我國的政府采購制度發(fā)展不平衡，一些地區(qū)特別是少數(shù)民族地區(qū)存在著一些突出問題，應(yīng)引起人們的關(guān)注。本文著重分析了少數(shù)民族地區(qū)政府采購工作的現(xiàn)狀，并揭示出少數(shù)民族地區(qū)政府采購工作中存在的一些問題，同時對解決現(xiàn)階段少數(shù)民族地區(qū)政府采購體系中存在的問題的方法進行了探討。希望本文的研究對于少數(shù)民族地區(qū)建立完善的政府采購制度，推進我國的政府采購進程起到積極的作用。

一、少數(shù)民族地區(qū)政府采購工作現(xiàn)狀

（一）依法采購的推行

1998年，國務(wù)院明確財政部為政府采購的主管部門，履行擬訂和執(zhí)行政府采購政策的職能。隨后少數(shù)民族地區(qū)人民政府也相繼在財政部門設(shè)立或明確了政府采購管理機構(gòu)的建立，為推動和規(guī)范政府采購工作提供了組織保障。2003年l月1日《政府采購法》正式實施，標志著我國政府采購進入到依法采購的時代。隨著我國政府采購實踐，許多規(guī)范地方政府采購活動的地方性規(guī)章也相繼頒布施行。這些法規(guī)大都結(jié)合了各地區(qū)的實際和市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，比較適合在各地的執(zhí)行與操作，有較強的實用性和可操作性。

（二）政府采購規(guī)模越來越大

根據(jù)《中國政府采購年鑒》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，少數(shù)民族地區(qū)政府采購規(guī)模呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步增長的態(tài)勢。2003年5個少數(shù)民族自治區(qū)政府采購規(guī)?？傆嫗?6.96億元，2005年達到168.76億元，2007年達到 338.61億元，2009年達到581.33億元，2011年更是達到1030億元。

從項目構(gòu)成看，2003年政府采購項目主要為各種貨物類采購，其次為工程類采購和服務(wù)類采購，這三大類采購在政府采購中所占的比重分別為51.52%、41.8%和6.68%。2005年三大類采購在政府采購中所占的比重分別為47.86%、43.5%、8.64%。2007年三大類采購在政府采購中所占的比重分別為45.1%、45.5%、9.4%。2011三大類采購在政府采購中所占的比重分別為44%、46%、10%，工程和服務(wù)類采購所占的比重逐年增大，三大類采購在政府采購中所占的比重逐漸趨于合理和優(yōu)化。我們從下圖（表）中不難看出5個少數(shù)民族自治區(qū)政府采購規(guī)模逐年增長、項目構(gòu)成日趨合理的變化（見圖1和表1）。

（三）集中采購模式的實現(xiàn)

集中采購模式是指采購單位因工作需要對納入政府采購項目范圍的貨物有采購要求時，按規(guī)定委托集中采購代理機構(gòu)按政府采購法的規(guī)定組織招標采購，產(chǎn)生中標供應(yīng)商后簽訂合同供貨即實現(xiàn)采購工作的全過程。為了改變過去分散采購的格局，獲得政府采購潛在的規(guī)模效益，我國政府決定實行集中采購與分散采購相結(jié)合的模式，并把集中采購放在主要地位。為此，少數(shù)民族地區(qū)在首府及部分縣（旗、區(qū)）又設(shè)立了政府集中采購執(zhí)行機構(gòu)也就是采購中心，專門負責組織實施本級納入集中采購目錄范圍的采購事務(wù)。目前，集中采購機構(gòu)的采購仍占主要份額，但其他形式采購也呈上升趨勢。

（四）政府采購方式的多樣

《政府采購法》第二十六條明確規(guī)定公開招標、邀請招標、詢價、競爭性談判、單一來源等5種政府采購方式，并指出“公開招標應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”。少數(shù)民族地區(qū)政府采購?fù)瑯右沧裱藝覍τ谡少彿绞降囊?guī)定，政府采購優(yōu)先采用公開招標采購方式，采購實體如果要采用其他采購方式必須先得到財政部門的批準。2003年少數(shù)民族地區(qū)政府采購公開招標份額在56.6%，2005年公開招標的份額達到65%，而在2011年公開招標的份額已達到80%。在實際采購中，為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購效率與效益，既要遵從法律規(guī)定，又要兼顧實際效果，所以對于其他4種法定采購方式各地區(qū)政府也進行了靈活的運用。

二、少數(shù)民族地區(qū)政府采購工作存在的主要問題

（一）機構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范

根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，財政部門是政府采購的主管部門，下設(shè)政府采購管理機構(gòu)，主要負責本地區(qū)的政府采購管理和監(jiān)督工作，財政部門不得直接參與和干涉政府采購中的具體商業(yè)活動。然而，從邊遠少數(shù)民族地區(qū)的采購體制看，“管采”尚未實現(xiàn)完全分離。如西藏自治區(qū)首府雖已設(shè)立了采購辦和采購中心，但采購中心和采購辦一樣仍然隸屬于財政部門；地市政府僅成立了采購執(zhí)行機構(gòu)，而尚未組建相應(yīng)的管理機構(gòu)；各縣政府采購職能完全由本級財政部門代行。這樣的情況在其他幾個少數(shù)民族地區(qū)也同樣存在。尤其是在縣（旗、區(qū)）級機構(gòu)的設(shè)置上，往往都是在財政部門內(nèi)部設(shè)立一個政府采購辦公室或政府采購中心，屬財政部內(nèi)部科室，代表財政部門行使政府采購管理監(jiān)督和具體采購事務(wù)雙重職能，這就難免會出現(xiàn)與財政職能不相適應(yīng)的現(xiàn)象，從而使財政部門在擔當政府采購管理職能問題上界定不清，出現(xiàn)財政職能越位和缺位現(xiàn)象。采購機構(gòu)既是管理者又是執(zhí)行者，使政府采購活動一開始就偏離了實行這一政策的初衷并制約了政府采購制度的有效執(zhí)行，也在社會上造成了不好的影響，不利于政府采購制度的推行。

（二）政府采購預(yù)算不到位

由于少數(shù)民族地區(qū)大都財力緊張，部門預(yù)算中很難在年初預(yù)算時給單位安排采購資金，造成大多數(shù)單位購置項目年初無采購計劃，有計劃無固定資金來源，一般購置項目都是年中追加，具有臨時性、零散性和無序性的特點，造成了集中采購項目散、金額小，形成不了規(guī)模效益。地方采購需求不足，工作只能局限在單位平時的申報環(huán)節(jié)上，被動地接受市場信息；另一方面，政府把追求資金的節(jié)約作為政府采購的主要目標。但從長遠看，財政資金的節(jié)約不應(yīng)是政府采購的唯一目的，而應(yīng)將政府采購作為一項調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策的有效工具來加以運用，起到平抑財政收支的作用。

（三）現(xiàn)行評標辦法中存在一些問題

現(xiàn)行的各種評標辦法雖然經(jīng)過多年的應(yīng)用和完善，仍然存在漏洞。從招標人的評標工作中來說，招標人不公布評標標準，評標工作缺乏透明。而有些人在制定評標標準時缺乏公平，甚至有意識地根據(jù)某些投標人的情況和具體條件，有針對性地制定評標標準，帶有明顯的傾向性，使招標過程存在不合理的競爭，招標的結(jié)果有失公允。從投標商方面來看存在以下一些問題：靠中介組織、借資質(zhì)投標、搞圍標；找評標辦法，摸標底；請評委、攻領(lǐng)導(dǎo)；虛報業(yè)績；不按規(guī)則定標等。

（四）政府采購信息化建設(shè)滯后

少數(shù)民族地區(qū)的政府采購尚未建立一套完備的信息渠道，信息公布不充分，信息系統(tǒng)的滯后，導(dǎo)致了政府采購機構(gòu)不能獲得最優(yōu)的市場信息。盡管有的已經(jīng)在網(wǎng)站、刊物和報紙上公布政府采購信息，但公布的信息與實際采購活動需要相差甚遠。還有些地方在采購信息發(fā)布上還存在不規(guī)范的做法，導(dǎo)致政府采購?fù)该鞫炔桓摺?/p>

（五）人力資源的匱乏和特殊的地理條件影響政府采購工作深入開展

人力資源的匱乏主要表現(xiàn)在：一是采購人員缺乏專業(yè)培訓(xùn)，專業(yè)知識匱乏，專業(yè)化不強。5個少數(shù)民族地區(qū)自治區(qū)級政府采購機構(gòu)現(xiàn)有職員均不足10名，各地（市、州）級政府采購機構(gòu)的職員多則3名，少則僅有1名，且大多數(shù)從業(yè)人員從未接受過系統(tǒng)專業(yè)的教育培訓(xùn)；二是專家?guī)斓姆诸惡蛯＜覕?shù)量少，層次較低，不能滿足采購需要。特殊行業(yè)專家人數(shù)缺乏，評委專業(yè)技能和整體評標水平有待提高。

少數(shù)民族地區(qū)特殊的地理條件致使供應(yīng)商可供選擇余地小。首先邊遠少數(shù)民族地區(qū)區(qū)域范圍大，一個地級市（州）與一個縣相距少者幾十公里多者幾百公里，實行政府采購程式化標準化，供應(yīng)商市場準入制和資格審核制有實際困難；其次邊遠少數(shù)民族地區(qū)的特需商品的選擇，有其特殊性，且供應(yīng)商可選擇余地??；再次地處偏遠地區(qū)，政府采購可選擇的供應(yīng)商、網(wǎng)點和商品品牌少，加之需求量小，政府采購很難形成規(guī)模，從而造成政府采購整體效果不明顯。在實施政府采購過程中，部分采購項目（如技術(shù)含量較高的采購項目）找不到合適的供應(yīng)商或是本地根本就無商家經(jīng)營這些項目，無法擇優(yōu)采購。

（六）對政府采購過程缺乏有效的監(jiān)督

雖然我國已經(jīng)制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，規(guī)定單位物資采購工作應(yīng)接受財務(wù)、紀檢、監(jiān)察、審計部門和廣大群眾的監(jiān)督，但在具體操作過程中有關(guān)規(guī)定仍然停留在文本形式上，沒有得到全面的貫徹和落實。這不僅是在少數(shù)民族地區(qū)，在全國也是普遍存在的。

三、完善和規(guī)范少數(shù)民族地區(qū)政府采購工作的對策

（一）健全政府采購預(yù)算制度

做好采購預(yù)算是政府采購制度執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。要積極推行部門預(yù)算，細化預(yù)算計劃，促進預(yù)算單位嚴格按采購目錄編制采購預(yù)算，提高預(yù)算的真實性、準確性、完整性和科學性；加快國庫集中收付制度改革，健全采購專戶管理，提高財政直接支付比率，發(fā)揮政府采購調(diào)控經(jīng)濟的功能。對于使用財政性資金的采購項目，應(yīng)嚴格執(zhí)行政府采購專戶管理，減少不必要的結(jié)算環(huán)節(jié)，切實從資金源頭上進行控制。對于目前實行分散采購的單位，應(yīng)逐步組織納入集中采購，將采購資金由財政撥入采購專戶。加強政府投資建設(shè)項目的預(yù)算管理，嚴格按規(guī)定實施政府采購?？紤]其資金量較大，以及目前政府投資建設(shè)工程項目由計委審批實行招投標，其資金撥入基建專戶，增加結(jié)算環(huán)節(jié)，不利于財政資金管理的現(xiàn)狀，建議相關(guān)部門研究在政府采購專戶中增設(shè)基建科目，實行專戶統(tǒng)一管理。

（二）完善政府采購的監(jiān)督約束體制

第一，要對采購的過程進行監(jiān)督。嚴格監(jiān)督管理就是要把以前的事后監(jiān)督變?yōu)閷φ少徣^程的監(jiān)督，消除政府采購過程中的“暗箱操作”，實現(xiàn)真正的“陽光采購”。首先，要把好事前審查關(guān)。由采購中心的組織人員對招標人的信息發(fā)布、招標公告和招標文件的編制進行詳細的審核。同時，也要對供應(yīng)商的投標資質(zhì)進行審查，并對招標人在開標前的保密工作進行監(jiān)督。其次，強化事中合同的履行監(jiān)督工作。組織由采購中心、采購代表和有關(guān)專業(yè)人員組成的評標委員會，負責開標前后的評審工作，中標后要根據(jù)合同對驗收、結(jié)算書進行審核，并要實時的監(jiān)督供應(yīng)商是否按合同規(guī)定履行義務(wù)。最后，進行事后的反饋機制。建立責任追究制，對于違規(guī)的行為要追究責任并給予相應(yīng)的處罰和處分。

第二，要完善內(nèi)部監(jiān)督機制。建立集中采購機構(gòu)的自律和內(nèi)部防范制度，主要是通過建立完善內(nèi)部崗位輪換制度、采購業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部管理制度，實現(xiàn)決策崗位和具體操作崗位之間相分離；采購計劃、項目實施、合同審核、資金支付等過程相分離，從而形成內(nèi)部相互監(jiān)督制約機制，以避免內(nèi)控不嚴、牽制不力、責任不清等原因?qū)е禄虍a(chǎn)生各種違紀和腐敗行為。

第三，必須強化外部監(jiān)督機制。外部監(jiān)督是來自財政、監(jiān)督、審計等部門對政府采購的監(jiān)督。財政部門是政府采購綜合監(jiān)督管理的部門，要嚴把資金使用關(guān)，對采購合同的合法性、合規(guī)性進行審核，依法擔負起對集中采購機構(gòu)和政府采購活動監(jiān)督管理的重要職責；監(jiān)察、審計等部門要負責對政府采購活動和人員進行監(jiān)督和審計，相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合形成合力來擴大成效。

第四，要廣泛開展社會監(jiān)督。主動接受新聞媒體、公證部門、供應(yīng)商、納稅人等的監(jiān)督，爭取社會各界對政府采購工作的支持，共同承擔政府采購監(jiān)督責任，最終形成多層次、多元化、全方位的政府采購監(jiān)督體系，有效地規(guī)范政府采購行為。

（三）加強政府采購隊伍的人才建設(shè)

政府采購工作對從業(yè)人員的要求是很高的。只有堅持不懈地學習才有能力開展實踐活動。特別是近年來制度建設(shè)的步伐較快，新的規(guī)定辦法的相繼出臺，而少數(shù)民族地區(qū)政府采購工作起步較晚，還有很多工作人員不熟悉現(xiàn)代政府采購的業(yè)務(wù)和技巧。因此，首先應(yīng)加大培訓(xùn)力度，通過舉辦各種形式的培訓(xùn)班，強化政府采購工作人員的專業(yè)素質(zhì)和崗位技能。其次應(yīng)該制定集中采購機構(gòu)考核辦法和集中采購機構(gòu)、采購人員的崗位任職資格要求，并依法做好集中采購機構(gòu)和人員的考核工作，實行執(zhí)證上崗即取得執(zhí)業(yè)資格的政府采購人員才能從事政府采購工作。

（四）培育和發(fā)展采購代理機構(gòu)

《政府采購法》第60條規(guī)定，“采購代理機構(gòu)與行政機關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或其他利益關(guān)系”。對采購代理機構(gòu)的資格進行有效認定時應(yīng)注意幾個方面的問題。首先，對代理機構(gòu)的專業(yè)性進行審查。代理機構(gòu)的專業(yè)能力主要表現(xiàn)在對市場規(guī)律、規(guī)則的認識和理解，對采購程序和規(guī)則的掌握，對商品、價格、渠道及服務(wù)的熟知程度和駕馭市場的能力。其次，要對代理機構(gòu)人員的專業(yè)性進行審查。這是代理機構(gòu)能否勝任采購任務(wù)的決定性因素。最后，要對采購代理機構(gòu)進行全方位的有效監(jiān)督，看他們資金使用是否合理、是否在指定媒體上公開發(fā)布信息等。

（五）完善政府網(wǎng)絡(luò)采購體系

建立具有現(xiàn)代化技術(shù)與手段的政府采購信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)是政府采購中的重要一環(huán)，對提高政府采購工作質(zhì)量和效率有著舉足輕重的作用。所以應(yīng)該盡快建立和完善與政府采購活動相適應(yīng)的供應(yīng)商庫、專家?guī)斓刃畔⑾到y(tǒng)，搞好網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。加強信息溝通，通過開通信息渠道并加大信息公布力度，盡可能將所有采購信息在網(wǎng)上發(fā)布。同時，利用公平、公開和公正的市場競爭機制，通過網(wǎng)絡(luò)實行網(wǎng)上報名、評標、詢價、支付等，既簡化辦事手續(xù)又縮短了采購周期也降低了采購的成本，可以大大提高政府采購的效率和質(zhì)量。

（六）完善現(xiàn)行評標工作

規(guī)范招標投標的行為，最大限度地體現(xiàn)“公平、公開、公正”的原則，杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。招標代理單位認真編制招標文件，科學評估各投標要素；避免盲目照抄照搬一個范本，不斷改進和提高招標代理水平。要建立信息披露制度即把政府采購信息、采購的程序、評標的方法和標準、招標投標的結(jié)果以及質(zhì)疑和投訴的結(jié)果都要及時的公示出來。評標的過程要規(guī)范，盡量減少人為變動，評標專家的確定應(yīng)是在開標當日隨機抽取，而不是事前確定，避免評標專家與投標單位的私下接觸。政府監(jiān)督部門需加強對照表文件審查，把好第一關(guān)，將合格的招標文件交付投標單位，根除問題隱患，凈化招投標市場。

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政學院）

責任編輯：曉途