近年來， 寧波市委、市政府堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領“三農”全局，以發(fā)展農業(yè)、繁榮農村、富裕農民為目標，深入實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，著力推進農村改革發(fā)展，統(tǒng)籌新農村扶持政策，加快支出結構調整，不斷提高強農惠農服務能力，努力推動現(xiàn)代農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展，取得了明顯成效。

寧波市委、市政府把新農村建設作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的中心任務，不斷加大對農村建設的投入，逐年增加各類支農惠農補貼，努力促進農民增收，全市新農村建設迎來了歷史上最好的發(fā)展時期。

一、寧波財政支持新農村建設的主要做法

（一）加大投入，保證新農村建設資金總量穩(wěn)定增長。

2007—2012年寧波市連續(xù)出臺了《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè) 扎實推進新農村建設的若干意見》（甬黨[2007]1號）、《關于切實加強農業(yè)基礎 加快社會主義新農村建設的若干意見》（甬黨[2008]1號）、《中共寧波市委關于深入貫徹黨的十七屆三中全會精神 加快推進農村改革發(fā)展的實施意見》（甬黨[2009]1號）、《關于進一步夯實農業(yè)農村基礎，加快構建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的若干意見》（甬黨[2010]1號）、《關于做好2011年農業(yè)農村工作的若干意見》（甬黨[2011]1號）、《關于做好2012年農業(yè)農村工作的若干意見》（甬黨[2012]6號），其中有五個是一號文件，深入貫徹落實中央強農惠農各項政策措施，并根據(jù)寧波實際，不斷調整財政支出結構，以工補農，努力加大財政投入力度。2006年以來，全市財政投入“三農”建設資金達619.2億元，其中：2006年投入55.3億元、2007年投入74.9億元、2008年投入91.7億元、2009年投入103.5億元、2010年投入124.6億元、2011年投入169.2億元，有力地促進了寧波市農業(yè)農村經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）注重民生，加強新農村基礎設施建設。

1.緊緊抓住“百千工程”（ 百村示范、千村整治）這個“龍頭”，大力改善農村人居環(huán)境。圍繞改善農業(yè)農村生產生活條件，實施農村環(huán)境整治建設，加強水利、農村生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)基礎設施、氣象應急預警系統(tǒng)等項目建設，鞏固發(fā)展基礎，保障城鄉(xiāng)公共安全。以水利建設為例，全市大中型水利項目以及山區(qū)小流域治理、農田水利、水源地保護等民生基礎設施投入，2007—2011年連續(xù)五年超過40億元。

2.圍繞保障主要農產品供應，加強農業(yè)產業(yè)重點區(qū)域建設。全市以80萬畝糧食功能區(qū)、105個產業(yè)化基地、20個農業(yè)科技園區(qū)為重點建設區(qū)域，提高檔次、持續(xù)投入，保障寧波市糧食等主要農產品以及肉禽蛋奶等基本副食品的有效供給。

3.圍繞特色現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，努力提高示范引導效應。積極推進項目區(qū)集中連片、規(guī)?；_發(fā)，積極扶持農業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，加快培育形成具有較強市場競爭力、產業(yè)覆蓋面大、對農民增收效果明顯的特色優(yōu)勢農業(yè)產業(yè)帶建設和帶動明顯、聯(lián)結產供銷的農產品加工企業(yè)扶持，著力提高示范引導效應。

（三）強化統(tǒng)籌，促進城鄉(xiāng)教科文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展。

1.認真執(zhí)行免費義務教育保障政策。從2008年春季起全市實施義務教育免收課本費和作業(yè)本費政策，全市62萬名學生享受了免費義務教育。2011年，寧波市出臺了《寧波市中等職業(yè)教育免費實施方案》（甬政辦發(fā)〔2011〕124號），在全國率先實行職業(yè)高中免費教育，全市8萬余名職業(yè)高中學生每人每年可免4000元，尤其是涉農專業(yè)在校生，實施免學費的同時還免住宿費，僅學費減免一項，市財政每年投入2.5億元。同時積極優(yōu)化外來務工人員子女接受義務教育環(huán)境，鼓勵公辦學校加大接納力度，落實家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系，深化義務教育保障政策改革，積極推進基礎教育均衡化。

2.支持農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。全市新型農村合作醫(yī)療參保人數(shù)逐年擴大，人均籌資金額和各級財政補助標準不斷提高。2011年全市311.7萬農民參加新農合，參合率97.59%，人均籌資水平達到411元。2012年各地均調高人均籌資水平，其中北侖區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)分別提高到856元和880元，全市人均籌資水平達到540元，財政人均補助300元以上。推進新農合結算方式創(chuàng)新，參合農民在社區(qū)醫(yī)院門診和市級定點醫(yī)院看病可刷卡直報。

3.建立了覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保障體系。2009年，寧波市政府出臺了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實施辦法，采取個人繳費、集體補助和政府補貼相掛鉤，16周歲以上城鄉(xiāng)居民均可參加城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險。2011年，農村居民參加養(yǎng)老保險人數(shù)達到108萬，享受人數(shù)72萬，基礎養(yǎng)老金享受率均達到100%。據(jù)不完全統(tǒng)計，2011年寧波支出低保金2.07億元，43533戶67585名低保對象受惠。從2012年1月起，隨著奉化、寧海、象山最后一批實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標準一體化，農民拿上了和城鎮(zhèn)居民數(shù)額一樣的低保金，這標志著寧波市成為浙江首個全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化的城市。5年來，寧波農村低保標準每年都在提高，從2007年月人均160元至210元增加到了目前的月人均465元至525元，增幅最快的縣（市）區(qū)增幅達到192%。

4.大力完善農村公共文化服務體系。連續(xù)開展“萬場電影千場戲”進農村活動，農村電影放映工程在全國率先實現(xiàn)商業(yè)影片公益化放映。全市積極推廣鄞州區(qū)“天天演”文化惠民活動，市財政埋單免費把優(yōu)秀文藝演出送到群眾家門口，2012年又在“天天演”的基礎上延伸實施“天天看”、“天天讀”、“天天樂”等七大“天天”品牌。

（四）完善機制，確保新農村建設的資金安全。

2007年以來，寧波市積極做好強農惠農各專項資金管理辦法的制訂完善。據(jù)統(tǒng)計，市本級修訂完善了農業(yè)產業(yè)化、現(xiàn)代農業(yè)、生態(tài)公益林、農作物良種補貼、小型農田水利建設、農村住房制度改革、循環(huán)農業(yè)、農村勞動力轉移培訓、農村醫(yī)療救助、漁業(yè)安全建設、農家樂等三十余個資金管理制度，規(guī)范了各項資金的分配管理。同時，加強項目資金監(jiān)督力度，不斷完善招投標、項目公示、監(jiān)理、竣工驗收等各項制度，提高資金使用效率。

二、寧波財政支持新農村建設存在的問題與原因

由于受現(xiàn)有體制和傳統(tǒng)投入格局等影響，寧波新農村建設在財政投入中還存在不少問題。一是投入主體不明。新農村建設涉及農村的方方面面，既包括受益面較廣的公共產品，也包括受益對象單一的私人產品?？v觀新農村建設的投入，可分為政府投入、行業(yè)投入、村級投入、農民投入和社會投入，但各級政府間事權劃分不明晰，事權與財權不統(tǒng)一，造成新農村建設投入責任模糊，各級政府如何分工，哪些歸政府投入，哪些該農民承擔，都沒有一個明確的界限，影響了農民的積極性，也制約了新農村建設的進程。二是投入總量不足。由于長期重城輕鄉(xiāng)，農村建設投入長期不足，致使農村的公共事業(yè)發(fā)展滯后，農民的社會保障水平較低，農業(yè)的發(fā)展后勁不足。新農村建設需要龐大的資金投入，僅村莊基礎設施初步完善所需的資金就達數(shù)百萬元，目前的投入水平遠遠不能滿足新農村建設的要求。三是投入重點不突出。當前各級對農村建設的投入面面俱到，投入重點不突出，存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，而且投資面重疊，難以集中發(fā)揮效率，支農效果不明顯。

三、提升財政支持新農村建設績效的對策建議

（一）加大投入力度，打牢新農村建設可持續(xù)發(fā)展財力基礎。

加大公共財政扶農支農，逐步形成財政投入主導、社會資本輔導的新農村建設投入機制，為新農村建設可持續(xù)發(fā)展提供必要條件。一是確保預算內財政支農投入按法定比例增長。按照《農業(yè)法》要求，繼續(xù)調整國民收入分配和財政支出結構，不斷增加財政投入，保持財政支持“三農”的總量、增量、增幅和占總支出的比重逐年增加。二是加強涉農政府性基金籌集。做好水利建設基金、土地出讓金、海域使用金、水資源費等政府基金的籌集工作，按照“增加市級財力、均衡縣級實力”的思路，適當調整市縣在各類支農政府性基金的分成籌措比例。對相對欠發(fā)達縣，在市縣分成比例上實行適當傾斜，而對老城區(qū)、開發(fā)區(qū)等特殊區(qū)域，因支農范圍較小，加大市級分成比例。三是合理劃分市縣支農事權和職責。按照事權財權相結合原則，合理科學地劃分市、縣兩級支農事權，落實地方支出責任。對跨地區(qū)的水利流域工程、飲用水源地保護、糧食功能區(qū)建設、農業(yè)科技創(chuàng)新、海洋利用保護等重大項目，市級財政承擔比例多一點。對農業(yè)產業(yè)發(fā)展、扶持村級集體經(jīng)濟，以及其他一些面上項目，應以市級財政帶動、縣級財政投入為主進行事權劃分。四是積極吸引社會資金投入新農村建設。發(fā)揮財政資金導向作用，采取一系列行之有效的投入激勵機制，調整、放寬農業(yè)農村投資政策，拓寬投融資渠道，鼓勵和引導工商資本、金融資本、民間資本和外資等投入新農村建設。如，鼓勵企業(yè)與少數(shù)旅游資源豐富的村，組建旅游開發(fā)公司，對整個村進行開發(fā)和運作。建立企業(yè)捐資免稅的便捷政策通道，對捐資新農村建設的企業(yè)實行稅費優(yōu)惠，并由政府授牌或冠名等形式，表彰鼓勵捐資建設新農村的企業(yè)。企業(yè)經(jīng)營者可按規(guī)定程序兼任村主要干部或兩委會成員，直接參與村務管理。

（二）調整投向結構，加大新農村基礎設施建設。

通過調整財政支出結構，持續(xù)加大財政投入，進一步夯實新農村發(fā)展基礎。一是加大水利投入，提高水利服務經(jīng)濟社會能力。以寧波市“十二五”水利規(guī)劃為依據(jù)，全面推進防洪減災能力建設，大力推進境內骨干河（支）流、山區(qū)小流域、山塘等防洪治澇工程建設，加快城鎮(zhèn)防洪工程，進一步提升寧波市防洪減災能力。推進水資源開發(fā)利用，支持飲寸水庫及引曹南線等境外引水工程，為寧波未來發(fā)展提供水資源保障。二是穩(wěn)定糧食生產，支持糧食生產功能區(qū)建設。圍繞實現(xiàn)優(yōu)質、高效、高產、生態(tài)、安全的現(xiàn)代農業(yè)目標，大力加強市、縣兩級糧食生產功能區(qū)建設，大幅度提高標準農田地力提升工程財政補助標準。落實糧食直補、農機購置、糧食生產機械化作業(yè)等惠農政策，支持農業(yè)科技創(chuàng)新，推廣應用先進適用技術和高產品種，不斷提高單位面積產量。三是推進農村公共設施建設，加速推動公共財政向農村延伸。支持開展“美麗鄉(xiāng)村”建設，大力推進農村住房制度改革和住房集中改建工作，選擇基礎條件較好、有一定規(guī)模的村啟動中心村建設。積極發(fā)揮農民主體作用，全面開展農村公益事業(yè)一事一議財政獎補工作，優(yōu)先選擇關系農民群眾日常生活的水、電、路、氣、房等民生工程。啟動鎮(zhèn)鄉(xiāng)河網(wǎng)水系綜合治理，加大農村生態(tài)河道建設力度。四是支持農業(yè)領域生態(tài)建設，有效發(fā)揮農業(yè)生態(tài)保護功能。支持以平原綠化為重點的林業(yè)建設，推進沿海森林屏障建設，開展森林城市、森林城鎮(zhèn)和森林村莊工程，增加林業(yè)碳匯。突破海洋漁業(yè)資源、環(huán)境和發(fā)展空間的制約，建設象山港、韭山列島、漁山列島三個海洋牧場，努力使寧波市海洋漁業(yè)躍入一個“耕海牧漁”新時代。進一步完善生態(tài)補償機制，提高生態(tài)公益林補償標準，加強飲用水源地保護。

（三）強化“造血”功能，增強村級經(jīng)濟和農民出資能力。

村級經(jīng)濟經(jīng)營得好，可以為新農村建設直接提供大量資金。應不斷增強村級在新農村建設中的籌資能力。全面落實村級發(fā)展留用地政策，明確征用土地時，市、縣、鎮(zhèn)必須落實村級集體經(jīng)濟用地指標，落實用地指標，引導村級集中用于發(fā)展村級集體經(jīng)濟二、三產項目。同時積極引導村級創(chuàng)新集體經(jīng)濟發(fā)展路子。一是開展土地開發(fā)。集中利用土地開發(fā)整理所得指標，在開發(fā)建設區(qū)域聯(lián)片安排所轄各村集體經(jīng)濟發(fā)展用地，用于建設標準廠房、物業(yè)等項目。二是發(fā)展旅游經(jīng)濟。支持村級積極利用村級的水源、景點等優(yōu)勢資源，采取資源入股、使用權轉讓等方式，發(fā)展小水電、休閑觀光旅游等獲取收入。三是利用物業(yè)增收。鼓勵村級利用區(qū)域優(yōu)勢，積極建設標準廠房等物業(yè)，采取出租方式，獲得穩(wěn)定租賃收入。引導村級挖掘村內存積的閑置資產潛力，對空置的建設用地和房屋等進行改造利用，增加集體收入。四是進行資產經(jīng)營。政府加強服務，引導貨幣資產較多的村，可跨區(qū)域從事資產經(jīng)營購買房產、土地、水源、景區(qū)等產權或使用權，通過開發(fā)或改造升級，獲取增值收益。

農民是新農村建設不可或缺的投入主體，要發(fā)揮農民在新農村建設中的重要作用，積極引導農民為新農村建設出錢出力。一是增強農民的出資能力。大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，積極推進特色農業(yè)發(fā)展，提高農產品市場競爭力。繼續(xù)扶持農業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，增強農業(yè)龍頭企業(yè)對農戶的帶動力。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，加快發(fā)展農村二三產業(yè)，鼓勵農民自我組織參與市場、自主創(chuàng)業(yè)，發(fā)展壯大民營經(jīng)濟，培育更多農民“小老板”。二是激發(fā)農民的出資意愿。充分尊重農民意愿，把農民贊同不贊同、擁護不擁護作為新農村建設工作的出發(fā)點和檢驗標準，農民認為該辦的事就辦，不該辦的事就不辦，讓農民主動參與新農村建設決策。三是引導農民投工投料。通過直接補助資金、補助原材料或“以獎代補”等方式給予鼓勵，引導農民對自己直接受益的公共設施建設投工投料。

（四）加強資金監(jiān)管，提高新農村建設資金使用效率。

重視加強資金的統(tǒng)籌使用、監(jiān)管和績效評價，提高資金的使用效益。一是加強部門協(xié)商，積極推進支農資金整合。按照集中財力辦大事原則，市級成立政府分管領導擔任牽頭人的支農資金整合協(xié)調領導小組，促進在同一項目區(qū)內資金的統(tǒng)一協(xié)調和互補，根據(jù)新農村項目建設的緩急，統(tǒng)籌指導安排資金。以農業(yè)產業(yè)化、農田水利、新農村資金為平臺，整合統(tǒng)籌農業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展資金、小型農田水利、農田地力提升等項目資金，采取項目統(tǒng)一打捆申報方式，集中支持糧食生產功能區(qū)、農業(yè)產業(yè)園區(qū)、水源地保護、農村基礎設施建設，提高資金使用效益。二是注重考評結果，深化績效評價工作。加強中央、市財政項目的資金績效評價工作，建立引入第三方機制，完善和深化水源地保護、山區(qū)小流域治理、農民飲用水、新農村建設等重點民生項目的績效評價。加強村民對新農村建設事務的評價權，不論是上級支持建設的項目，還是由村級出資和村民籌資籌勞參建的建設項目，都要由農民群眾參與評價。對群眾意見較大的，組織進行審計和評估。注重考評結果的采用，獎優(yōu)罰懶，增強績效考評的監(jiān)督約束力。三是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政優(yōu)勢，加強新農村建設項目監(jiān)管。逐步將上級安排和分配用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的各種支農惠農項目資金，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管范圍，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)就近監(jiān)管優(yōu)勢和基層財政職能作用。明確監(jiān)管職責，扎實做好新農村建設資金補助信息的基礎管理工作，嚴把項目申報關，做好項目公示、跟蹤、實施、資金監(jiān)管。四是防微杜漸，強化新農村建設資金監(jiān)督檢查。針對新農村建設資金管理工作中的關鍵部位和薄弱環(huán)節(jié)，加大監(jiān)督檢查力度。密切配合財政監(jiān)察機構、審計部門對新農村建設資金的檢查。建立常態(tài)化部門財務檢查機制，試行開展委托中介機構對涉及新農村建設單位領導離任責任審計工作。強化對新農村建設資金的監(jiān)管，推動新農村建設的實施。

（作者單位：浙江省寧波市財政局）

責任編輯：洪峰