2013年11月21～24日，阿富汗召開“大國民會議”審議美阿《雙邊安全協(xié)議》草案。會議最終批準協(xié)議草案，并建議政府在年內(nèi)與美國簽署協(xié)議。然而，阿富汗政府卻并未按照大國民會議的要求盡快與美國簽約。相反，卡爾扎伊總統(tǒng)反復表示美國若想簽約必須先滿足若干條件，甚至表示在2014年4月大選之后再正式簽約。美國方面則以徹底撤軍威脅阿富汗政府。總體看來，美阿對《雙邊安全協(xié)議》各有所需，其分歧主要是簽約時機問題。一旦美阿正式簽約，將對阿富汗國內(nèi)局勢演進以及整個地區(qū)安全形勢產(chǎn)生深遠影響。

美國意愿的體現(xiàn)

由于以美國為首的北約盟軍在阿富汗的留駐授權(quán)期限將于2014年12月到期，而奧巴馬總統(tǒng)早就宣布美軍要從2014年撤離阿富汗，但鑒于阿富汗自己的安全部隊無法制約塔利班，北約盟軍需要一份新版的雙邊安全協(xié)議才能在2014年之后留駐阿富汗，否則美國與盟軍將不得不從阿富汗全面撤出。因此早在2012年10月，美國和阿富汗就開始了雙邊安全協(xié)議的談判，但一直面臨若干問題困擾，其中最主要的是2014年之后美國在阿富汗保留多少軍隊、留駐美軍是否享有司法豁免權(quán)以及能否搜查民宅等問題。

從阿富汗外交部公布的《雙邊安全協(xié)議》草案來看，該協(xié)議基本上體現(xiàn)了美國意愿，具體內(nèi)容如下：首先，美國在2014年之后繼續(xù)在阿保留部分軍事存在，并可以使用阿境內(nèi)軍事基地?？栐帘硎?，美國、土耳其、沙特等國2014年之后將在阿富汗留駐1萬至1.5萬軍隊。美軍有權(quán)使用阿富汗境內(nèi)九個軍事基地，其中包括中部的喀布爾和巴格拉姆、南部坎大哈、北部馬扎里沙里夫、東部賈拉拉巴德等戰(zhàn)略要地。留駐美軍將不再承擔戰(zhàn)斗任務，而是發(fā)揮“有限的作用”，例如培訓阿富汗安全部隊及向阿富汗提供必要的情報后勤支持等。目前看來，美軍通過駐扎上述九個軍事基地，基本上能夠?qū)Π⒏缓谷尺M行有效的軍事掌控。其次，阿富汗政府同意給予留駐美軍司法豁免權(quán)，即駐阿美軍即使涉嫌犯罪也不受阿富汗法律約束，而是有權(quán)返回美國接受審判。第三，留駐美軍仍然可以夜間突襲搜查民宅。根據(jù)阿富汗外交部的消息，阿方曾經(jīng)提出在協(xié)議最終草案中列入“禁止美軍搜查任何房屋或民宅，禁止美軍逮捕阿富汗公民”條款，然而該條款在草案中并未體現(xiàn)。這意味著美軍仍能以反恐為名搜查阿富汗普通民眾住宅。

《雙邊安全協(xié)議》草案在阿富汗大國民會議通過后，將提交議會批準，最后經(jīng)總統(tǒng)簽署之后生效?？傮w看來，阿富汗議會各派政治勢力基本上都希望美軍繼續(xù)留駐阿富汗，以確?，F(xiàn)行政治體制，支持經(jīng)濟等各領(lǐng)域的重建進程。此前，美國曾因為伊拉克當局拒絕給予美軍司法豁免權(quán)而于2011年底撤出了所有作戰(zhàn)部隊。然而，伊拉克與阿富汗的國情存在天壤之別。伊拉克作為中東地區(qū)的大國，戰(zhàn)略位置重要，石油資源豐富，其經(jīng)濟擁有充足的“自我造血能力”。無論在規(guī)模上還是在作戰(zhàn)能力上，伊拉克安全部隊無疑都遠超在伊拉克作亂的“基地”組織等極端勢力。而阿富汗歷經(jīng)30余年戰(zhàn)火，經(jīng)濟凋敝，民生維艱。阿富汗安全部隊雖已達到35萬人之眾，但戰(zhàn)斗力不強，無力單獨應對塔利班的威脅。此外，阿富汗安全部隊還面臨溜號率居高不下、遭到塔利班滲透、空軍建設進度滯后、后勤能力不足等一系列問題。因此，阿富汗政府嚴重依賴美國及其盟友的軍事和民事援助，無法承受美國從阿徹底脫身的后果。此外，阿富汗體制內(nèi)各派勢力都競相尋求美國支持，以擴大自身勢力和政治影響。前“北方聯(lián)盟”勢力希望保留2001年以來獲得的政治和經(jīng)濟權(quán)利。認同現(xiàn)行議會民主制度的普什圖政黨也希望借助美國，在2014年大選中贏得更多的政治發(fā)言權(quán)。

卡爾扎伊的“小算盤”

然而，盡管大國民會議順利通過了協(xié)議草案，但卡爾扎伊卻與美國在何時簽約問題上產(chǎn)生重大分歧。11月25日，卡爾扎伊與美國國家安全顧問蘇珊·賴斯會晤，稱“不會立即簽署安全協(xié)議”，最終的簽署將被推至2014年春季大選之后。同時，卡爾扎伊還提出了簽約的前提條件，例如美國保證不在軍事行動中傷害阿富汗無辜平民；將關(guān)押在美軍監(jiān)獄中的阿富汗人遣返回國；保證在2014年大選中不支持特定候選人。對此，賴斯“威脅”阿富汗：“若不盡快簽署協(xié)議，美國可能別無選擇，只能啟動后備計劃，即2014年后將不再有美軍或者北約軍隊駐扎阿富汗?！北奔s駐阿富汗國際維和部隊司令、美海軍陸戰(zhàn)隊高級指揮官約瑟夫·鄧福德將軍警告說，如果卡爾扎伊無法按計劃在年底前簽署這一協(xié)議，將大大削弱阿富汗的經(jīng)濟，錯失國際社會的援助，而且還將助長阿富汗敵對勢力的氣勢，并且最終導致阿富汗國家安全系統(tǒng)的崩潰。據(jù)報道，西方一些國家的駐阿富汗大使近日連續(xù)在喀布爾走訪阿富汗的高級內(nèi)閣成員，紛紛向?qū)Ψ绞┘訅毫?，軟硬兼施游說阿政府盡快簽署這一協(xié)議。

美阿分歧的根源在于嚴重缺乏互信。由于協(xié)議草案主要體現(xiàn)的是美國的意愿，卡爾扎伊擔心自己會因為簽署這份協(xié)議，而戴上“美國傀儡”的帽子。為此，卡爾扎伊特意在大國民會議召開期間及閉幕后猛烈抨擊美國。11月19日，阿富汗總統(tǒng)發(fā)言人甚至表示，美國總統(tǒng)奧巴馬將會就駐阿美軍誤傷阿富汗平民事件向卡爾扎伊總統(tǒng)寫信道歉，遭到美國強烈反駁。11月28日，阿富汗總統(tǒng)發(fā)言人就美軍近期在阿富汗南部發(fā)動空襲發(fā)表聲明。聲明稱，此次空襲造成兩名婦女受傷，一名兒童死亡。如果美國不停止對阿富汗居民區(qū)的軍事襲擊，卡爾扎伊總統(tǒng)將不會簽署兩國的《雙邊安全協(xié)議》。

卡爾扎伊的“小算盤”是，通過召開大國民會議（大國民會議是阿富汗人傳統(tǒng)的議事方式，沒有固定的會期，在國家遇到重大問題時舉行，由中央和地方領(lǐng)導人、內(nèi)閣成員、法官、部落頭領(lǐng)、宗教領(lǐng)袖和社會知名人士參加——編者注）為協(xié)議草案背書，然后再提交議會批準，在法律程序和行政規(guī)范上可謂合情合法、無可厚非。如果卡爾扎伊的確將協(xié)議簽署時間推遲至2014年4月大選之后，甚至由新總統(tǒng)代表阿富汗方面與美國簽約，那么卡爾扎伊無疑可以在此問題上保持相當超脫的姿態(tài)。即使以后美國和阿富汗就此問題產(chǎn)生新的矛盾，或者駐阿美軍在2014年之后引發(fā)阿富汗民眾新一輪抗議，卡爾扎伊都能避免成為眾矢之的。

協(xié)議的多重影響

美阿《雙邊安全協(xié)議》一旦簽署將產(chǎn)生多重影響。根據(jù)協(xié)議草案，美國及其盟友將在2014年之后繼續(xù)在阿保留部分作戰(zhàn)力量，并使用阿富汗境內(nèi)軍事設施，這無疑將對阿富汗國內(nèi)局勢演變以及地區(qū)格局產(chǎn)生深遠影響。

就阿富汗國內(nèi)局勢而言，美阿此時公布2014年之后的軍事安排，顯然是在為2014年大選保駕護航，以保證大選按期舉行。上萬美軍在2014年之后繼續(xù)留駐阿富汗將有利于未來新政府正常施政，提升民眾對政府的信心。同時，這也使得塔利班在2014年之后通過武力重返喀布爾的可能性進一步降低，并可能促使其部分“溫和派”勢力更加認真考慮未來的政治生命以及加入阿富汗和平進程的可能性。但也必須看到，該協(xié)議在某種程度上坐實了塔利班關(guān)于“美軍長期占領(lǐng)阿富汗”的宣傳，很可能被塔利班“強硬派”利用，號召更多阿富汗人反抗“美軍占領(lǐng)”?，F(xiàn)在塔利班已經(jīng)將大國民會議的成員斥為“賣國賊”，并威脅將發(fā)動新一輪武裝襲擊。

就地區(qū)局勢而言，美軍長期留駐阿富汗，并通過無人機襲擊等特種作戰(zhàn)手段對部落區(qū)的極端勢力保持高壓態(tài)勢，有利于避免“基地”組織等國際恐怖勢力在2014年之后利用阿富汗及部落區(qū)作為庇護所而東山再起，維護中亞和南亞地區(qū)的安全穩(wěn)定。然而，從傳統(tǒng)地緣政治視角來看，美國在亞歐大陸核心地區(qū)保留駐軍和軍事基地，甚至利用中亞多國的軍事基地，這難免讓包括俄羅斯在內(nèi)的地區(qū)國家產(chǎn)生疑慮。此前，伊朗已經(jīng)反復指責“美軍長期駐扎阿富汗才是地區(qū)恐怖主義的根本原因”，要求美國及其盟友盡早從阿富汗撤軍。目前，國際社會正在醞釀通過地區(qū)途徑解決阿富汗問題。2014年，“伊斯坦布爾進程”外長會議將在中國舉行。美軍長期駐留阿富汗可能會加深部分地區(qū)國家的疑慮，甚至導致其加大對阿富汗的單邊經(jīng)營力度，進而增加通過地區(qū)途徑解決阿富汗問題的難度。