qū)域統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)的土地利用機(jī)制與制度，探索集體土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，實(shí)行集體土地資產(chǎn)化管理，允許城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地進(jìn)入統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。

2. 推進(jìn)財(cái)稅制度改革

進(jìn)一步完善“營(yíng)改增”、房產(chǎn)稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅收征收辦法，逐步強(qiáng)化地方政府的主體稅種，合理調(diào)整政府間的收入劃分，不斷增強(qiáng)市縣級(jí)政府財(cái)力，減少對(duì)土地財(cái)政的依賴。加強(qiáng)城市政府為進(jìn)城農(nóng)民工提供公共服務(wù)的財(cái)力保障，形成激勵(lì)吸納外來人口的長(zhǎng)效機(jī)制。加大生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政保障力度，保障生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)投入與地方財(cái)政收入同步增長(zhǎng)。

3. 創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制

（1）發(fā)揮政府主觀能動(dòng)性，合理利用政府財(cái)政資源

一是完善公共財(cái)政體制，整合國(guó)家和自治區(qū)支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的各類資金，統(tǒng)一捆綁使用，發(fā)揮資金最大效益。二是在有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)加地方政府債券和中期票據(jù)發(fā)行規(guī)模。三是對(duì)于政府投資類項(xiàng)目，以直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助等合法方式，向借款人注入資金或非儲(chǔ)備土地的土地使用權(quán)等合規(guī)有效的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，建立持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

（2）創(chuàng)新銀行金融產(chǎn)品

一是以金融機(jī)構(gòu)或非金融機(jī)構(gòu)為龍頭，面向社會(huì)資本募集組建城鎮(zhèn)化股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等，根據(jù)城鎮(zhèn)的整體建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃形成“項(xiàng)目包”，以基金為依托，開展“金融招商”，聯(lián)合社會(huì)各類金融機(jī)構(gòu)組成“金融要素包”，建立聯(lián)合投融資機(jī)制。二是通過對(duì)集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)等的確權(quán)頒證，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估、產(chǎn)權(quán)交易、流轉(zhuǎn)擔(dān)保機(jī)制，探索推行農(nóng)村房產(chǎn)抵押貸款、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款等業(yè)務(wù)，為農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)提供資金支持，培育和支持種植大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。三是積極探索基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)與具有收益的項(xiàng)目周邊物業(yè)開發(fā)特許經(jīng)營(yíng)掛鉤的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式。

（3）鼓勵(lì)多種主體參與城鎮(zhèn)化建設(shè)

鼓勵(lì)社?；稹⒆》抗e金等公共基金參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。按照市場(chǎng)化機(jī)制積極引導(dǎo)和大力支持國(guó)企、民企、外資企業(yè)參與新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，加大基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域向民間資本和外資的開放力度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與能源、交通、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)，采取BT、BOT、TOT等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)持續(xù)融資能力。

責(zé)任編輯：康偉