江蘇省一直以來都非常重視扶貧工作的開展，特別是脫貧攻堅的進行，使得江蘇省大部分農(nóng)民脫離了貧困線，但是由于歷史以及經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性等原因，江蘇省農(nóng)村仍然存在著貧困問題，而且應該引起注意的是，江蘇省農(nóng)村貧困出現(xiàn)了新的特點，如絕對貧困與相對貧困的問題，貧困分散性問題等，為此，調研組深入淮安楚州區(qū)、沭陽、新沂、灌南、濱海、海安、姜堰等縣市（區(qū)），通過實地調研、座談會、問卷調查等形式，在廣泛聽取當?shù)卣嚓P機構、省扶貧工作隊以及貧困戶等意見的基礎上，對我省近年來脫貧攻堅工程的實施效果、扶貧經(jīng)驗、存在問題進行了總結，并就做好下一步我省扶貧工作提出了相應的政策性建議。

一、脫貧攻堅工程評價

（一）農(nóng)民人均收入得到顯著增加。2010年全省農(nóng)村居民人均純收入達9118元，是2008年的1.24倍。城鄉(xiāng)居民收入比為2.53∶1，是全國最小的省份之一。

（二）貧困戶、經(jīng)濟薄弱村脫貧狀況良好。截至2010年，全省449.62萬建檔立卡低收入人口中有362.38萬人實現(xiàn)脫貧，脫貧率達80.6%； 2010年全省投入各類幫扶資金18.5億元，幫助35萬貧困農(nóng)戶落實了幫扶措施，123.83萬人實現(xiàn)脫貧，蘇中地區(qū)全面實現(xiàn)脫貧攻堅目標。蘇北地區(qū)2011年底基本實現(xiàn)脫貧目標，提前一年完成脫貧攻堅任務。

經(jīng)濟薄弱村方面，通過產(chǎn)業(yè)帶動、整村推進、集體經(jīng)營（資源承包、資產(chǎn)承包）等方式，取得了良好的脫貧效果。1011個省定經(jīng)濟薄弱村中有604個村基本實現(xiàn)脫貧目標。

（三）各項脫貧措施富有成效。

1.產(chǎn)業(yè)化開發(fā)。通過產(chǎn)業(yè)化開發(fā)帶動貧困戶就業(yè)與增收主要有三種方式，一是高效農(nóng)業(yè)（包括大棚種植和畜禽養(yǎng)殖）項目的推進，各地將脫貧產(chǎn)業(yè)項目與培植特色主導產(chǎn)業(yè)、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程相結合，建立貧困戶脫貧長效機制；二是通過標準廠房的建設，獲取資金收益，并直接帶動貧困戶就業(yè)脫貧。三是通過發(fā)展“三來一加”等項目帶動貧困戶脫貧。以沭陽縣的“安陽工藝”為例，該公司已經(jīng)在胡集、塘溝、十字等8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)設立28個加工點。每個加工點月均產(chǎn)值近百萬元，可以帶動農(nóng)戶月增收10萬元。

2.村集體經(jīng)濟培育。壯大村集體經(jīng)濟主要有三種方式：一是定向投資回饋收益。例如濱?？h在正紅小額貸款公司注資450萬元，通過委托理財，每年向濱?？h45個省定經(jīng)濟薄弱村回饋收益1萬元。二是通過集體經(jīng)營的方式獲得盈利，主要包括農(nóng)田、水域等資源的承包，固定資產(chǎn)租賃等。三是建設標準廠房出租的租金。

3.小額貸款與資金互助提供金融支持。通過扶貧小額貸款和扶貧互助資金會的建設，在一定程度上解決貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營服務項目的資金困難。以沭陽縣萬匹鄉(xiāng)扶貧發(fā)展互助資金會為例，該資金互助組織現(xiàn)有入股會員462戶，互助資金134萬元，其中上級財政補助15萬元，會員入股119萬元（其中306戶貧困戶入股資金27.8萬元），農(nóng)戶借款132萬元，借款農(nóng)戶316戶，共有138戶建檔立卡戶因此而脫貧。

4.提供社會幫扶服務。一是由各級政府牽頭，組織機關、企事業(yè)單位或個人與貧困村、貧困戶結對幫扶。二是婦聯(lián)采取的針對婦女兒童的幫扶。除此以外，各地也根據(jù)自身的實際情況，對其他弱勢群體開展了各式各樣的社會幫扶。

5.勞動力培訓。一是針對貧困地區(qū)的勞動力轉移培訓；二是發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的技術培訓；三是結合“三來一加”等項目的技能培訓。以沭陽縣為例，該縣出臺了《沭陽縣農(nóng)村貧困勞動力培訓轉移工作實施意見》，擇優(yōu)確定職業(yè)技能培訓機構承擔農(nóng)村貧困勞動力轉移培訓工作任務，實行劃片到鄉(xiāng)、包干到校、責任到人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與培訓學校“捆綁式”考核，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困勞動力培訓目標保證金制度；以短期實用職業(yè)技能培訓、就地辦班和進縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)企業(yè)就業(yè)為主，受培訓農(nóng)民的就業(yè)率達97%。

6.農(nóng)村社會救助與社會保障體系。主要體現(xiàn)在農(nóng)村低保制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)、新農(nóng)合制度、新農(nóng)保制度覆蓋率的提高和臨時性求助的增加等，為農(nóng)民提供了基本的社會保障網(wǎng)絡，使得貧困戶暫時脫離了貧困。以新沂市為例，全市共有農(nóng)村低保對象1萬8千多戶，3萬7千多人，補償標準為210元/月；農(nóng)村五保戶4667人，集中供養(yǎng)每人每年補助3800元，分散供養(yǎng)每人每年2300元。

（四）存在的主要問題。

脫貧攻堅工程在提高農(nóng)戶收入、壯大村集體經(jīng)濟等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在一些問題。主要體現(xiàn)在：脫貧與返貧并存、邊緣經(jīng)濟薄弱村現(xiàn)象日益顯現(xiàn)、貧困戶培訓針對性不夠強、小額信貸政策標準與需求存在差異、資金互助合作社資金來源少、農(nóng)村基礎設施建設滯后、社保政策體系對貧困戶的特殊政策不完善、扶貧主體單一“等、靠、要”現(xiàn)象突出等。

二、“十二五”扶貧新思路

脫貧攻堅工程實施以來，江蘇省扶貧工作取得顯著效果，絕對貧困現(xiàn)象基本消除。貧困的標準逐步由絕對貧困向相對貧困變化，這就需要調整扶貧觀念，采取新的扶貧策略，進行更有針對性的扶貧。

（一）從絕對貧困到相對貧困。江蘇省貧困地區(qū)面臨的主要問題不再是溫飽問題，而是轉變成農(nóng)民持續(xù)增收難以及相對收入擴大的問題，這就需要扶貧視角從絕對貧困向相對貧困轉變。扶貧的最終目的不僅是要讓貧困群體脫離貧困陷阱，而是要實現(xiàn)全面小康的目標。因此扶貧對象也不僅僅要考慮絕對貧困戶，而且還要考慮低收入者，即所謂的相對貧困群體。

（二）從開發(fā)式扶貧到發(fā)展式扶貧。江蘇省脫貧攻堅項目采取開發(fā)式扶貧的策略，這對消除絕對貧困是十分必要的。在新時期，扶貧的重點從絕對貧困向相對貧困轉化以后，新一輪的扶貧方式應轉向發(fā)展式扶貧，主要有兩層含義：一是在對扶貧對象進行合理劃分的基礎上，對不同貧困農(nóng)戶采取不同發(fā)展策略，從而保證扶貧工作持續(xù)穩(wěn)定的開展；二是在宏觀上，對不同貧困類型，采取不同的扶貧模式，如蘇北地區(qū)，可以采取以整村推進、產(chǎn)業(yè)帶動等為主的開發(fā)式扶貧的模式，對于蘇中以及蘇南的點貧困問題，可以通過貧困農(nóng)戶單獨能力建設與社會保障方面進行扶貧，從而保障扶貧工作高效與持續(xù)發(fā)展。

（三）從政府主導向多元化發(fā)展模式轉變。各國反貧困經(jīng)驗表明，在扶貧的過程中，政府并非唯一的行動者，貧困人口、市場組織、民間組織等都是反貧困中不可或缺的行動主體。以政府為主導的多元反貧困主體組合，通過不同方式各自發(fā)揮自己的作用，多管齊下，使貧困現(xiàn)象得到顯著改善。

新的扶貧模式應該由傳統(tǒng)的政府主導向政府帶動、其他組織輔助相結合的多元化發(fā)展模式轉變。

（四）從外部推動到能力建設。政府扶貧措施的核心就是要建立扶貧的長效機制，使得貧困戶能夠脫離貧困陷阱。因此，在今后的扶貧工作中，應將重心從外部推動轉變到能力建設中來，因地制宜、因人而異地培養(yǎng)貧困群體的勞動技能，使這部分群體獲得持續(xù)發(fā)展的能力。

（五）幫扶資金直接投入與金融支持相結合。財政幫扶資金直接投入較好地解決了貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金問題，有效帶動了貧困戶的脫貧。但過于依賴財政資金直接支持，使得脫貧主體的資金使用成本為零，容易造成資金使用的盲目性與低效率性。因此，新一輪扶貧工作開展，有必要合理規(guī)范使用財政資金，采取幫扶資金直接投入與金融支持相結合的辦法。

（六）社會保障與發(fā)展式扶貧相結合。脫貧攻堅項目只是針對于那些能夠通過產(chǎn)業(yè)帶動、能力培訓、金融支持而脫貧的農(nóng)村貧困群體。而對于那些沒法通過上述途徑脫貧的貧困戶來說，則需要社會保障來解決其貧困問題。因此，在下一輪的扶貧工作開展過程中，社會保障要與發(fā)展式扶貧相結合。

三、政策建議

江蘇省實施的脫貧攻堅工程消除了絕對貧困。如何幫扶農(nóng)村地區(qū)的低收入群眾奔小康成為下一階段扶貧的目標。面對新形勢、新任務，在扶貧工作上要有新思路、新舉措。總體來看，“十二五”期間要以鞏固脫貧攻堅成果、提高低收入群體收入、改善其生產(chǎn)生活條件為重點。要更加注重造血功能的培育，更加注重政策的協(xié)調配合，更加注重農(nóng)村低收入群體發(fā)展能力的培養(yǎng)。在堅持政府主導的同時，積極鼓勵引導各類社會組織參與，增加低收入群體的內在動力與活力。要強化縣級責任，建立政府扶持以縣為主、上級政府獎勵相結合的扶貧新體制。

（一）實行貧困戶分類管理。一是對于那些喪失勞動能力、殘疾、無法自救的貧困人口，納入最低生活、教育、衛(wèi)生保障體系，實行救濟式扶貧。二是對于那些缺乏技術、資金等資本、社會因素致貧的具有發(fā)展?jié)摿ω毨簦瑢嵭虚_發(fā)式扶貧，即加強貧困戶的能力建設。不但扶持生產(chǎn)，更注重生產(chǎn)生活條件的改善和發(fā)展能力的培養(yǎng)，堅持產(chǎn)業(yè)扶貧、智力扶貧、金融扶貧等有效做法。三是對貧困戶進行合理劃分基礎上，確定選擇開發(fā)式扶貧還是救濟式扶貧方式，工作重心采取貧困村公共服務和培育貧困家庭的發(fā)展能力相結合的方法有效促進脫貧。

（二）劃定相對貧困線。在相對貧困線的劃定方面，國際上通常的做法是將收入少于平均收入的1/2或者1/3的社會成員視為相對貧困群體。從最近開展的“百村萬戶”的調查顯示，灌南縣農(nóng)村人均收入低于4000元的戶數(shù)占23.8%，人口占18.4%；新沂市農(nóng)村人均收入在2500—3000元之間占15.4%，在3000—3500元之間占7.3%，約占23%的人群屬于相對貧困群體；楚州區(qū)農(nóng)民人均收入2500元以下占比為0.77%，2500—4000元占比為35.32%；海安農(nóng)民人均收入4000元以下占比為4.15%，7000元以下占比為21.76%。建議相對貧困線的劃定應該采用“絕對數(shù)額和相對比重相結合”的方式，經(jīng)濟薄弱地區(qū)以農(nóng)民人均收入3500元為相對貧困線，其他地區(qū)以農(nóng)村總人口的15%—20%的最低收入群體定義為貧困群體。

（三）大力發(fā)展小額信貸和資金互助合作社，加強金融支持的扶貧力度。一是提高扶貧貸款發(fā)放的額度。對于大戶貸款的額度，從原來的5萬元提至8—10萬元，不斷增強大戶的帶動性，但要嚴格控制比例，大戶帶動額度不應超過25%；對于貧困戶，將原來最高的貸款額度從1萬元提至2萬元。二是資金互助合作社在資金籌集上，上級財政適當增加資金互助合作社的啟動資金；在運營管理上，要保證資金互助合作社的封閉性，提供必要的經(jīng)費支持，并加強自身的風險管理。

（四）完善社會救助和社會保障體系。一是健全社會救助網(wǎng)絡，防止返貧現(xiàn)象發(fā)生，主要通過實行教育救助、提高醫(yī)療救助標準、臨時救助與農(nóng)業(yè)保險相結合等方式；二是完善社會保障體系，可采取適當提高農(nóng)村低保標準、對低收入戶參加農(nóng)村養(yǎng)老保險等個人繳費給予適當補貼的辦法。

（五）加強農(nóng)村基礎設施建設。多年來，雖然我省不斷加大農(nóng)村基礎設施建設的力度，但由于多方原因，我省農(nóng)村尤其是經(jīng)濟薄弱地區(qū)農(nóng)村基礎設施建設仍較滯后，在一定程度上成為農(nóng)村發(fā)展的瓶頸因素之一。隨著幫扶工作進入新階段，可考慮將“治本”措施放到相對優(yōu)先的位置。通過幫扶政策資金與相關用于“三農(nóng)”政策資金的協(xié)調配合，形成政策資金合力，加強農(nóng)村基礎設施建設，特別是那些經(jīng)濟薄弱村，政策力度可以更大些。從而改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，促進其收入提高。

（六）繼續(xù)推進開發(fā)式扶貧項目。一是開發(fā)式扶貧應與地方產(chǎn)業(yè)相結合，并扶持低收入農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營融入農(nóng)民合作社等組織化體系之中。二是開發(fā)式扶貧項目應采用體現(xiàn)規(guī)模效應的發(fā)展模式。

（七）積極開展“參與式”培訓，與項目相結合。為了進一步提升培訓的質量和效果，一是注重參與式培訓，強調“從干中學”；二是注重與產(chǎn)業(yè)相結合，突出“產(chǎn)業(yè)帶動”；三是針對貧困婦女等特殊群體開展扶貧培訓。

（八）提高財政扶貧資金使用效率。合理分配與使用財政資金可以確保扶貧工作健康持續(xù)有序發(fā)展，在扶貧資金的使用上要把握好以下兩點，一是合理分配啟動資金與獎補資金；二是優(yōu)化幫扶資金使用模式。優(yōu)化各參與主體的責任配置，特別是縣級政府承擔更大責任，有利于激發(fā)其內在動力，避免出現(xiàn)道德風險，從而提高資金使用效率。各主體承擔的出資份額要與其能力相適應，既要體現(xiàn)幫扶的導向，又要保持適度的壓力。專項幫扶資金要與相關用于“三農(nóng)”的投入進行協(xié)調配合，形成合力，著力解決好幫扶資金的使用與其他相關資金各自為戰(zhàn)、“兩張皮”的問題。

（九）建立多元化的扶貧模式。充分發(fā)揮政府作用的同時，積極強化低收入戶的主體作用，支持引導其他組織參與扶貧，形成多元化扶貧模式。要采取必要措施，激發(fā)低收入戶的發(fā)展熱情和意愿，激活內生動力；對非盈利性的扶貧組織，政府應及時提供有關信息，并加強溝通，共同扶貧；鼓勵引導營利性組織在市場機制框架內承擔一定的社會責任，對成效明顯的可給予適當?shù)谋碚煤凸膭?；支持特殊組織的扶貧，如婦女扶貧等，可加強與相關組織的合作，并給予必要的資金支持等。

責任編輯：洪峰