農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是穩(wěn)民心、安天下的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。對于農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟全局中的地位和作用，2013年中央一號文件做出了準(zhǔn)確而生動的評價：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢好，為我國綜合國力在國際風(fēng)云變幻中大幅提升，為現(xiàn)代化建設(shè)在重重風(fēng)險挑戰(zhàn)中昂首邁進，為黨和國家事業(yè)在各種困難考驗中興旺發(fā)達(dá)，注入了強勁動力，增添了應(yīng)對底氣，贏得了戰(zhàn)略主動?！闭腔趯r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重要性的深刻認(rèn)識，從1978年十一屆三中全會開始，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，中央始終把農(nóng)業(yè)工作擺在全局的重要位置，1982—1986年連續(xù)出臺的五個一號文件突破了體制束縛，建立了以聯(lián)產(chǎn)承包為主要內(nèi)容的生產(chǎn)責(zé)任制，從而鞏固了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，充分調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大解放了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，初步構(gòu)筑了適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟要求的新體制框架，使農(nóng)村經(jīng)濟煥發(fā)出前所未有的新活力。進入新世紀(jì)，特別是2004年以來，中央連續(xù)出臺十個一號文件，確立了重中之重、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、“四化同步”等“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略思想，制定了“多予少取放活”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”等重大政策，保障了糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“九連增”，農(nóng)民增收實現(xiàn)“九連快”，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力邁上新臺階。縱觀改革開放以來中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)歷程，十五個涉農(nóng)中央一號文件勾畫出了一條推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的政策軌跡，這條連貫的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策軌跡從制度保障的層面反映了對中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的探索歷程。在2013年一號文件出臺之際，回顧和梳理改革開放以來十五個一號文件的政策軌跡，可以清楚地看到，改革開放以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實現(xiàn)了歷史性跨越，中央推動農(nóng)村改革發(fā)展的大政方針完全正確，所出臺的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策卓有成效。鑒往而知來者，溫故而知新，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進，中國農(nóng)業(yè)正在進入高投入、高成本、高風(fēng)險的發(fā)展時期，保障國家糧食安全任務(wù)艱巨，農(nóng)村人口老齡化趨勢明顯，農(nóng)業(yè)資源要素流失加快，面對諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，回顧和總結(jié)以往一系列的工作，可以作為繼續(xù)探索推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的鏡鑒。

一、中央一號文件的歷史地位和作用

鄧小平同志說：“農(nóng)業(yè)的發(fā)展一靠政策、二靠科學(xué)”。①中央一號文件是黨中央解決“三農(nóng)”問題的標(biāo)志性政策工具，也是不斷總結(jié)新經(jīng)驗、解決新問題的產(chǎn)物。追溯中央一號文件出臺的歷史，可以看到中央一號文件權(quán)威性地位的形成還具有歷史的偶然性。其實，為統(tǒng)一農(nóng)村改革起步階段全黨的思想認(rèn)識，進一步解放農(nóng)村社會生產(chǎn)力，中央在1981年就決定在廣泛深入調(diào)研基礎(chǔ)上，出臺文件解決包產(chǎn)到戶的性質(zhì)問題，由于當(dāng)年的農(nóng)村工作會議時間是1981年12月，中央最后審定已到年終，原擬在1981年出臺的文件便作為1982年的一號文件發(fā)出了。這在時間上本屬巧合，但因為1982年一號文件深受農(nóng)民擁戴，群眾反響特別強烈，中央便決定此后每年年末開會，年初發(fā)布一號文件，以顯示農(nóng)業(yè)政策的重要性和權(quán)威性，連續(xù)五年遂成慣例。改革開放以來的實踐證明，連續(xù)出臺中央一號文件的1982—1986年和2004—2013年分別成為中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的兩個黃金時期，一號文件在農(nóng)村改革進程中發(fā)揮了巨大的推動作用。

（一）關(guān)于1982—1986年中央一號文件

1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》（即1982年中央一號文件）?！都o(jì)要》指出：目前，全國農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制，反映了億萬農(nóng)民要求按照中國農(nóng)村的實際狀況來發(fā)展社會主義農(nóng)業(yè)的強烈愿望。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動。各級黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)向干部和群眾說明，我國農(nóng)業(yè)必須堅持社會主義集體化的道路，土地等基本生產(chǎn)資料公有制是長期不變的，集體經(jīng)濟要建立生產(chǎn)責(zé)任制也是長期不變的。由此可見，1982年的一號文件明確了包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制，是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的重要組成部分。這一結(jié)論是對馬克思主義農(nóng)村理論與學(xué)說的發(fā)展，是對我國農(nóng)村改革的重大理論創(chuàng)新，標(biāo)志著中國農(nóng)村改革與發(fā)展從此進入了嶄新的階段。

1983年1月2日，中共中央印發(fā)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》（即1983年中央一號文件），對農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村發(fā)展道路、穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制以及農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制等十四個方面作了規(guī)定，其核心內(nèi)容是明確當(dāng)時農(nóng)村工作的主要任務(wù)是穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制， 從兩方面改革人民公社的體制。這個文件深化和延續(xù)了中央第一個“一號文件”的基本精神。從理論上說明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”，澄清了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制推行過程中人們產(chǎn)生的思想困惑。農(nóng)民說這個文件給他們“松了綁”、“指了路”、讓他們“開了心”。鄧小平說：“一號文件很好，政策問題解決了?！雹?/p>

1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》（即1984年中央一號文件）。指出1984年農(nóng)村工作的重點是：在穩(wěn)定和完善生產(chǎn)責(zé)任制的基礎(chǔ)上，提高生產(chǎn)力水平，梳理流通渠道，發(fā)展商品生產(chǎn)。要求土地承包期一般延長到十五年以上，以鼓勵農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實行集約經(jīng)營，生產(chǎn)周期長的和開發(fā)性的項目，如果樹、林木、荒山、荒地等，承包期應(yīng)當(dāng)更長一些，制止對農(nóng)民的不合理攤派，減輕農(nóng)民的額外負(fù)擔(dān)，農(nóng)村工業(yè)適當(dāng)集中于集鎮(zhèn)，發(fā)展林牧漁業(yè)；加強農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，提高干部的素質(zhì)；加強農(nóng)村思想政治工作和文化教育工作。文件強調(diào)繼續(xù)穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地承包期由三年延長到十五年以上，這就使農(nóng)民能安心從事生產(chǎn)周期較長的農(nóng)業(yè)發(fā)展項目，有力地促進了農(nóng)村生產(chǎn)的綜合協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

1985年1月1日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》（即1985年中央一號文件）。文件的主要內(nèi)容是：第一，改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度；第二，大力幫助農(nóng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，繼續(xù)貫徹決不放松糧食生產(chǎn)、積極發(fā)展多種經(jīng)營的方針；第三，進一步放寬山區(qū)、林區(qū)政策；第四，積極興辦交通事業(yè)；第五，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行信貸、稅收優(yōu)惠；第六，鼓勵技術(shù)轉(zhuǎn)移和人才流動；第七，放活農(nóng)村金融政策，提高資金的融通效益；第八，按照商品經(jīng)濟的要求，積極發(fā)展和完善農(nóng)村合作制；第九，進一步擴大城鄉(xiāng)經(jīng)濟交往，加強對小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)；第十，發(fā)展對外經(jīng)濟、技術(shù)交流。這個一號文件載入史冊的亮點是針對農(nóng)產(chǎn)品豐富后“運難”、“賣難”等新情況，取消了三十年來農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度，對糧、棉等少數(shù)重要產(chǎn)品采取國家計劃合同收購的新政策，幫助農(nóng)業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這標(biāo)志著農(nóng)村改革開始轉(zhuǎn)向發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟的第二步改革階段，為農(nóng)產(chǎn)品走向商品化、農(nóng)民實現(xiàn)增收、農(nóng)村經(jīng)濟走向繁榮拓展了新的渠道。

1986年1月1日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于1986年農(nóng)村工作的部署）（ 即1986年中央一號文件）。文件指出，1986年農(nóng)村工作總的要求是：落實政策，深入改革，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，組織產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)，推動農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。為達(dá)到這個目的，必須進一步擺正農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位，堅定不移地把以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)作為一個長期的戰(zhàn)略方針；依靠科學(xué)，增加投入保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長；深入進行農(nóng)村經(jīng)濟改革；切實幫助貧困地區(qū)逐步改變面貌；加強和改進對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。這個一號文件有兩個亮點：一是肯定了農(nóng)村改革的方針政策是正確的，必須繼續(xù)貫徹執(zhí)行；二是針對農(nóng)業(yè)連續(xù)多年增產(chǎn)后盲目樂觀情緒造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停滯、徘徊和放松傾向，強調(diào)進一步擺正農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位。這就為二十世紀(jì)八十年代后半期增強我國農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁提供了政策支持和理論準(zhǔn)備。

改革開放初期的五個一號文件順應(yīng)歷史發(fā)展的潮流，反映了廣大農(nóng)民的心聲，記載了改革開放初期農(nóng)村改革的歷史進程和前進步伐，推動農(nóng)村由貧困走向富裕，得到了廣大農(nóng)民的支持與擁護，有的農(nóng)民說，1982年一號文件使我們致富“開了竅”，1983年一號文件使我們致富“上了道”，1984年一號文件使我們致富“顧慮消”，好像吃了“定心丸”，1985年一號文件改革統(tǒng)購更像吃了“舒筋活絡(luò)丸”，1986年一號文件增加投入就像“強心劑”。 1987年1月20日， 中共中央發(fā)出《把農(nóng)村工作引向深入》，這是接受了1986年全國農(nóng)村工作會議的建議，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強農(nóng)業(yè)立法，使成功經(jīng)驗和有效措施步入制度化和規(guī)范化的軌道。此后直到2004年，盡管在十八年中中央對于農(nóng)業(yè)發(fā)展采取了許多行之有效的政策與措施，但都沒有以“一號文件”的形式進行發(fā)布。

（二）關(guān)于2004—2013年中央一號文件

進入新世紀(jì)后，農(nóng)村改革和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)面臨新情況，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期積累的各種深層次矛盾集中出現(xiàn)，全國農(nóng)民人均純收入連續(xù)多年增長緩慢，農(nóng)民增收困難成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的突出問題。2004年2月8日，中共中央發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，這是改革開放以來的第六個中央一號文件。文件強調(diào)堅持“多予、少取、放活”的方針，發(fā)布了增加投入、“兩減免”、“三補貼”、拓寬收入渠道等多項惠農(nóng)政策。在多項利好政策的共同推動下，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機，實現(xiàn)了較大幅度的糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。據(jù)統(tǒng)計，2004年農(nóng)民人均純收入2936元，實際增長6.8%，糧食增產(chǎn)9%，是1997年以來增長幅度最大的一年。

為了保持農(nóng)村發(fā)展的好勢頭，努力實現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收，農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展，2005年1月30日，中共中央頒布了改革開放以來的第七個中央一號文件——《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作 提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》，強調(diào)要把加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)科技進步，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，作為一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)，切實抓緊抓好。為了構(gòu)建糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長效機制，第七個一號文件穩(wěn)定、完善和強化了扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，進一步調(diào)動了農(nóng)民的積極性。

2006年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村，這是在我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的背景下，加快農(nóng)村全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)步伐的重要舉措。從文件內(nèi)容看，這個文件已不再僅限于單純的經(jīng)濟建設(shè)方面，還涉及到政治和文化建設(shè)等方面，深化了對解決“三農(nóng)”問題的認(rèn)識。中央對“三農(nóng)”的全方位支持措施，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)帶來了新的發(fā)展機遇。

2007 年 1 月 29 日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（即第九個一號文件）頒布，文件強調(diào)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程，就是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、不斷發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的過程，就是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式、促進農(nóng)業(yè)又好又快發(fā)展的過程。這個一號文件糾正了新農(nóng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的“重視生產(chǎn)不夠、改善生產(chǎn)條件不利”等問題，順應(yīng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化、規(guī)模化發(fā)展趨勢。文件提出的加大對“三農(nóng)”的投入力度、加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)等系統(tǒng)性、綜合性政策措施為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供了制度保障。

2008年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè) 進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》貫徹了黨的十七大對“三農(nóng)”工作的新要求，明確提出“要加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。文件之所以強調(diào)加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，其背景情況是食品價格上升造成2007 年 CPI 超預(yù)期走高，同比上漲 4.8% ，高于3%的預(yù)定目標(biāo)。鑒于影響農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的直接原因是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，文件提出加快構(gòu)建強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的長效機制，深入推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，從而保障農(nóng)產(chǎn)品供求總量平衡、結(jié)構(gòu)平衡和質(zhì)量安全，再一次把農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位提到一個新的高度。

2009年一號文件出臺前，席卷全球的國際金融危機持續(xù)蔓延、世界經(jīng)濟增長明顯減速，對我國經(jīng)濟的負(fù)面影響日益加深，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的沖擊不斷顯現(xiàn)。在這樣的背景下，為鞏固農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)民持續(xù)增收，中央出臺了一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》?！兑庖姟穱@穩(wěn)糧、增收、強基礎(chǔ)、重民生，加大了對農(nóng)業(yè)的支持保護力度，強化了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質(zhì)支撐和服務(wù)體系，積極推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化，防止糧食生產(chǎn)滑坡和農(nóng)民收入下降，確保了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)村社會安定。

2010年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》確定了“穩(wěn)糧保供給、增收惠民生、改革促統(tǒng)籌、強基增后勁”的基本思路，指出了在我國農(nóng)業(yè)開放度不斷提高，城鄉(xiāng)經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度顯著增強的背景下，需要通過加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，進而完成破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的任務(wù)。這個文件在延續(xù)并拓展既有政策的基礎(chǔ)上，出臺了一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作措施，拓寬了解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略視野。

2010年全國有437條河流發(fā)生超警洪水，受災(zāi)人口達(dá)2.1億，西南地區(qū)發(fā)生特大干旱，部分地方突發(fā)嚴(yán)重山洪泥石流，這說明與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求相比，水利投入強度明顯不足，建設(shè)進度明顯滯后，保障水平明顯偏低。2011年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》鎖定了水利改革發(fā)展這個主題，這是新中國成立以來中央首個關(guān)于水利的綜合性政策文件。這個文件并沒有局限在水利領(lǐng)域，而是立足國情水情，從戰(zhàn)略和全局高度出發(fā)，明確了新時期的水利發(fā)展戰(zhàn)略定位，強調(diào)水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，鮮明提出水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，將水利提升到關(guān)系經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、國家安全的戰(zhàn)略高度，并且明確要求力爭通過五年到十年的努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面，這加速了防洪抗旱減災(zāi)體系等促進水利科學(xué)發(fā)展的制度體系建設(shè)進程。

2012年中央一號文件《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技 創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》突出強調(diào)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的作用，文件指出：實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、長期確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給，根本出路在科技。農(nóng)業(yè)科技是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)支撐，是突破資源環(huán)境約束的必然選擇，具有顯著的公共性、基礎(chǔ)性、社會性。必須緊緊抓住世界科技革命方興未艾的歷史機遇，堅持科教興農(nóng)戰(zhàn)略，把農(nóng)業(yè)科技擺上更加突出的位置，下決心突破體制機制障礙，大幅度增加農(nóng)業(yè)科技投入，推動農(nóng)業(yè)科技跨越發(fā)展，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮注入強勁動力。將農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新作為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的決定力量，意味著農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

2013年中央一號文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》出臺的背景是伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展正在進入新的階段，呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本上升、農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)發(fā)展加快融合的態(tài)勢。文件的亮點是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，穩(wěn)步提高農(nóng)民組織化程度。文件指出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)，要尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位，培育和壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，充分激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能。這說明我國農(nóng)業(yè)發(fā)展到了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型跨越的新階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式到了由傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)向社會化大生產(chǎn)加快轉(zhuǎn)變的新階段，工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系到了深度調(diào)整和互動融合的新階段。

二、中央一號文件的現(xiàn)實經(jīng)驗與啟迪

改革開放以來的十五個一號文件反映了中國共產(chǎn)黨關(guān)于“三農(nóng)”工作的理論創(chuàng)新歷程，是一個思想不斷解放、眼界不斷開闊、認(rèn)識不斷深化的與時俱進的過程。這些強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，讓中國農(nóng)民真正得到了實實在在的利益，調(diào)動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變革，解放了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，提高了農(nóng)民收入水平，加快了社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程。綜觀改革開放以來十五個中央“一號文件”的頒布與實施，可總結(jié)出以下經(jīng)驗：

（一）要尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神。歷史經(jīng)驗證明，源于基層群眾的創(chuàng)造，大都具有頑強的生命力，它們一旦獲得國家在政策層面的認(rèn)可，必將快速發(fā)展，產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。因此對于農(nóng)民的首創(chuàng)精神，應(yīng)給予充分的尊重。江澤民同志說：“一條是不搞土地私有，一條是不改變家庭承包經(jīng)營，這就是有中國特色的社會主義的農(nóng)業(yè)?！雹贇v史已經(jīng)見證，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度就發(fā)端于億萬農(nóng)民的創(chuàng)造和實踐。追溯農(nóng)村基本經(jīng)營制度形成的歷史，可以看到，早在1978年以安徽鳳陽縣小崗村的分田密約一經(jīng)得到國家政策的支持，包產(chǎn)到戶、包干到戶就如雨后春筍般地出現(xiàn)在中國農(nóng)村，并迅速發(fā)展。到1982年第一個一號文件出臺時，全國農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。正是堅持了從群眾中來、到群眾中去的思想路線，順應(yīng)歷史潮流的發(fā)展，尊重廣大農(nóng)民首創(chuàng)精神，1982年的中央一號文件成為確立農(nóng)村基本經(jīng)營制度的里程碑，文件的出臺大大推動了農(nóng)村改革歷史進程。到1983年底，全國已有1.75億農(nóng)戶實行了包產(chǎn)到戶，占農(nóng)戶總數(shù)的94.5%，到1984年這個比例接近100%，至今，統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營制度仍然是我黨農(nóng)村政策的基石，對于保證農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護農(nóng)民利益仍然具有不可替代的重要作用。

（二）要保持政策措施的延續(xù)性。中國社會長期存在的“三農(nóng)”問題，由于受市場、自然以及城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)交錯復(fù)雜因素的影響，需要調(diào)整的利益方面眾多，因而中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程必然是一個長期的過程，解決“三農(nóng)”問題也必然帶有長期性、艱巨性和復(fù)雜性，絕不會在短時期內(nèi)一蹴而就，這就決定了國家出臺的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策必然要具有延續(xù)性。從實踐看，在1982年第一個中央一號文件解決了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的理論屬性后，1983—1986年的四個一號文件都延續(xù)了這項政策，并就具體規(guī)定進行了深化，一舉鞏固和確立了農(nóng)村基本經(jīng)營制度。2004—2013年的十個一號文件雖然各有亮點，但在促進農(nóng)民增收、保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給、維護國家糧食安全方面的政策始終保持了較好的延續(xù)性，并且扶持措施和投入力度不斷加強，為糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“九連增”，農(nóng)民增收實現(xiàn)“九連快”奠定了堅實的制度基礎(chǔ)，取得了顯著效果。

（三）要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不同發(fā)展階段的要求?？v觀十五個中央一號文件，在圍繞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中心任務(wù)保證政策延續(xù)性的同時，每個一號文件都適應(yīng)不同階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的條件變化，較好回應(yīng)了不同階段農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，從而增強了政策的針對性。從實踐情況看，為深入推進農(nóng)村改革，逐步建設(shè)社會主義商品經(jīng)濟，1985 年一號文件明確宣布取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度，實行雙軌制，而1986 年一號文件進一步把糧食統(tǒng)購改為合同定購，使我國的農(nóng)產(chǎn)品流通機制逐漸走上以市場調(diào)節(jié)為主的階段。進入新世紀(jì)后，適應(yīng)形勢和任務(wù)的發(fā)展要求，2005年一號文件提出要適應(yīng)我國工業(yè)化發(fā)展階段和政策趨向的變化，按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的要求，確立了“多予少取放活”的方針；2006年一號文件作出了“我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”的論斷，并據(jù)此開展了社會主義新農(nóng)村建設(shè)；2007年根據(jù)當(dāng)今世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，提出了推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的有效措施。伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，近年呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本上升、農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)發(fā)展加快融合的態(tài)勢，說明我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展正在進入新的階段。因此，2013年一號文件提出了圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村基本經(jīng)營制度的優(yōu)越性，著力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，進一步解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力。

可以預(yù)見，只要今后繼續(xù)尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，尊重和保護農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，緊扣糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的主題，準(zhǔn)確判斷農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所處的歷史方位和階段，那么今后具有導(dǎo)向意義的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策必然更有針對性，將會加速推動中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

作者系中國農(nóng)村財政研究會常務(wù)副會長

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