近年來(lái)，圍繞服務(wù)民生，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，亮化、美化、綠化、配套化工程使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)中存在的一些不容忽視的問(wèn)題必須引起各級(jí)政府的高度重視。

一、存在問(wèn)題

（一）項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備不充分

項(xiàng)目前期工作是從建設(shè)項(xiàng)目決策到開(kāi)工以前的項(xiàng)目調(diào)研論證、立項(xiàng)、編制可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、編制工程概預(yù)算、招標(biāo)、簽定合同及開(kāi)工準(zhǔn)備等各項(xiàng)工作。項(xiàng)目前期工作完成的程度和深度直接影響工程的施工進(jìn)度和質(zhì)量。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，有些項(xiàng)目的建設(shè)往往根據(jù)當(dāng)前需要或領(lǐng)導(dǎo)指示確定，一般不列入統(tǒng)一的項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，存在項(xiàng)目論證不充分，可研不細(xì)致，項(xiàng)目立項(xiàng)、資金籌措等工作缺乏計(jì)劃性；項(xiàng)目設(shè)計(jì)達(dá)不到應(yīng)有的深度，施工過(guò)程中變更頻繁；項(xiàng)目前期手續(xù)不完善，如項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)書(shū)和土地使用手續(xù)等程序空缺；未經(jīng)招標(biāo)或不具備自行招標(biāo)能力而自行招標(biāo)等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在容易使項(xiàng)目決策流于形式，甚至造成決策失誤、盲目建設(shè)或超越財(cái)力搞建設(shè)等問(wèn)題，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）管理機(jī)制不健全，項(xiàng)目監(jiān)管乏力

建設(shè)項(xiàng)目管理專業(yè)性強(qiáng)，需要有與之配套的專業(yè)人員和科學(xué)的管理機(jī)構(gòu)。但現(xiàn)在多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)是臨時(shí)組建的“指揮部”或“籌建辦公室”，人員是從有關(guān)部門抽調(diào)，這種管理模式將投資者、管理者混為一體，行政權(quán)力直接介入工程的實(shí)施，難以形成有效的管理和監(jiān)督機(jī)制，既不利于資金的安全使用，又使工程質(zhì)量得不到保證。加之管理人員缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)，有的人員甚至沒(méi)有接觸過(guò)工程，不了解工程建設(shè)基本程序和相關(guān)階段的工程質(zhì)量控制，容易導(dǎo)致項(xiàng)目管理和現(xiàn)場(chǎng)施工管理上被施工單位牽著鼻子走，隨意變更設(shè)計(jì)內(nèi)容，致使投資的項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期的效果等一系列問(wèn)題。建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人變更頻繁的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，項(xiàng)目管理連續(xù)性差，如某個(gè)項(xiàng)目從開(kāi)工到工程結(jié)束換過(guò)三個(gè)負(fù)責(zé)人，以致最后審計(jì)時(shí)，一些工程手續(xù)和資料都無(wú)法正常提供，一些問(wèn)題都無(wú)從考證。

（三）財(cái)務(wù)管理薄弱，財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位

工程建設(shè)的靈魂是資金，嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理是工程按時(shí)、保質(zhì)、保量完成的重要保證。據(jù)我們調(diào)查的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目一般不會(huì)單獨(dú)建賬核算，財(cái)務(wù)管理監(jiān)督職能嚴(yán)重缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)項(xiàng)目的參與深度僅停留在撥付資金、簽單報(bào)賬的“被動(dòng)買單”階段，關(guān)于項(xiàng)目應(yīng)撥多少、是否該撥等一般不管不問(wèn)，項(xiàng)目支出管理混亂。超支工程款、擠占和挪用工程款、支出票據(jù)不合規(guī)、列支無(wú)關(guān)支出、支付各類補(bǔ)貼和超額列支招待費(fèi)等問(wèn)題突出。

（四）項(xiàng)目超期建設(shè)、超計(jì)劃投資現(xiàn)象普遍

項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程是一個(gè)在合理的時(shí)間內(nèi)按照計(jì)劃逐步投入資金的過(guò)程。項(xiàng)目建設(shè)期過(guò)長(zhǎng)、投資額超概算過(guò)多會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題：

一是工程效益難以發(fā)揮。在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，有的工程超過(guò)計(jì)劃竣工時(shí)間達(dá)六年之久，使前期投入的大量資金難以充分發(fā)揮效益。

二是工程建設(shè)成本大幅度增加。一般說(shuō)來(lái)，建筑材料費(fèi)用占整個(gè)建筑成本的60%—70%，建筑材料價(jià)格的上漲勢(shì)必提高工程造價(jià)，建設(shè)期越長(zhǎng)，這種風(fēng)險(xiǎn)越大。另一方面，工程相關(guān)費(fèi)用，如監(jiān)理費(fèi)、法律咨詢費(fèi)等，直接與服務(wù)的時(shí)間長(zhǎng)短有直接關(guān)系，工程建設(shè)期越長(zhǎng)，這部分費(fèi)用越高。

三是工程質(zhì)量難以保證。工程的建設(shè)需遵循科學(xué)的施工組織設(shè)計(jì)規(guī)定的施工順序和各個(gè)工種的密切配合。工程超期后，已完工序早已撤離施工現(xiàn)場(chǎng)，造成前后工序之間、不同工種之間無(wú)法合理銜接和合作，容易造成安全隱患，降低工程質(zhì)量。

四是影響政府信譽(yù)。政府投資項(xiàng)目多是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，此類項(xiàng)目民眾關(guān)注度高，工程超期建設(shè)，遲遲不能竣工投入使用，影響政府的信譽(yù)。

（五）項(xiàng)目竣工驗(yàn)收不規(guī)范，建成資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清

竣工驗(yàn)收等手續(xù)不規(guī)范，如某工程未辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)便投入使用，增加了以后的工程質(zhì)量問(wèn)題糾紛的處理難度；項(xiàng)目完工后，未提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行竣工決算審計(jì)或私自委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)后就進(jìn)行資金結(jié)算，容易造成不必要的經(jīng)濟(jì)糾紛。

項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)物資、債權(quán)債務(wù)等清理不及時(shí)，使竣工階段財(cái)產(chǎn)物資、債權(quán)債務(wù)清理、基建結(jié)余資金監(jiān)管工作難度加大。有的項(xiàng)目完成后竣工決算手續(xù)滯后，固定資產(chǎn)不及時(shí)結(jié)轉(zhuǎn)，使政府投資形成的國(guó)有資產(chǎn)擱置，資產(chǎn)管理、維護(hù)也跟不上，直接造成國(guó)有資產(chǎn)損失；有的項(xiàng)目雖由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資興建，但不重視資產(chǎn)所有權(quán)歸屬，使資產(chǎn)劃歸了其他單位，造成當(dāng)?shù)卣畤?guó)有資產(chǎn)的流失。

二、建議及對(duì)策

目前，各鎮(zhèn)辦在投資建設(shè)項(xiàng)目管理中存在問(wèn)題相似、范圍較廣，需要多方面加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范基本建設(shè)項(xiàng)目管理，保障項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和財(cái)政資金使用效益性。

（一）明確部門職責(zé)，實(shí)行項(xiàng)目問(wèn)責(zé)

按照項(xiàng)目涉及單位，明確立項(xiàng)審批、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理、質(zhì)檢、安全管理等各部門的責(zé)任。實(shí)行項(xiàng)目問(wèn)責(zé)制，在加大項(xiàng)目法人責(zé)任制的同時(shí)，必須明確各主管部門及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，按照“誰(shuí)出問(wèn)題，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)。

（二）注重項(xiàng)目前期工作，提高項(xiàng)目計(jì)劃性

加大項(xiàng)目決策和可行性研究方面的投入，充分考慮與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的因素，如規(guī)劃、土地、資金等對(duì)工程建設(shè)的影響，搞好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，做到量力而行、科學(xué)決策。嚴(yán)格招投標(biāo)工作，做到公正評(píng)標(biāo)，不搞形式，不搞虛假，防止暗箱操作和人情操作現(xiàn)象，增強(qiáng)工程建設(shè)的透明度。加強(qiáng)項(xiàng)目計(jì)劃管理，項(xiàng)目列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度計(jì)劃后，嚴(yán)格按照項(xiàng)目計(jì)劃組織實(shí)施，防止任意擴(kuò)大投資等行為的發(fā)生。

（三）建立管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管

有條件的建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)后設(shè)置獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，并指定專人負(fù)責(zé)基建工作，建立和落實(shí)基建管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，明確分工，細(xì)化職責(zé)，建立起權(quán)責(zé)明確、科學(xué)規(guī)范的基建管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系。組建項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)時(shí)，合理搭配工程、財(cái)務(wù)、后勤保障人員，提升管理水平；建設(shè)過(guò)程中引入法律咨詢機(jī)構(gòu)、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)等專業(yè)人員力量，及時(shí)化解經(jīng)濟(jì)糾紛，預(yù)防法律訴訟等問(wèn)題。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤管理力度，加強(qiáng)對(duì)變更審核力度、對(duì)招標(biāo)暫定內(nèi)容的管理力度，減少概預(yù)算中不確定因素對(duì)投資的影響。

（四）健全鎮(zhèn)辦基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理制度，強(qiáng)化財(cái)政部門的管理

一是建立財(cái)政集中支付制度。從概算、預(yù)算到?jīng)Q算，堅(jiān)持嚴(yán)格審核，不管是預(yù)算內(nèi)投資的，還是自籌資金投資的，資金都應(yīng)進(jìn)入財(cái)政基本建設(shè)資金管理范疇，接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政根據(jù)項(xiàng)目合同、工程進(jìn)度、資金到位情況和“三算”審查結(jié)果，將資金直接撥付施工及供貨單位，促使建設(shè)項(xiàng)目按建設(shè)程序辦理，減少建設(shè)過(guò)程中腐敗行為。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度。建立科學(xué)的評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系，對(duì)因非不可預(yù)測(cè)因素導(dǎo)致項(xiàng)目功能和效益達(dá)不到設(shè)計(jì)要求的，要追究參與決策和論證的管理部門領(lǐng)導(dǎo)人、項(xiàng)目論證專家的責(zé)任，有效發(fā)揮投資效益。

（五）形成統(tǒng)一的、系統(tǒng)可行的基本建設(shè)管理程序

基本建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)間跨度比較長(zhǎng)， 基本建設(shè)工作必須按照符合客觀規(guī)律要求的一定順序進(jìn)行，正確處理基本建設(shè)工作中從制定建設(shè)規(guī)劃、確定建設(shè)項(xiàng)目、勘察、設(shè)計(jì)、施工，直到竣工驗(yàn)收交付使用等各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，按照項(xiàng)目建設(shè)程序制定統(tǒng)一的管理規(guī)定，做到項(xiàng)目科學(xué)計(jì)劃、順利建設(shè)、合理使用，最大發(fā)揮建設(shè)資金的效益。

（作者單位： 山東省鄒平縣審計(jì)局）

責(zé)任編輯 洪峰