蘇州是江蘇省唯一的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)，同時(shí)蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)也是國(guó)家發(fā)改委的改革聯(lián)系點(diǎn)，爭(zhēng)取在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，為推動(dòng)全國(guó)深化改革發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展，是推動(dòng)蘇州經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)新跨越的重大戰(zhàn)略選擇，也是蘇州農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展史上的一件大事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為連接城市和農(nóng)村的最基礎(chǔ)紐帶，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政強(qiáng)有力的支撐。研究城鄉(xiāng)一體化背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化具有重要意義。

一、當(dāng)前蘇州以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政形式管理的類型

（一）涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。

目前蘇州共有常熟市辛莊鎮(zhèn)財(cái)政所、張家港市錦豐鎮(zhèn)財(cái)政所、昆山市周莊鎮(zhèn)財(cái)政所、太倉(cāng)市瀏河鎮(zhèn)財(cái)政分局、吳江市同里鎮(zhèn)財(cái)政所、吳中區(qū)甪直財(cái)政分局、相城區(qū)渭塘鎮(zhèn)財(cái)政所、高新區(qū)東諸鎮(zhèn)財(cái)政所、園區(qū)婁葑鎮(zhèn)財(cái)政所等56個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局（所），占蘇州全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的69%，近七成，這是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主流。其中，包含強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政5個(gè)，分別為吳江市財(cái)政局盛澤鎮(zhèn)財(cái)政分局、昆山市財(cái)政局張浦分局、張家港市鳳凰鎮(zhèn)財(cái)政所、太倉(cāng)市沙溪鎮(zhèn)財(cái)政分局、常熟市梅李鎮(zhèn)財(cái)政分局，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總數(shù)的6.41%。

（二）涉農(nóng)街道財(cái)政。

目前蘇州共有吳中區(qū)長(zhǎng)橋街道財(cái)政分局、相城區(qū)太平街道財(cái)政所、高新區(qū)楓橋街道財(cái)政所等8個(gè)街道辦事處財(cái)政所（分局），為原鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處后財(cái)政所仍保留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，主要分布在相城區(qū)和高新區(qū)，占蘇州全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的9%。

（三）各種類型的開發(fā)區(qū)財(cái)政。

目前蘇州共有常熟經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)財(cái)政局、昆山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財(cái)政分局、吳江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、太倉(cāng)港港區(qū)財(cái)政分局、吳中經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財(cái)政分局、相城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財(cái)政局、高新區(qū)滸關(guān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財(cái)政局等12個(gè)涉農(nóng)開發(fā)區(qū)，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的14%。

（四）承擔(dān)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理職能的各種形式的財(cái)政機(jī)構(gòu)。

除了傳統(tǒng)意義上的涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、涉農(nóng)街道、涉農(nóng)開發(fā)區(qū)之外，目前蘇州還有一些不以某某鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)而以其他形式冠名且被視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的財(cái)政機(jī)構(gòu)。例如，常熟服裝城管委會(huì)財(cái)政局、常熟虞山林場(chǎng)財(cái)政所、張家港現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)財(cái)經(jīng)辦公室等。

二、上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度的差異

（一）職能差異。

蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局（所）的主要職能可歸納為以下三個(gè)方面：一是收入管理職能；二是分配資金職能；三是監(jiān)督管理職能。除了上述常規(guī)性職能外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還承擔(dān)了農(nóng)民集中居住拆遷、動(dòng)遷房建設(shè)、資金籌措等工作，而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還尚未開展這項(xiàng)工作。吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)了村級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算等工作，這是其他地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所不具有的職能；太倉(cāng)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局還負(fù)責(zé)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心日常管理，這也是其他地區(qū)所沒有的。開發(fā)區(qū)財(cái)政分局更多地承擔(dān)了各種政府性事務(wù)，涉及的面比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更寬、更廣；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政比街道財(cái)政職能略為有所差異。此外，由于是改革試點(diǎn)，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能比一般性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政職能更寬泛一些，例如盛澤鎮(zhèn)財(cái)政和資產(chǎn)管理局除了傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能外，還承擔(dān)了審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)、投融資、政府資產(chǎn)管理等工作。

（二）機(jī)構(gòu)建制差異。

常熟市目前有13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局（所），2007年鎮(zhèn)財(cái)政所定為副科級(jí)建制，各鎮(zhèn)財(cái)政所增掛“財(cái)政分局”牌子。張家港市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所均為正股級(jí)建制（不含強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。昆山市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局均為副科級(jí)建制，而財(cái)政所仍為正股級(jí)建制。太倉(cāng)市7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部更名為財(cái)政分局，其中港區(qū)、新區(qū)財(cái)政分局為正科級(jí)，城廂、沙溪、璜涇、瀏河、雙鳳等5個(gè)財(cái)政分局為副科級(jí)，科教新城分局為正股級(jí)。吳江市兩個(gè)開發(fā)區(qū)財(cái)政局為正科建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局為副科級(jí)建制，財(cái)政所仍為正股級(jí)。吳中區(qū)2010年對(duì)財(cái)政所進(jìn)行升格，升格后共有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局（所），其中開發(fā)區(qū)、度假區(qū)兩個(gè)財(cái)政分局為正科級(jí)建制，木瀆、甪直、胥口、東山、臨湖、長(zhǎng)橋等6個(gè)財(cái)政所增掛財(cái)政分局牌子，為副科級(jí)建制，金庭、光福兩個(gè)財(cái)政所仍保留，為正股級(jí)建制。相城區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財(cái)政分局為正科建制，其余的財(cái)政所均為正股建制。高新區(qū)除滸關(guān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財(cái)政局為正科建制外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所均為正股建制。工業(yè)園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所也為正股建制。此外，五個(gè)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中，除盛澤是正科級(jí)建制外，其余四鎮(zhèn)財(cái)政均為副科級(jí)建制，當(dāng)然，這已包含在上述內(nèi)容中。

（三）財(cái)政體制差異。

蘇州市現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制是1994年國(guó)家實(shí)施分稅制改革之后經(jīng)過多次調(diào)整而形成的。據(jù)調(diào)研反映，各地對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收財(cái)力的分配上做法不一，沒有一種統(tǒng)一的辦法，而且各地對(duì)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也分類實(shí)施了不同的分成辦法（具體見表1）。

（四）管理方式的差異。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式大致可分成以下四種情況：第一，增設(shè)財(cái)政分局并以條線管理為主的模式。即在保留財(cái)政所的同時(shí)，增掛財(cái)政分局牌子，并對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行升格，實(shí)行“條塊結(jié)合、以條為主”的鄉(xiāng)財(cái)政人事管理體制，黨、團(tuán)、工會(huì)、計(jì)劃生育等組織關(guān)系仍實(shí)行屬地管理。條線垂直管理后，人員調(diào)動(dòng)及職務(wù)任免由市或區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)。各鎮(zhèn)財(cái)政所在編在職及離崗人員上劃后，其工資、津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金由市財(cái)政局發(fā)放，津補(bǔ)貼按市局統(tǒng)一項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，獎(jiǎng)金按所在鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。實(shí)行這種模式的有常熟市、吳中區(qū)。但常熟服裝城財(cái)政局、虞山林場(chǎng)財(cái)政所、開發(fā)區(qū)財(cái)政局仍是以塊管理為主。第二，由財(cái)政所升格為財(cái)政分局并以條線管理為主的模式。即財(cái)政所更名為財(cái)政分局，并對(duì)絕大部分機(jī)構(gòu)進(jìn)行升格，管理上實(shí)行條塊結(jié)合、以條為主。實(shí)行這種模式的有昆山市、吳江市、太倉(cāng)市。其中，昆山市、吳江市均將經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財(cái)政收入等指標(biāo)作為財(cái)政所升格為分局的前提條件。昆山市對(duì)財(cái)政分局和財(cái)政所實(shí)行垂直管理，人員統(tǒng)一任免、調(diào)配。昆山市編制列入鎮(zhèn)行政編制，明確財(cái)政所編制只用于財(cái)政所。吳江市實(shí)行條塊結(jié)合，以條為主管理模式。鄉(xiāng)財(cái)政行政編制隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，事業(yè)編制列入?yún)墙胸?cái)政局下屬事業(yè)單位——吳江市鎮(zhèn)財(cái)政服務(wù)中心。吳江市財(cái)政局統(tǒng)一管理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員。太倉(cāng)市條塊結(jié)合、以條為主管理模式，干部錄用、任免、工資等由市局負(fù)責(zé)。第三，延用原有的財(cái)政所并以地方管理為主的模式。即財(cái)政所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能部門，接受所在地黨委政府領(lǐng)導(dǎo)。上級(jí)財(cái)政部門做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)人員沒有管理權(quán)。人員編制都在所在地。實(shí)行這種模式的有相城區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)（其中相城區(qū)財(cái)政局具有對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所長(zhǎng)的任免權(quán)）。相城區(qū)開發(fā)區(qū)財(cái)政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及度假區(qū)財(cái)政所人員編制都在所在地，是開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府職能部門，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和區(qū)財(cái)政局雙重領(lǐng)導(dǎo)。園區(qū)、新區(qū)未成立分局，人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。第四，對(duì)財(cái)政所實(shí)行條塊并重共同管理的模式。實(shí)行這種模式的有張家港市。機(jī)構(gòu)編制與鎮(zhèn)政府核定在一起，但財(cái)政所正、副所長(zhǎng)和結(jié)算中心正、副主任上劃張家港市財(cái)政局管理并統(tǒng)發(fā)工資。

（五）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及人員身份差異。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所規(guī)模普遍較小，人員也較少，只有5—6人，內(nèi)部只分崗位，沒有細(xì)分科室，而財(cái)政分局規(guī)模普遍較大，人員較多，均在10人以上，其內(nèi)部也相應(yīng)設(shè)置了不同的科室，但各地的科室卻有所不同。例如，太倉(cāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局下設(shè)預(yù)算管理科、綜合管理科、財(cái)務(wù)管理科、支付結(jié)算科；昆山鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局下設(shè)預(yù)算國(guó)庫(kù)科、綜合管理科、農(nóng)業(yè)財(cái)務(wù)管理科；常熟鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒有再設(shè)科，而是下分了預(yù)算、工程采購(gòu)、財(cái)政集中支付中心和綜合組等四個(gè)職能小組。此外，五個(gè)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也不同。例如，昆山張浦財(cái)政下設(shè)經(jīng)建科、農(nóng)經(jīng)科、審計(jì)科、預(yù)算科、綜合科、資產(chǎn)管理科；吳江盛澤財(cái)政下設(shè)預(yù)算科、資產(chǎn)管理科、集中支付管理科、審計(jì)科、綜合科；張家港鳳凰財(cái)政下設(shè)綜合科、預(yù)算科、資產(chǎn)管理科、財(cái)務(wù)結(jié)算科、監(jiān)督檢查科；而常熟梅李鎮(zhèn)、太倉(cāng)沙溪鎮(zhèn)目前沒有正式開展試點(diǎn)工作。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作人員身份復(fù)雜，有公務(wù)員，有事業(yè)，有鎮(zhèn)合同工人，有鎮(zhèn)融資公司借用人員，有市人才服務(wù)公司派遣人員，種類很多。

三、現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度差異的利弊分析

（一）建制差異。

正如前文所述，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)建制有正股、副科、正科三種類型。按照目前的行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬科級(jí)建制，職級(jí)上升空間很有限。由于開發(fā)區(qū)本身級(jí)別高5TVtF7BfCFyAdIisvL8GtCj4tp3Tyj5ZLbchUq8SqfQ=，故其財(cái)政局級(jí)別相應(yīng)也提高，均為正科級(jí)建制。而一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能升格為副科，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的活力和潛力得到進(jìn)一步釋放，以往財(cái)政所囿于收付、力薄言輕的格局迅速改觀，財(cái)政的組織協(xié)調(diào)功能大大增強(qiáng)，縱向、橫向之間的協(xié)調(diào)比較順利，特別是在組織財(cái)政收入、深化財(cái)政改革、加強(qiáng)財(cái)政管理等方面，地位和作用愈加彰顯，取得了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門和企業(yè)對(duì)財(cái)政工作更大的支持。同時(shí)，拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的上升空間，能更充分調(diào)動(dòng)廣大財(cái)政干部的事業(yè)成就感和積極性，能更積極主動(dòng)發(fā)揮職能、做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的參謀，有利于進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政工作，調(diào)研中大家也普遍認(rèn)同對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)進(jìn)行升格為副科。如果是正股，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部要晉升職務(wù)，只能離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政而進(jìn)入政府系列，實(shí)際上已有部分地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所長(zhǎng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任職。而且在同一地區(qū)內(nèi)，仍有少量鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒有升格，仍為正股建制，這就產(chǎn)生了一定的不公平性因素，產(chǎn)生了不平衡心理。同時(shí)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他已經(jīng)成立分局的條線部門協(xié)調(diào)工作時(shí)往往處于被動(dòng)地位，例如國(guó)稅、地稅、國(guó)土等，牽頭作用難以發(fā)揮。但我們也要注意到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)建制為副科乃至正科，已經(jīng)超過了市（縣）、區(qū)財(cái)政局鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理科室職級(jí)，而且這部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要負(fù)責(zé)人往往會(huì)輪崗至市（縣）、區(qū)財(cái)政局任領(lǐng)導(dǎo)干部，這導(dǎo)致在實(shí)際工作中有可能會(huì)出現(xiàn)工作布置和推進(jìn)力度不夠、上下溝通不順暢等現(xiàn)象，這需要引起關(guān)注，盡量避免出現(xiàn)這種內(nèi)耗情況。

（二）管理方式和人員身份差異。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員以條線管理為主，有利于加強(qiáng)人員流動(dòng)，有利于從事不同的工作崗位，減少其工作厭倦感，有利于防范崗位風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)廉政建設(shè)；如果是以塊管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員很難流動(dòng)，多年從事同一崗位，抑制了其創(chuàng)新性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部收入與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤，收入高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿意去收入低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更進(jìn)一步阻礙了人員的流動(dòng)性。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員身份復(fù)雜，有公務(wù)員，有事業(yè)，有合同制聘用人員，有企業(yè)身份借用人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用合同制及企業(yè)人員，雖然從表面上看機(jī)構(gòu)編制數(shù)沒有增加，也適當(dāng)減少了行政成本，但蘊(yùn)藏著一定的風(fēng)險(xiǎn)，而且也不利于隊(duì)伍的穩(wěn)定。財(cái)政是代表政府履職的法定部門，代表政府行使權(quán)力。在實(shí)際工作中，社會(huì)外界根本就不清楚、也不關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)人員身份，只知曉其是代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)聘用人員約束力不強(qiáng)，一旦這部分聘用人員出事，后果卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來承擔(dān)，存在一定的廉政風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)等。

（三）職能差異。

目前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的投融資職能，籌集各項(xiàng)工程建設(shè)資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門，理應(yīng)聽從當(dāng)?shù)卣才?，圍繞黨委政府制定的目標(biāo)任務(wù)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能涉及過寬、過廣，特別是深度介入投融資工作，一方面要影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自身的基礎(chǔ)管理工作，因?yàn)橥度谫Y工作牽涉精力多；另一方面，一旦投融資平臺(tái)處置不慎，也會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來債務(wù)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，造成極大的不穩(wěn)定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要職能之一就是維持政府及社會(huì)穩(wěn)定。

（作者單位：江蘇省蘇州市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：袁中良