摘 要：本文主要就行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范上的差異，以及內(nèi)部控制基本規(guī)范在企業(yè)及行政事業(yè)單位的具體實施和實施的不同策略及實踐進行探討。

關鍵詞：行政事業(yè)單位與企業(yè) 內(nèi)控規(guī)范 差異

我國《行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范》將于2014年1月1日在全國范圍內(nèi)開始實施，而在其制定初期，曾有人質疑，為何不能將《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引直接引入行政事業(yè)單位。若想清晰地回答這個問題，首先要理解行政事業(yè)單位與企業(yè)的區(qū)別與差異。

一、行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范概念差異

行政單位即所謂的國家機關，是指國家為行使其職能而設立的各種機構，是專司國家權力和國家管理職能的組織，包括中央和地方各級組織。

事業(yè)單位，則是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。

二、行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范目標差異

無論行政單位還是事業(yè)單位，其目標都側重于社會公共服務與公共管理活動目標的履行，強調(diào)效率與公平的統(tǒng)一性。

相比較而言，企業(yè)則是從事生產(chǎn)、流通、服務等經(jīng)濟活動，以生產(chǎn)或服務滿足社會需要，實行自主經(jīng)營、獨立核算而依法設立的一種營利性經(jīng)濟組織。

企業(yè)存在的目的在于實現(xiàn)盈利，實現(xiàn)自身價值的最大化，它生存的動力來自于競爭。對比效率和公平，企業(yè)往往會出于自利性，更多強調(diào)效率性，而忽視公平性。

三、行政事業(yè)單位與企業(yè)由于產(chǎn)權關系明晰程度不同，受托責任履行的自覺性不同

企業(yè)內(nèi)控規(guī)范管理建立在明確的產(chǎn)權關系基礎之上，受托者往往是在完善的法人治理結構下運行并創(chuàng)造企業(yè)效益，如果一旦因為瀆職或者受托經(jīng)濟履行情況不好，這種外在的內(nèi)控規(guī)范監(jiān)督與約束機制自然就會發(fā)揮其應有的效力。

而行政事業(yè)單位則不然，其使用的資金大多為納稅人的收入，作為廣大社會公眾資金使用的受托者，往往會因為產(chǎn)權主體的不明晰產(chǎn)生“敗德”行為，這從經(jīng)濟學意義上說就是管理失靈。一旦在行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范管理的框架結構中缺少對公共權力的監(jiān)督，缺少通過不相容崗位設置以及授權審批、預算管理、會計控制、信息公開等手段，以一種權力制約另外一種權力的監(jiān)督，那么，這種社會責任履行的自覺性常常會處于無效、不自覺狀態(tài)，甚至產(chǎn)生腐敗和公共道德風險問題的發(fā)生。

四、行政事業(yè)單位和企業(yè)績效評估指標及其側重點的差異

在企業(yè)管理中，績效評估指標主要為：銷售收入、凈利、銷售凈利率、銷售毛利率、資產(chǎn)凈利率、凈值報酬率和市場占有率等。而對于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理來說，績效評估指標主要為：其行為的合法性、公眾輿論的好壞、各種沖突的減少程度、公共項目的實施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量、資產(chǎn)耗費程度等。顯然，企業(yè)管理的績效評估強調(diào)經(jīng)濟利益，而行政事業(yè)單位管理的績效則偏重于社會效益。

五、行政事業(yè)單位和企業(yè)在內(nèi)控規(guī)范建設目標上也體現(xiàn)出很大的不同

在企業(yè)內(nèi)控規(guī)范建設上，其目標主要有戰(zhàn)略目標、合法合規(guī)目標、財務目標、資產(chǎn)安全完整目標、經(jīng)營的效率效果目標。在這五個目標中，行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范目標與企業(yè)相同的只有合法合規(guī)目標、財務目標、資產(chǎn)安全目標。對比企業(yè)內(nèi)控而言，行政事業(yè)單位建設內(nèi)控規(guī)范目標的宗旨，主要在于有效防范舞弊和預防腐敗，提高其公益、公共服務的效率和執(zhí)行效果。

六、行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范控制對象的差異

由于行政事業(yè)單位的組織結構、部門設置、職能權限等會受到外來制度和規(guī)定的約束，使得行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范制度建設的空間目前比企業(yè)要小，僅能涉及到財權（經(jīng)濟活動）的控制，無法涉及到事權的控制。盡管如此，抓住經(jīng)濟活動這條主線，一定程度上也是有利于財權、事權的合規(guī)、有效性的管理。行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范雖然將控制的范圍進行了縮小，但還是將內(nèi)控集中于經(jīng)濟活動的控制作為切入點。把行政事業(yè)單位內(nèi)控的對象集中在預算控制、收支業(yè)務控制、政府采購控制、資產(chǎn)控制、建設項目控制、合同規(guī)范控制等這些常見的能夠體現(xiàn)經(jīng)濟業(yè)務活動性質的控制活動上，而企業(yè)在內(nèi)控規(guī)范上則只強調(diào)全面、全方位的內(nèi)部控制。

對于企業(yè)而言，內(nèi)控規(guī)范將實際操作的需求固化到了規(guī)范中去，更具有操作性。而行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范的實施要取長補短，無論從單位層面到業(yè)務層級，都要瞄準內(nèi)部管理中關鍵的風險點和薄弱環(huán)節(jié)，強化機制建設，將內(nèi)控機制嵌入到內(nèi)部管理制度之中，實現(xiàn)將企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的基本原理與我國行政事業(yè)單位實際相結合。從而達到有效克服行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的不完整性及落實不到位的形式主義。

七、行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范要素框架的差異

此外，由于行政事業(yè)單位在資金來源、資本結構、會計處理等方面與企業(yè)有著很大的區(qū)別，因此不能完全套用企業(yè)內(nèi)控規(guī)范的五大要素框架。

盡管存在差異，但我國行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范還是兼顧了企業(yè)內(nèi)控規(guī)范中可以吸收的方面，如注重運用風險評估、風險管控、加強業(yè)務層面的內(nèi)控，還特別加強對單位層面、運營環(huán)境的內(nèi)控，并注重對內(nèi)控的評價與監(jiān)督，保證內(nèi)部控制的有效運行。從這些方面，我們還是可以看出企業(yè)內(nèi)控規(guī)范中的控制環(huán)境、風險評估、內(nèi)部監(jiān)督等要素與行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范的有效融合。

八、行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范控制范圍的差異

我國內(nèi)部控制規(guī)范涵蓋了對戰(zhàn)略、管理、決策等方面的考量。無論是企業(yè)還是行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制缺陷的嚴重程度難以客觀評估，對于內(nèi)部控制的控制缺陷可直接通過該缺陷引起的錯誤水平來判定，缺陷的嚴重程度取決于可能導致企業(yè)偏離控制目標的程度。因此，要清晰界定合理掌控內(nèi)控缺陷與風險的界限，防范未來風險的發(fā)生。

總之，實施內(nèi)部控制規(guī)范，打造企業(yè)與行政事業(yè)單位管理“升級版”， 全局觀是必備的條件，如果機構管理與制度只停留在字面上，團隊將沒有提升與凝聚力。制度的實施與內(nèi)控要樹立群策群力的氛圍和企業(yè)價值觀，要得到員工的認同，否則得不到各層級的認同，就是一紙空文，制度脫離市場一樣抓不住機會，管控也就失去了長遠性規(guī)劃策略和靈魂。因此，在新時期建設我國行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范標準有著十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

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責任編輯：康偉