2013年中央1號文件以加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力為主題，把著力點(diǎn)放在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制上，這是貫徹落實黨的十八大精神的重大舉措，也是在糧食產(chǎn)量“9連增”、農(nóng)民增收“9連快”的條件下準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢、順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村深刻變化作出的重大決策，對當(dāng)前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。

一、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制是新形勢下發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇

改革開放以來，我國尊重億萬農(nóng)民群眾的創(chuàng)造，確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。但經(jīng)過30多年特別是近10年的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生了很大的變化，如何順應(yīng)這種變化，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的體制機(jī)制與新的形勢相適應(yīng)，成為一個新的重大課題。

第一，誰來種地、地怎么種的問題日益嚴(yán)峻地擺在我們面前，必須通過體制創(chuàng)新尋求破解之策。隨著農(nóng)村勞動力的長期大規(guī)模轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，青壯年勞動力短缺問題日益嚴(yán)重，農(nóng)村老齡化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)戶兼業(yè)化趨勢日顯突出。據(jù)第六次人口普查資料，全國農(nóng)村60歲以上老齡化率16.3%，比城市高5個百分點(diǎn)；農(nóng)村老年撫養(yǎng)比25%，比城市高10個百分點(diǎn)；加上我國勞動年齡人口數(shù)量已于2011年達(dá)到峰值，未來農(nóng)村老齡化還會愈演愈烈。當(dāng)前全國農(nóng)業(yè)勞動力中，40歲以上的占2/3左右，50歲以上的超過40%；80后、90后不會種地，也不愿務(wù)農(nóng)，農(nóng)業(yè)面臨后繼無人的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與此同時，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入占農(nóng)民純收入的比重不斷下降，農(nóng)民對種地不那么精心了，投勞減少，精耕細(xì)作程度下降，出現(xiàn)粗放經(jīng)營傾向。據(jù)2006年和1996年兩次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果，兼業(yè)農(nóng)戶比重由31%提高到42%，年均提高1.1個百分點(diǎn)，而以從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)戶比重由13%提高到37%，年均提高2.4個百分點(diǎn)。2006年以來，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、副業(yè)化的速度更快。這方面，日本的教訓(xùn)值得汲取，1946—1988年，日本兼業(yè)農(nóng)戶比重由46%上升到86%，以非農(nóng)收入為主體的兼業(yè)農(nóng)戶比重由17%上升到71%；而且日本農(nóng)村60歲以上勞動力，在男勞力中超過70%，在女勞力中超過2/3。面對這種嚴(yán)峻局面，要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、解決好中國13億人的吃飯問題，必須下決心推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制創(chuàng)新，盡快破解誰來種地、如何種地的難題。

第二，農(nóng)村分工分業(yè)深化、農(nóng)戶分層分化加快，新的經(jīng)濟(jì)活動主體迫切要求新的發(fā)展空間。近年來，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，所占比重也不斷提高。據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查資料，在農(nóng)村各業(yè)增加值構(gòu)成中，二三產(chǎn)業(yè)分別占到54.8%和15.6%，農(nóng)業(yè)只占不到30%。值得重視的是，農(nóng)村范圍內(nèi)服務(wù)業(yè)快速興起，為農(nóng)民生活服務(wù)的產(chǎn)業(yè)和為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)很強(qiáng)發(fā)展勢頭，特別是農(nóng)業(yè)機(jī)械的代耕代種代收、農(nóng)作物病蟲害防治、動物防疫、農(nóng)田灌排、地膜覆蓋和回收等生產(chǎn)性服務(wù)，都表現(xiàn)出很強(qiáng)勁的專業(yè)化趨勢。與此同時，農(nóng)民的市場經(jīng)濟(jì)意識和掙錢增收意識大大增強(qiáng)，農(nóng)戶快速分化，各類專業(yè)戶快速增長，聯(lián)戶合作大量涌現(xiàn)，農(nóng)村個體工商戶、私營企業(yè)蓬勃發(fā)展。這些新的經(jīng)濟(jì)活動主體在推進(jìn)農(nóng)村分工分業(yè)的同時，也強(qiáng)烈要求拓展發(fā)展空間、創(chuàng)造新的市場機(jī)會。這是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的又一重要推動力量。

第三，農(nóng)業(yè)機(jī)械化大踏步推進(jìn)，為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了技術(shù)條件。隨著農(nóng)業(yè)勞動力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化迎來了一個大發(fā)展時期，農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策又為之提供了決定性推動力量。2004年中央財政農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼資金起步時僅7000萬元，2012年增加到200億元。農(nóng)業(yè)耕種收綜合機(jī)械化水平從2002年的32.3%提高到2012年的57%，年均提高2.5個百分點(diǎn)。目前小麥基本實現(xiàn)了耕、種、收全過程機(jī)械化，水稻機(jī)種水平從2002年的5.3%提高到30%以上、機(jī)收水平從15.7%提高到70%以上，玉米機(jī)收水平從1.7%提高到40%。農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推進(jìn)，有效彌補(bǔ)了農(nóng)業(yè)勞動力減少對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，為我國糧食產(chǎn)量“9連增”作出了突出貢獻(xiàn)。更重要的是，這使農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營具備了技術(shù)上的條件，使創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制更加水到渠成。

二、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制必須堅守保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)這一底線

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，不是要否定以前的體制和政策、另起爐灶，而是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的堅持和完善。家庭承包經(jīng)營這個基礎(chǔ)決不能有任何動搖，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)決不能受到任何侵犯。這是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的底線和生命線。

第一，國際經(jīng)驗表明，家庭經(jīng)營是最有效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，具有廣泛的適應(yīng)性和極強(qiáng)的生命力。綜合考察，家庭經(jīng)營是人類歷史大部分階段和當(dāng)代絕大多數(shù)國家農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的最基本單位。不管是小農(nóng)為主的日本、韓國，還是大規(guī)模農(nóng)業(yè)的美國、澳大利亞，還是中等規(guī)模農(nóng)業(yè)的法國等歐洲國家，家庭農(nóng)場都是主導(dǎo)性經(jīng)營形式。以美國為例，家庭農(nóng)場1960年末占到農(nóng)場總數(shù)的85.4%，到20世紀(jì)末占到農(nóng)場的89%，擁有81%的耕地面積、83%的谷物收獲量、77%的農(nóng)場銷售額；2010年在全美收入超過100萬美元的農(nóng)場中，88%是家庭農(nóng)場，占到農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的79%。之所以如此，根本在于農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)與自然再生產(chǎn)的結(jié)合，受到自然因素的強(qiáng)烈制約，工廠化的勞動組織形式難以準(zhǔn)確計量分散的農(nóng)業(yè)勞動中每個生產(chǎn)環(huán)節(jié)上各個勞動者的勞動數(shù)量、勞動強(qiáng)度和勞動質(zhì)量，也無法在分散的、廣大的地理空間上實現(xiàn)有效的外部監(jiān)督，從而不能有效克服勞動者的機(jī)會主義行為；而家庭經(jīng)營則具有靠血緣關(guān)系和倫理道德規(guī)范維系的、超越一般經(jīng)濟(jì)組織的激勵監(jiān)督機(jī)制，從而在農(nóng)業(yè)上表現(xiàn)出無比的優(yōu)越性?，F(xiàn)在有一種認(rèn)識，認(rèn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)完成其歷史使命，應(yīng)該大規(guī)模在農(nóng)業(yè)中引入現(xiàn)代公司制度。對此要保持高度警惕。我國改革開放的實踐雄辯地證明，家庭經(jīng)營具有集體經(jīng)營所不可比擬的優(yōu)勢；發(fā)達(dá)國家的歷史和實踐也證明，家庭經(jīng)營并不比公司化農(nóng)場為劣、而是生命力更強(qiáng)。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，絕不能否認(rèn)家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位。

第二，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的法定權(quán)利，必須得到很好保護(hù)。改革開放以來，對土地承包經(jīng)營權(quán)有一個認(rèn)識深化的過程。1984年中央1號文件提出，土地承包期限一般應(yīng)在15年以上，允許土地轉(zhuǎn)包，但不允許買賣、出租。1993年中發(fā)11號文件提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變；經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。2003年《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，耕地的承包期為30年，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。2007年《物權(quán)法》進(jìn)一步把土地承包經(jīng)營權(quán)上升為一種用益物權(quán)，包括占有、使用、收益的權(quán)利。2008年十七屆三中全會提出，現(xiàn)行土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。為保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，今年1號文件提出，抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度；強(qiáng)化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)；用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。這些舉措，必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

第三，要引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，但決不能搞強(qiáng)迫命令、損害農(nóng)民權(quán)益。近年來土地流轉(zhuǎn)發(fā)展很快，2007年全國承包耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模才6000多萬畝，占全部承包耕地的5.2%；到2012年發(fā)展到2.7億畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)到21.5%。這是農(nóng)業(yè)勞動力大量轉(zhuǎn)移的結(jié)果，是一個好事，客觀上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。但一些地方也出現(xiàn)了整村流轉(zhuǎn)、成片流轉(zhuǎn)給企業(yè)的傾向，就難免會有強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象發(fā)生。應(yīng)當(dāng)明確，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是承包農(nóng)戶的法定權(quán)利，農(nóng)戶既是土地承包經(jīng)營主體，也是土地流轉(zhuǎn)的決策主體，政府可以引導(dǎo)，但不能強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)。今年1號文件明確提出，“堅持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，“土地流轉(zhuǎn)不得搞強(qiáng)迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力?！?/p>

第四，對工商企業(yè)直接租賃農(nóng)民承包地，要探索建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。工商企業(yè)租地是近年來發(fā)展很快的現(xiàn)象，2009—2012年，流入工商企業(yè)的耕地增長了115%，目前全國為2800萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%，土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)形式還是農(nóng)戶間的轉(zhuǎn)包和出租。對于工商企業(yè)租地，國家政策一直持謹(jǐn)慎態(tài)度，中發(fā)2001年18號文件曾經(jīng)明確“中央不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地”，主要是擔(dān)心工商企業(yè)強(qiáng)勢強(qiáng)制農(nóng)民租地、侵犯農(nóng)民利益，擔(dān)心工商企業(yè)租地導(dǎo)致土地非農(nóng)化、非糧化，擔(dān)心企業(yè)經(jīng)營失利帶來的社會隱患。從實踐中看，工商企業(yè)租地一般從事的都是高效益、工廠化的設(shè)施農(nóng)業(yè)，租地種植大田作物的十分少見。對此，今年中央1號文件明確了兩個基本態(tài)度：一是鼓勵和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，也就是說，公司制農(nóng)業(yè)有其特殊的比較優(yōu)勢和適應(yīng)領(lǐng)域，比如規(guī)模養(yǎng)殖、設(shè)施農(nóng)業(yè)等，在這些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)鼓勵和引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)，但對大田作物種植等不適合企業(yè)化經(jīng)營的領(lǐng)域，則不能一概鼓勵；二是要探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，也就是說，要通過準(zhǔn)入和監(jiān)管，防止和遏制工商企業(yè)租地的非糧化、非農(nóng)化傾向，有效落實“土地流轉(zhuǎn)不得搞強(qiáng)迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”的規(guī)定。

三、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的關(guān)鍵在于培育新型經(jīng)營主體和發(fā)展多元服務(wù)主體

在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，到底如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制呢？中央1號文件作出了明確回答，那就是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、發(fā)展多元農(nóng)業(yè)服務(wù)主體。前者是農(nóng)業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營組織，后者是農(nóng)業(yè)外部的社會化服務(wù)組織，二者互為支持、互相促進(jìn)，有時又難以截然分開，共同構(gòu)成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制創(chuàng)新的主要內(nèi)容。

首先是提升農(nóng)戶。引導(dǎo)農(nóng)戶采用先進(jìn)適用技術(shù)和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，不斷提高集約化、專業(yè)化水平。

其次是扶持發(fā)展聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場3類新型主體。十七屆三中全會文件只是說“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”，這次則要求：“創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境，采取獎勵補(bǔ)助等多種辦法，扶持聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場?！睉B(tài)度更加明確、要求更加積極。目前有關(guān)方面正在研究制定家庭農(nóng)場的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、登記辦法和扶持政策。

第三是大力支持發(fā)展農(nóng)民合作社。農(nóng)民合作社主要從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，但也有少數(shù)直接涉足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1號文件用“農(nóng)民合作社”替換了以往的“農(nóng)民專業(yè)合作社”頗有深意，暗含著實踐中已經(jīng)存在的土地股份合作社、信用合作社、供銷合作社都將逐步納入國家扶持政策框架。從政策上看，有10大突破：一是明確了合作社的重要地位，“是帶動農(nóng)戶進(jìn)入市場的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的有效載體”。二是明確了基本態(tài)度，即按照積極發(fā)展、逐步規(guī)范、強(qiáng)化扶持、提升素質(zhì)的要求，加大力度、加快步伐發(fā)展農(nóng)民合作社，切實提高引領(lǐng)帶動能力和市場競爭能力。三是明確把示范社作為政策扶持重點(diǎn)，并要求實行部門聯(lián)合評定示范社機(jī)制，分級建立示范社名錄，對示范社建設(shè)鮮活農(nóng)產(chǎn)品倉儲物流設(shè)施、興辦農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)給予補(bǔ)助。四是明確了財政支持政策，即安排部分財政投資項目直接投向符合條件的合作社，引導(dǎo)國家補(bǔ)助項目形成的資產(chǎn)移交合作社管護(hù)；增加農(nóng)民合作社發(fā)展資金；逐步擴(kuò)大農(nóng)村土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)技推廣等涉農(nóng)項目由合作社承擔(dān)的規(guī)模。五是明確了金融支持政策，即在信用評定基礎(chǔ)上對示范社開展聯(lián)合授信，有條件的地方予以貸款貼息，規(guī)范合作社開展信用合作。六是明確要完善稅收優(yōu)惠政策，把合作社納入國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計并作為單獨(dú)納稅主體列入稅務(wù)登記，做好合作社發(fā)票領(lǐng)用等工作。七是明確了人才支撐政策，即建立合作社帶頭人人才庫和培訓(xùn)基地，廣泛開展合作社帶頭人、經(jīng)營管理人員和輔導(dǎo)員培訓(xùn)，引導(dǎo)高校畢業(yè)生到合作社工作。八是明確合作社生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地按農(nóng)用地管理。九是對聯(lián)合社作出了明確規(guī)定，即引導(dǎo)農(nóng)民合作社以產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)為紐帶開展合作與聯(lián)合，積極探索合作社聯(lián)社登記管理辦法。十是要求抓緊研究修訂農(nóng)民專業(yè)合作社法。

第四是培育壯大龍頭企業(yè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)一般是從事農(nóng)產(chǎn)品加工銷售的，但也有不少向前延伸，建立自己的生產(chǎn)基地，搞成集產(chǎn)加銷于一身的縱向一體化企業(yè)。一方面，要推動龍頭企業(yè)與農(nóng)戶建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)戶更多分享加工銷售收益。另一方面，要支持龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)，增加扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金，逐步擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品加工增值稅進(jìn)項稅額核定扣除試點(diǎn)行業(yè)范圍，適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補(bǔ)助項目試點(diǎn)范圍，解決一些政策制約。

第五是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)體系。不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。繼續(xù)實施基層農(nóng)技推廣體系改革與建設(shè)項目和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)條件建設(shè)項目。支持高校、科研單位面向農(nóng)村開展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣。

第六是發(fā)揮農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)組織的生力軍作用。支持農(nóng)民合作社、專業(yè)服務(wù)公司、專業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、涉農(nóng)企業(yè)等為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供低成本、便利化、全方位的服務(wù)。引導(dǎo)經(jīng)營性服務(wù)組織參與公益性服務(wù)。對符合條件的農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅。

最后，培育新型經(jīng)營主體和發(fā)展多元服務(wù)主體，都有賴于培養(yǎng)一支強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)后備軍隊伍。必須大力培育新型農(nóng)民和農(nóng)村實用人才，加大專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場經(jīng)營者培訓(xùn)力度。制定專門計劃，對符合條件的中高等學(xué)校畢業(yè)生、退役軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工務(wù)農(nóng)創(chuàng)業(yè)給予補(bǔ)助和貸款支持，從根本上解決中國農(nóng)業(yè)后繼無人的問題。

（作者系國務(wù)院研究室農(nóng)村司巡視員）

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