從2008年開始，中央設(shè)立財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項資金，突出支持糧食生產(chǎn)和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四年來，湖南省各地將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金項目作為財政支農(nóng)的重要抓手，探索了新路徑，開創(chuàng)了新局面，取得了新成效。最近我們就全省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金使用情況，組織開展了一次專題調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況綜述如下。

一、主要效果

四年來，湖南省很好地使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金，產(chǎn)生了十分明顯的內(nèi)部效果和外部效應(yīng)。

（一）優(yōu)化了財政支農(nóng)理念和方式。一是投入理念發(fā)生變化。涉農(nóng)部門由各顯身手、分散出擊變成了優(yōu)勢互補、合作共贏。二是支持方式實現(xiàn)轉(zhuǎn)化。農(nóng)口資金由各自為政、分散使用，變成了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、集中投入。三是管理機制得到深化。由各管一段、單騎獨進變成了各炒一盤菜、共做一桌席。

（二）放大了財政資金引導(dǎo)效應(yīng)。2008—2011年充分發(fā)揮財政資金的杠桿撬動效應(yīng)，以中央財政11.61億為引導(dǎo)，共整合各類財政支農(nóng)資金38.33億元，帶動企業(yè)投入、信貸投入及農(nóng)民投資投勞75億元，引導(dǎo)和引出比例分別達到1∶3.3、1∶6.5，帶動了社會資源向農(nóng)業(yè)農(nóng)村配置，發(fā)揮了資金聚集效應(yīng)和規(guī)模效益。

（三）促進了優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過優(yōu)化配置支農(nóng)資金，集中支持主導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，優(yōu)質(zhì)稻、生豬、油茶、柑橘、蔬菜等大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加、質(zhì)量提升，經(jīng)濟效益顯著提高，生態(tài)環(huán)境有所改善，農(nóng)民增收效應(yīng)突出。據(jù)初步統(tǒng)計，2011年，項目區(qū)有效擴大水稻種植面積105.34萬畝，新增糧食產(chǎn)量33.77萬噸，生豬項目縣新增出欄生豬58.66萬頭，新增油茶種植面積14萬畝。

（四）提高了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范效益。以優(yōu)質(zhì)稻、生豬、油茶、柑橘、蔬菜5大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為平臺，以農(nóng)業(yè)科技為支撐，按照集中連片、滾動開發(fā)、集約經(jīng)營的原則，積極探索技術(shù)組裝、成龍配套、綜合治理模式，大力推進區(qū)域優(yōu)勢資源的規(guī)模開發(fā)，有效改善項目區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系逐步成型。

（五）推動了管理機制創(chuàng)新。通過規(guī)劃先行，專家論證，項目立項和決策更加科學(xué)；廣泛采用項目公示制、法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、驗收考核制，工程項目實施管理更加嚴(yán)格；普遍實行專賬制、政府采購制、縣級報賬制、集中支付制，資金管理機制更加健全規(guī)范；通過實行立體監(jiān)督和績效評價，大大提高了資金使用的安全性、規(guī)范性和高效性。

二、基本做法

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，政府高位推動。在省財政廳的推動和要求下，各級政府加強組織領(lǐng)導(dǎo)，加快構(gòu)建保障體系，將資金整合由財政行為上升為政府合力。從調(diào)研情況來看，各項目縣均成立了由黨政領(lǐng)導(dǎo)任組長、財政和相關(guān)部門為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌項目組織實施工作。領(lǐng)導(dǎo)小組各成員分工負(fù)責(zé)項目申報、資金管理、項目實施、項目督查等，并建立聯(lián)席會議制、會商制、通報制，有效發(fā)揮部門職能、資源、信息優(yōu)勢，形成了職責(zé)明確、統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)配合、良性互動的整合工作機制。如株洲縣推行“四統(tǒng)五分” 、全面統(tǒng)籌、高效運作的機制，即工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)，規(guī)劃統(tǒng)一制訂、資金統(tǒng)一安排、管理統(tǒng)一規(guī)范；分清部門職能、分清工作職責(zé)、分清申報項目、分類管理資金、分擔(dān)管理責(zé)任，充分調(diào)動了各級各部門的主動性和積極性。

（二）科學(xué)制定規(guī)劃，構(gòu)建整合平臺。堅持以規(guī)劃定項目，以項目籌資金，構(gòu)建規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域三大平臺，有效聚集支農(nóng)資源。一是構(gòu)建規(guī)劃平臺。省財政廳每年年初聯(lián)合省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省農(nóng)科院等相關(guān)部門和專家進行前期調(diào)研和科學(xué)測算，及時制定項目申報指南。項目縣結(jié)合本地實際，制定具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項目實施方案，由省財政廳組織專家評審論證，集中批復(fù)項目。二是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)平臺。結(jié)合我省資源優(yōu)勢，將優(yōu)質(zhì)稻、生豬、柑橘、油茶、蔬菜5個最具優(yōu)勢、最有基礎(chǔ)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金支持范圍，著力加強優(yōu)質(zhì)稻項目區(qū)渠道的新建和改造、新品種引進示范和推廣；生豬的疫病防控設(shè)施、糞污處理設(shè)施建設(shè)；柑橘的種苗補貼、節(jié)水窖或灌溉設(shè)施補助；油茶的種苗、肥料補助；蔬菜的新建大棚補助。三是構(gòu)建區(qū)域平臺。按照集中連片、規(guī)模開發(fā)、整體推進的原則，重點扶持建設(shè)一批主導(dǎo)品種明確、區(qū)域特色突出的項目縣，初步形成了環(huán)洞庭湖區(qū)優(yōu)質(zhì)稻優(yōu)勢區(qū)，環(huán)湘中生豬產(chǎn)業(yè)圈，環(huán)湘西南柑橘產(chǎn)業(yè)帶，環(huán)湘東南油茶產(chǎn)業(yè)片，城郊的蔬菜區(qū)。如道縣上關(guān)萬畝臍橙基地推行種養(yǎng)業(yè)復(fù)合發(fā)展，實行基地內(nèi)“水、電、路、豬、沼、果”綜合治理，促進設(shè)施組合配套和資源循環(huán)利用。衡陽縣依托種豬擴繁場、飼料加工廠、屠宰加工廠、養(yǎng)殖合作社，統(tǒng)一向農(nóng)戶提供種豬、飼料、獸藥、疫苗，按協(xié)議價統(tǒng)一收購，穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)铰?lián)結(jié)。祁陽縣油茶產(chǎn)業(yè)重點抓基地輻射、樣板示范、大戶帶動三種模式，實現(xiàn)從單打獨斗向開發(fā)多層次、區(qū)域全覆蓋、主體大聯(lián)合的轉(zhuǎn)變。

（三）創(chuàng)新整合機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)投入。根據(jù)現(xiàn)行管理體制的特點，實行預(yù)算編制源頭整合、項目縣對口申報整合、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和小農(nóng)水項目聯(lián)動整合，攏五指握成拳，聚碎銀辦大事。一是推行預(yù)算編制環(huán)節(jié)源頭整合。省、市、縣財政在預(yù)算編制環(huán)節(jié)對現(xiàn)行專項資金進行梳理歸類，整合性質(zhì)相同、用途相近的專項。二是農(nóng)口項目聯(lián)動。按照“資金不變、渠道不亂、捆綁使用、集中投放”的原則，協(xié)調(diào)銜接農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小農(nóng)水等項目，以項目縣為單元，分片推進，聯(lián)動發(fā)展，建設(shè)一片、成功一片、鞏固一片、輻射一片。三是對口向上申報。項目縣按照年度產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項目建設(shè)內(nèi)容，自下而上對口申報相應(yīng)專項資金，以項目整合帶動資金的整合，定向集中投入。四是吸引多元投入。采取以獎代投、以獎代補、以物代資、先建后補、貸款貼息等方式，引導(dǎo)農(nóng)民和社會資金投入，發(fā)揮資金聚集效應(yīng)和規(guī)模效益。

（四）規(guī)范資金運行，提高效能優(yōu)化整合。項目縣按照資金分配規(guī)范、使用范圍明確、管理監(jiān)督嚴(yán)格、職責(zé)效能統(tǒng)一的要求，大力推行項目過程管理、動態(tài)管理和協(xié)同管理模式，確保資金使用管理的安全、高效。一是加強制度建設(shè)。省財政廳制定了《湖南省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理實施細(xì)則（試行）》，各項目縣普遍制定了項目申報管理、資金管理、績效考評、檢查驗收辦法。二是規(guī)范資金運行。省財政廳將資金切塊分配到縣，下放審批權(quán)限，促進權(quán)責(zé)對稱；項目縣嚴(yán)格實行專賬和專人管理，按工程進度分期撥付資金，推行縣級財政報賬制、國庫直接支付制和政府采購制。如耒陽市在資金撥付方面做到“三嚴(yán)一預(yù)留”，即嚴(yán)格按照項目計劃，嚴(yán)格按工程進度，嚴(yán)格按工程質(zhì)量撥付資金，預(yù)撥資金不超20%，工程進度款不超70%，按工程造價的3%預(yù)留質(zhì)量保證金。三是嚴(yán)格項目管理。建立了事前、事中、事后的全過程管理機制，在項目規(guī)劃和決策上，推行專家評審論證制，廣泛采用項目公示制、法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)督制、驗收考核制、建后管護制等。如安仁縣按照“資金分配規(guī)范、使用范圍明晰、管理監(jiān)督嚴(yán)格、職責(zé)效能統(tǒng)一”的管理要求，推行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招投標(biāo)、統(tǒng)一施工質(zhì)量、統(tǒng)一施工管理、統(tǒng)一工程造價的“五統(tǒng)一”運行模式。四是實行立體監(jiān)督。實行縣自評、市考評、省抽評三位一體的考核評估；吸收農(nóng)民代表參與項目規(guī)劃、工程質(zhì)量監(jiān)管和考核驗收等；將項目列入年度財政監(jiān)督檢查重點，并開展項目資金同級審計。如衡南縣建立了項目建設(shè)四級監(jiān)管制，即專職監(jiān)理員對項目建設(shè)進行全程監(jiān)理；項目單位直接監(jiān)管；監(jiān)察、審計、財政、采購中心參與監(jiān)督審查；從項目村聘請德高望重的農(nóng)民代表現(xiàn)場監(jiān)管。

三、存在問題

（一）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念仍需提升。從調(diào)研的情況來看，有的項目縣對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要地位、科學(xué)內(nèi)涵、主要特征認(rèn)識較為模糊，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項資金的主旨精神、設(shè)置目的、具體要求不太明確，造成項目推進的工作力度不大，部門之間協(xié)調(diào)配合不夠，資金使用的方向和力度分散，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)和建設(shè)層次不高。

（二）項目實施質(zhì)量有待提高。部分項目編制細(xì)化程度不夠，方案設(shè)計不夠嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，其中規(guī)劃布局、建設(shè)方案、概預(yù)算、結(jié)算等環(huán)節(jié)有待加強，工作流程、建檔備查資料等方面不夠規(guī)范，工程參數(shù)、技術(shù)規(guī)范、考核驗收等量化程度仍需加強，執(zhí)行力度尚需強化，部分項目實施進度較慢。

（三）支農(nóng)資金統(tǒng)籌力度不大。近幾年，我省中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金不斷增長，資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)集聚效應(yīng)明顯，但仍難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際需要。一方面，支農(nóng)資金設(shè)置繁雜、渠道各異，多種相同性質(zhì)、相同用途的資金仍然處于互不聯(lián)結(jié)、分散投入的狀況，以縣級為主的整合空間較小、范圍較窄、層次較低，項目資金的集中管理和統(tǒng)籌較難落實。另一方面，財政杠桿作用需要加強，社會投資渠道有待拓寬，引導(dǎo)性投入增長仍有空間。

（四）專項資金管理應(yīng)予加強。部分項目縣在招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、建后管護制、財政報賬制等項目資金管理環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，存在工程建設(shè)地點和工程量發(fā)生變更，項目資金超范圍列支設(shè)計費、招標(biāo)代理費、工程監(jiān)理費等，工程決算資料、工程監(jiān)理記錄、項目驗收報告、審計報告缺失的現(xiàn)象。

（五）隊伍建設(shè)有待加強。人員隊伍是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展項目扎實推進的重要載體。目前大部分項目縣建立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組、部門聯(lián)席會議和項目協(xié)作機制，但由于沒有固定的機構(gòu)和編制，崗位和責(zé)任不匹配，人員隊伍不穩(wěn)定，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，在一定程度上影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目建設(shè)的進程、質(zhì)量和效益。

四、幾點思考

黨的十八大報告中明確提出要“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給”。為貫徹落實十八大精神，支持加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐，大力促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織制度創(chuàng)新，應(yīng)將管好用好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金作為重要平臺和抓手，為促進“十二五”時期農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)村經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展做出更大貢獻。

（一）要深化認(rèn)識，科學(xué)規(guī)劃。管好用好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金，深化認(rèn)識是前提。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，它是用現(xiàn)代工業(yè)力量裝備的、用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)武裝的、用現(xiàn)代管理模式經(jīng)營的、生產(chǎn)效率達到世界先進水平的產(chǎn)業(yè)體系；其主要特征是科學(xué)化、集約化、商品化和市場化；其主要目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)水利化、機械化、信息化水平，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率，提高農(nóng)民的素質(zhì)，提高農(nóng)業(yè)的效益和競爭力。中央設(shè)立這一專項資金，主要是突出創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營路徑，以確保糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量明顯提高、質(zhì)量明顯提升、結(jié)構(gòu)明顯改善、農(nóng)民明顯增收目標(biāo)的實現(xiàn)。各地要從貫徹落實十八大精神、著力解決“三農(nóng)”問題的高度出發(fā)，學(xué)習(xí)領(lǐng)會現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的深刻內(nèi)涵，積極提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念，同時發(fā)揮好規(guī)劃的引導(dǎo)和統(tǒng)籌作用，按照區(qū)域化布局、規(guī)模化開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化集約的原則，制定完善5—10年的中長期發(fā)展規(guī)劃，以規(guī)劃定項目，以項目籌資金，打造各具特色、優(yōu)勢明顯的農(nóng)業(yè)板塊經(jīng)濟帶。

（二）要競爭立項，抓好實施。管好用好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金，落實項目是核心。一是要競爭立項，擇優(yōu)支持。根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃與申報指南的要求，按照“依法、依規(guī)、依程序”、“公開、公平、公正”的原則，采取“縣申報、市推薦、省評選、競爭立項、擇優(yōu)支持”的方式，重點遴選地方領(lǐng)導(dǎo)重視、特色優(yōu)勢明顯、發(fā)展規(guī)劃完備、建設(shè)方案可行、資金整合到位、群眾籌資積極、保障措施有力的項目縣。二是辦點示范，輻射帶動。省里選擇1—2個項目縣作為聯(lián)系點，按照切合實際、取得實效的原則，加大資金傾斜、政策幫扶，鼓勵制度創(chuàng)新、典型引路，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展累積經(jīng)驗、探索路子，在條件成熟后逐步在全省推開。三是完善制度，規(guī)范運行。加強制度建設(shè)，要制定從項目申報管理、資金管理到績效考評、檢查驗收等一系列辦法，嚴(yán)格實行縣級財政報賬制、國庫直接支付制和政府采購制，普遍采用專家評審論證制、項目公示制、法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)督制、驗收考核制、建后管護制等。

（三）要加大投入，形成合力。管好用好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金，加大投入是重點。一是要擴大項目縣資金規(guī)模。按照競爭立項、擇優(yōu)支持的原則，在全省122個縣市區(qū)范圍內(nèi)，確立60個左右的項目縣，每個項目縣的資金規(guī)模由400萬元擴大到800萬元，避免“零打碎敲”、“遍地開花”，增強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金的規(guī)模效益和聚集效應(yīng)。二是要加大資金整合力度。加強與涉農(nóng)部門的協(xié)調(diào)配合，做到在預(yù)算編制環(huán)節(jié)進一步整合性質(zhì)相同、用途相近的資金，逐步建立包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金在內(nèi)的大專項體系；協(xié)調(diào)銜接農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小農(nóng)水、土地整理項目等，依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定資金整合實施方案，對口向上申報項目，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項投入，充分發(fā)揮支農(nóng)資金政策合力。三是要加大引導(dǎo)社會投入力度。繼續(xù)優(yōu)化投入方式，推行以獎代投、以獎代補、以物代資、先建后補、貸款貼息等方式，引導(dǎo)農(nóng)民和社會資金投入。同時建議中央針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，結(jié)合農(nóng)業(yè)大省的現(xiàn)狀，逐步增加對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金的投入。

（四）要嚴(yán)格監(jiān)管，獎懲兌現(xiàn)。管好用好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金，嚴(yán)格監(jiān)管是關(guān)鍵。一是要進一步規(guī)范項目申報、項目管理、監(jiān)督檢查、績效考評、統(tǒng)計分析、后續(xù)管護等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進一步分類制定配套比例、細(xì)化考評指標(biāo)、分級建檔備查、分批年度考核驗收。二是要綜合運用監(jiān)督檢查措施，強化日常性監(jiān)管和重點檢查，加強對項目資金的事前、事中監(jiān)控。建立健全整合資金的分析報告制、信息通報制、整改落實情況反饋制。三是要按照“看得見、摸得著、有指標(biāo)、能考核”的要求，建立覆蓋資金運行各環(huán)節(jié)的績效評價指標(biāo)體系，在放權(quán)的同時加大中期評估和驗收考核力度。四是要建立健全激勵和約束機制，強化對考評結(jié)果的運用，加大獎懲力度，在全省通報績效考評排名，對工作進展好、資金使用規(guī)范、績效突出、排名靠前的項目縣進行獎勵，對排名靠后的項目縣扣減規(guī)模，甚至?xí)和；蛉∠Y格。

（五）要建設(shè)隊伍，提升素質(zhì)。管好用好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金，隊伍建設(shè)是保障。一是要加強協(xié)作機制。完善涉農(nóng)部門溝通協(xié)作機制，發(fā)揮部門職能優(yōu)勢和業(yè)務(wù)特長，各炒一盤菜、共做一桌席，做到既明確分工，又協(xié)作配合。二是要穩(wěn)定人員隊伍。借鑒農(nóng)開辦隊伍建設(shè)的經(jīng)驗，充實業(yè)務(wù)骨干，優(yōu)化崗位配置，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對稱。三是要加大培訓(xùn)力度。結(jié)合實際情況，多層次、多渠道、分專業(yè)開展相關(guān)人員培訓(xùn)，學(xué)習(xí)政策精神，強化財經(jīng)紀(jì)律，掌握工作流程，規(guī)范業(yè)務(wù)操作，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和廉政素養(yǎng)。

（作者單位： 湖南省財政廳 ）

責(zé)任編輯：袁中良