從政府主導(dǎo)建立到行政放權(quán)并非一夕之功，它需要觀念的轉(zhuǎn)變，更需要不把掌權(quán)視為利益來源的決心。此次國家新聞出版廣電總局的“取消審查”，雖然只針對現(xiàn)有章程的修改權(quán)，但它符合著作權(quán)集體管理制度發(fā)展的需要，因此具有相當(dāng)積極的示范意義。

近日，根據(jù)第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，原新聞出版總署與原廣電總局合并為國家新聞出版廣電總局。新機構(gòu)做出了轉(zhuǎn)變職能的決定，其中“取消的職責(zé)”中包括“取消著作權(quán)集體管理組織章程修改審批”。著作權(quán)集體管理組織是為維護權(quán)利人利益，在權(quán)利人授權(quán)下對權(quán)利人的著作權(quán)或著作鄰接權(quán)進行集體管理的社會團體[1]。我國《著作權(quán)集體管理組織條例》規(guī)定，“著作權(quán)集體管理組織修改章程，應(yīng)當(dāng)將章程修改草案報國務(wù)院著作權(quán)管理部門批準(zhǔn)，并依法經(jīng)國務(wù)院民政部門核準(zhǔn)后，由國務(wù)院著作權(quán)管理部門予以公告?！盵2]眾所周知，國家版權(quán)局是負(fù)責(zé)此一事務(wù)的“國務(wù)院著作權(quán)管理部門”，既然如此，原本就與著作權(quán)管理無關(guān)的國家新聞出版廣電總局何來“取消審批”一說？

其實，版權(quán)局與原新聞出版總署一直是同一機構(gòu)、兩塊牌子。新成立的國家新聞出版廣電總局依然是“加掛國家版權(quán)局牌子，在著作權(quán)管理上，以國家版權(quán)局名義行使職權(quán)”[3]，所以“取消審批”確有其據(jù)，如果獲得確實執(zhí)行，則能把原本施加于著作權(quán)集體管理組織的章程修改雙重審核制簡化為民政部獨立審核，這不僅大大節(jié)約了行政成本，而且也完全符合著作權(quán)集體管理組織“社會團體”的本質(zhì)特性，是值得肯定的變革舉措。

一、社會團體：著作權(quán)集體管理組織的基本屬性

社會團體是公民自愿組成，實現(xiàn)會員共同意愿的社會組織[4]。為什么著作權(quán)集體管理組織要強調(diào)其社會團體的屬性呢？這與其產(chǎn)生和存在的根本原因相關(guān)。

著作權(quán)是一種無形財產(chǎn)權(quán)，其權(quán)利主體很難通過占有或保護其物質(zhì)性客體來實現(xiàn)權(quán)利。一個簡單的例子是人們很容易發(fā)現(xiàn)自己的錢包被盜，但卻很難覺察自己的作品正被他人未經(jīng)授權(quán)地非法使用。早在18世紀(jì)末19世紀(jì)初，著作權(quán)交易和維權(quán)成本較高的現(xiàn)實已獲得了公認(rèn)，越來越多的著作權(quán)人意識到他們需要一個社會組織集中管理自己不便行使或難于實現(xiàn)的權(quán)利，著作權(quán)集體管理組織應(yīng)運而生。

兩百年的發(fā)展歷史表明，運轉(zhuǎn)良好的著作權(quán)集體管理組織既能提高著作權(quán)人的維權(quán)能力，又能形成著作權(quán)作品的“大超市”，方便廣大使用者獲取授權(quán)并完成交易，實現(xiàn)作者、使用者和公眾的多方共贏。我國第一個著作權(quán)集體管理組織中國音樂著作權(quán)協(xié)會（以下簡稱“音著協(xié)”）成立于1992年，后來還有中國文字作品著作權(quán)協(xié)會、美術(shù)·攝影作品著作權(quán)集體管理機構(gòu)、中國音像集體管理協(xié)會、中國作家協(xié)會、中國版權(quán)協(xié)會等組織也承擔(dān)著著作權(quán)集體管理的職能。

不過和歐美等國家不同，我國的著作權(quán)集體管理組織在很大程度上被定位為行政管理單位，而非市場經(jīng)濟單位，是以我國著作權(quán)集體管理立法較多地強調(diào)了行政主導(dǎo)、政府干預(yù)。

例如我國《著作權(quán)集體管理條例》規(guī)定“國務(wù)院著作權(quán)管理部門主管全國的著作權(quán)集體管理工作”，[5]且著作權(quán)集體管理組織的設(shè)立人只能是“依法享有著作權(quán)或者與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利的中國公民、法人或者其他組織”[6]。從著作權(quán)交易與維權(quán)的實際需求來看，著作權(quán)集體管理組織的發(fā)起者更需要的并非創(chuàng)作能力，而應(yīng)該是商業(yè)頭腦。因此，這些不顧市場需求的硬性規(guī)定客觀上抬高了著作權(quán)集體管理組織的成立門檻，增加了政府干預(yù)的可能性。

再比如，《著作權(quán)集體管理條例》規(guī)定新成立的著作權(quán)集體管理組織職能“不與已經(jīng)依法登記的著作權(quán)集體管理組織的業(yè)務(wù)范圍交叉、重合”，[7]這實際上取消了同一領(lǐng)域中多個著作權(quán)集體管理組織彼此競爭的可能，人為地將既有集體管理組織擺上了壟斷地位。再加上音著協(xié)等著作權(quán)集體管理組織在維權(quán)時實行“會員制”，在授權(quán)時卻實行會員與非會員作品邊界模糊的“一攬子授權(quán)”，造成著作權(quán)人不得不入會的無奈。我國最重要的著作權(quán)集體管理組織音著協(xié)，成立二十多年來，為音樂家們爭得了不少權(quán)益，但音樂界對該組織的質(zhì)疑聲卻從未停歇，其原因恐怕就是這種“不得不入會”的境況，總讓音樂人有種“被代表”的受迫感[8]，與國際通行的自愿原則頗不相合。

二、KTV收費事件：半官方身份帶來的尷尬

著作權(quán)集體管理組織的官方與半官方身份，使得他們很難獲得公眾以及著作權(quán)人的信任。最明顯的例子是一度惹起軒然大波的KTV收費事件。

按照著作權(quán)法的規(guī)定，KTV播放光碟屬于典型的贏利性機械表演，理所應(yīng)當(dāng)向著作權(quán)人繳納費用，為交易便利起見，由著作權(quán)集體管理組織統(tǒng)一收費并再行轉(zhuǎn)交著作權(quán)人也合情合理。原本無爭議點的著作權(quán)收費，為何引發(fā)了社會輿論的普遍不滿呢？

一是標(biāo)準(zhǔn)的制定引發(fā)了巨大爭議。當(dāng)時國家版權(quán)局以顧客每點唱一首歌曲，向KTV營業(yè)者收取版權(quán)使用費0.2元為據(jù)，按KTV每天經(jīng)營6小時，顧客每小時點唱10首歌計，推算出12元/包房/天的收費上限。此一標(biāo)準(zhǔn)公布后，廣州、上海、長沙等各地KTV行業(yè)協(xié)會即發(fā)表聲明抗議程序不公。他們認(rèn)為這是集體管理組織的單方面要求，沒有征求收費一方的意見；不顧面積、檔次、利用率的差異，按照包房數(shù)量一刀切收費太不公平；年度繳費給經(jīng)營者帶來過大的資金壓力等等。

二是收費主體的合法性也被廣泛質(zhì)疑。一方面，公布標(biāo)準(zhǔn)、要求KTV行業(yè)執(zhí)行繳費的版權(quán)局是國家行政機關(guān)，并非著作權(quán)人的受托人；另一方面，版權(quán)局確定由中國音像集體管理協(xié)會來收費，但實際上當(dāng)時該協(xié)會尚未完成社團登記手續(xù)，不具備法律資格[9]。更何況這個新成立的協(xié)會會員有限，即使KTV按照要求將使用費交給它，也很難一勞永逸地獲得合法使用權(quán)，更多沒有加入組織的個體權(quán)利人還會要求單獨付費。事實也的確如此。從2011年開始，個體權(quán)利人起訴KTV經(jīng)營者的官司層出不窮。KTV經(jīng)營者們對于這種“剛交了集體的，又要被個體索賠”的窘?jīng)r叫苦不迭[10]。

作為KTV消費者的普通公眾，則普遍擔(dān)心收費會提高KTV經(jīng)營成本，繼而被營業(yè)者轉(zhuǎn)嫁到消費者頭上。他們見到此次收費由版權(quán)局出面頒布標(biāo)準(zhǔn)，便“順理成章”地將此理解為行政收費，因此也紛紛出言反對。

最令版權(quán)局和著作權(quán)集體管理組織難堪的是，這次收費甚至在著作權(quán)人那里也沒有得到足夠的認(rèn)可。來自權(quán)利人的質(zhì)疑聲主要集中在收入分配問題上。例如資深音樂制作人、音著協(xié)的老會員李廣平就直言自己從音著協(xié)所得使用費極少，且不曾收到過任何收入說明或明細(xì)。

收取著作權(quán)人應(yīng)得的使用費，竟被公眾理解為“行政收費”，遭到KTV經(jīng)營者、音樂人、普通公眾的多方反對，僅僅用國人著作權(quán)意識差就能解釋嗎？著作權(quán)集體管理組織與政府機關(guān)的聯(lián)系過于密切，甚至在許多人看來它就是政府機關(guān)的延伸，而不是由權(quán)利人自發(fā)組織或自愿加入的權(quán)利受托機構(gòu)，恐怕也是一個重要原因。也正因為此，著作權(quán)集體管理這項歷經(jīng)兩百年、在世界各國已經(jīng)得到普遍公認(rèn)的制度，在中國卻屢遭惡評，以致2012年討論著作權(quán)法修改草案時，竟有相當(dāng)多的著作權(quán)人強烈呼吁取消著作權(quán)集體管理制度[11]。倡議本身雖然荒謬，但也反映出我國法律地位近乎官方機構(gòu)的著作權(quán)集體管理組織，較難取信于權(quán)利人和社會公眾的現(xiàn)實。

三、自愿原則：著作權(quán)集體管理制度的基石

官方或半官方的著作權(quán)集體管理模式并非全無可取之處。在起步階段，在法律環(huán)境相對薄弱、會員收入不足的客觀條件下，官方、半官方的管理模式往往具有一般民間組織所不具備的行動力。但官方不等于威信，受托者最需要的“信用度”，是在組織的實際運作中逐漸累積起來的。著作權(quán)是民法規(guī)定的私權(quán)，權(quán)利人應(yīng)對其保持充分的自主性，因此著作權(quán)集體管理必須以自愿為基本原則。

著作權(quán)集體管理不應(yīng)排斥市場競爭。我們目前的著作權(quán)集體管理組織被規(guī)定為非營利組織，且必須由著作權(quán)人或鄰接權(quán)人作為發(fā)起人、通過審批才能成立，這樣一來就把許多有經(jīng)營能力、投資意愿的個人、組織以及社會資本排斥在外。實際上，只要該組織可以很好地維護著作權(quán)人的權(quán)利，所得分配能使委托人滿意，組織本身是否營利、發(fā)起人是不是著作權(quán)人又有什么關(guān)系呢？如果將審批制改為登記制，準(zhǔn)許新的符合條件的管理團體進入市場，就能為權(quán)利人提供更多自由選擇的機會。權(quán)利人完全可以通過自由地加入或退出，用“腳”投票，完成權(quán)威組織的選擇，這樣形成的大規(guī)模著作權(quán)集體管理組織才是有活力、有威信的組織。

著作權(quán)39a26a7e32c7ba2d6604016cb6a2bba93519454a360d6e942966dcaa40fc52c3集體管理不應(yīng)排斥會員參與。在集體管理組織成立之初，國家給予扶持和幫助是必要的，但在組織建立之后，政府監(jiān)管應(yīng)僅限于依照法律確保所有需要集體管理制度的權(quán)利人能夠利用這種制度，保證管理過程中公平、自愿的基本原則得以維系。至于組織自身的發(fā)展與完善，則應(yīng)允許組織自治。就拿組織規(guī)章的修訂來說，《著作權(quán)集體管理條例》規(guī)定了版權(quán)局和民政局的審批權(quán)，這樣的雙重管理已經(jīng)相當(dāng)復(fù)雜了，但實際上參與審查的至少還有國家新聞出版廣電總局（否則就不會存在取消審查一說）。如此之多的政府部門插手著作權(quán)集體管理的日常事務(wù)，集體管理的組織透明、決策參與、會員監(jiān)督自然難以保證。長此以往，政府監(jiān)管勢必演變?yōu)樾姓?，這終將影響集體管理組織的公信力，甚至扼殺集體管理制度的生機與活力。

從政府主導(dǎo)建立到行政放權(quán)并非一夕之功，它需要觀念的轉(zhuǎn)變，更需要不把掌權(quán)視為利益來源的決心。此次國家新聞出版廣電總局的“取消審查”，雖然只針對現(xiàn)有章程的修改權(quán)，但它符合著作權(quán)集體管理制度發(fā)展的需要，因此具有相當(dāng)積極的示范意義。如果把此項變革放在新機構(gòu)職能調(diào)整的全局中去審視，更容易覺察到其中的積極意味——大量被取消、被下放的職能，多集中于消極的管與控，而新增的職能則以自我發(fā)展、主動扶持為主。不積跬步，無以至千里，這樣的努力只要繼續(xù)下去，中國的著作權(quán)集體管理以及國家新聞出版廣電總局都將取得應(yīng)有的成績。

（作者單位：南開大學(xué)）