一、礦產資源管理政策的內涵和手段

礦產資源管理政策是政府為了實現(xiàn)礦產資源的有序開發(fā)和高效利用，對礦產資源開發(fā)、利用各環(huán)節(jié)進行干預或調控而制定的一系列規(guī)范性政策和措施的總和。政府通過制定資源管理政策，可以有效彌補礦產資源開發(fā)中的市場失靈現(xiàn)象，增強國家或地區(qū)的經濟競爭力，實現(xiàn)礦產資源產業(yè)的健康有序發(fā)展。

礦產資源管理政策的手段可分為直接干預、間接誘導和法律規(guī)制三大類型。

（一）直接干預

直接干預是指政府通過礦權劃定、審批制、政府直接投資經營等方式直接干預礦產資源開發(fā)利用各個環(huán)節(jié)，糾正礦產資源開發(fā)中出現(xiàn)的各種與政策目標相違背的經濟行為，以保障礦產資源產業(yè)順利發(fā)展。

（二）間接誘導

間接誘導是指政府通過提供行政指導、信息服務、融資支持、關稅保護、財政補貼、稅率調整等方式，誘導礦產資源企業(yè)在追求利潤的情況下調整自身經濟行為和選擇，實現(xiàn)礦產資源產業(yè)政策目標。

（三）法律規(guī)制

法律規(guī)制是比較成熟的市場經濟體系中經常使用的政策手段，主要指通過立法方式來嚴格規(guī)范礦產資源企業(yè)行為、政策執(zhí)行機構的工作程序、政策目標與措施等，以保障礦產資源產業(yè)的健康良性發(fā)展。

二、內蒙古礦產資源管理的現(xiàn)行政策措施分析與評價

在配合國家對礦產資源實行分類分級管理的前提下，在國家相關政策、條例的指導下，內蒙古自治區(qū)出臺了一系列關于礦產資源管理的政策措施。主要有：1999年頒布的《內蒙古自治區(qū)礦產資源管理條例》，2002年發(fā)布的《內蒙古自治區(qū)礦產資源總體規(guī)劃（2001-2010年）》，2007年頒布的《內蒙古自治區(qū)礦產資源有償使用管理辦法（試行）》，2008年頒布的《內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境治理保證金管理辦法》及各個時期發(fā)布的相關規(guī)章和文件等。

這些政策是隨著內蒙古礦業(yè)經濟的發(fā)展而逐漸形成的，對內蒙古礦產資源的勘查、開采與利用產生了積極的影響。這些政策為近些年內蒙古礦業(yè)經濟的高速發(fā)展形成了良好的政策和制度環(huán)境，政策效果顯著。

（一）礦業(yè)權布局明顯合理

在礦業(yè)權設置上，在全面完成煤炭資源整合基礎上，按照自治區(qū)總體方案和各盟市重點礦種、重點區(qū)域的整合方案，全面完成了非煤礦業(yè)權的整合，使礦產資源礦業(yè)權布局整體明顯合理。

（二）礦山企業(yè)及結構明顯優(yōu)化，資源開發(fā)利用水平明顯提高

經過一系列礦產資源整合工作，截至2010年底，內蒙古自治區(qū)共整合關閉煤礦近800處、煤炭采礦權由原來的1300余個減少到598個，采礦權平均生產能力提高到120萬噸/年，資源回采率提高30%以上，年均節(jié)約煤炭資源超過4000萬噸，實現(xiàn)新增產能近兩億噸。關閉各類非煤礦山1600多處，自治區(qū)鐵選廠及非金屬下游加工企業(yè)在2006年的基數(shù)上減少30%左右，有色金屬及貴金屬選礦廠減少20%左右，綜合回收共伴生礦種能力提高10%。

（三）礦山企業(yè)安全生產狀況明顯好轉

在相應政策和整頓方案作用下，礦山企業(yè)安全生產管理水平大幅提高，安全生產條件明顯好轉。礦山生產企業(yè)全部持有安全生產許可證進行合法生產，因礦山開發(fā)布局不合理引起的安全隱患基本消除。如我區(qū)在2011年開展了非煤礦山安全避險“六大系統(tǒng)”和企業(yè)安全生產標準化建設，可以大大提高非煤礦山安全生產工作水平。

（四）礦區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善

經過一系列工作，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。礦山廢棄物得到集中貯存、處置，污染物得到集中治理并達到排放標準，重點礦區(qū)主要污染物排放總量明顯減少，環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件得到有效預防和控制。

三、內蒙古礦產資源管理現(xiàn)行政策存在的突出問題

內蒙古自治區(qū)在礦產資源管理方面，雖然取得了明顯的成績，但隨著市場經濟的不斷發(fā)展，礦業(yè)經濟中出現(xiàn)了一些亟待解決的新情況、新問題。

（一） 在礦產資源勘探與開采方面

盡管礦業(yè)權管理從交易層面實現(xiàn)了市場化，但由于目前在礦業(yè)權形成和礦業(yè)權行使階段還未通過市場手段進行管理，導致礦業(yè)權的交易受到了各種行政手段的影響，炒礦風盛行，地質報告質量總體呈下降態(tài)勢；勘查和閉坑復墾等政策的制定與采礦政策聯(lián)系不夠緊密，未起到切實作用；礦業(yè)經濟的發(fā)展受宏觀經濟周期影響波動大；目前對礦業(yè)企業(yè)的管理采取的更多是行政手段，缺乏切實有效的經濟手段來規(guī)范和引導企業(yè)的勘查、開發(fā)利用和閉坑復墾行為。

（二）在礦產資源開發(fā)利用的產業(yè)政策方面

目前內蒙古礦產資源整合工作進展不平衡，非煤礦山企業(yè)生產力布局小、散、亂的問題尚未全面解決；礦業(yè)及相關產業(yè)鏈短、附加值低的狀況仍需進一步改善；礦產資源開發(fā)整體上集約化程度和綜合利用水平低的問題還很突出。

（三）在金融支持政策方面

目前礦產資源勘探、開發(fā)基金尚未有效建立并運轉；對于一些具有戰(zhàn)略性地位的優(yōu)勢礦產資源，還沒有建立起戰(zhàn)略儲備機制；特定優(yōu)勢礦產品（如煤、稀土等）的專業(yè)交易市場尚未建立，嚴重制約礦產資源開發(fā)和利用的市場化運作。

（四）在財政稅收支持方面

礦產資源稅和補償費征收標準低，沒有真正體現(xiàn)礦產資源的稀缺屬性；按銷售量提取的資源稅并不能起到級差收益調節(jié)的作用，無論資源稅額標準多高，都只能起到增加地方財政收入，而不能發(fā)揮抑制資源浪費的作用，甚至加劇了礦山企業(yè)采富棄貧、浪費資源的行為。

目前礦產資源稅費的分成比例不均衡，留在地方尤其是資源富集地區(qū)的分成比例較低；尚未成立資源保護專項基金，因財政轉移支付力度不夠，礦產資源生態(tài)環(huán)境補償機制仍未有效建立起來。

四、內蒙古礦產資源管理的措施

（一）礦產資源勘探、開發(fā)與利用政策措施建議

為了促進內蒙古地區(qū)礦業(yè)產業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須建立一個既考慮經濟發(fā)展又同時關注社會和環(huán)境的政策體系。因此在原有政策基礎上提出以下具體的政策建議：

1.進一步提高礦業(yè)權管理的市場化程度。在鞏固目前礦業(yè)權交易市場化的基礎上，進一步弱化礦業(yè)權形成和礦業(yè)權行使中某些環(huán)節(jié)的行政手段。

2.礦業(yè)權出讓應實行分類、分級、分階段的管理。礦業(yè)權的形成有著不同的途徑，隨著國家投資形成的礦業(yè)權的減少，風險投資形成的礦業(yè)權的增加，完全以招拍掛出讓礦業(yè)權將不符合實際狀況。因此礦業(yè)權出讓應該參照國外的做法，實行分類、分級、分階段的礦業(yè)權受讓制度。

3.建立包含社會發(fā)展和環(huán)境因素的利益分配體系。改變我區(qū)目前只考慮經濟發(fā)展，沒有考慮社會發(fā)展和環(huán)境因素的利益分配體系，建立包含社會發(fā)展和環(huán)境因素的利益分配體系，使得從礦產資源所獲得的利益補償社會發(fā)展和環(huán)境保護的需要。

（二）礦產資源型產業(yè)政策措施建議

為解決“一礦多開”、“大礦小開”等礦山布局不合理問題以及產業(yè)集中度過低等問題，需要出臺以下產業(yè)政策：

1.編制第三輪礦產資源規(guī)劃，建議國土資源廳、發(fā)改委等相關部門按照礦產資源賦存規(guī)模、地質條件等編制新一輪礦產資源規(guī)劃方案，加強礦產資源儲量動態(tài)監(jiān)察，科學確定礦產資源開采總量，優(yōu)化礦業(yè)權設置，重新劃分礦區(qū)范圍，確保一個礦區(qū)只設置一個采礦權；

2.優(yōu)化礦山企業(yè)規(guī)模結構，鼓勵國有大中型企業(yè)（集團）通過聯(lián)合重組、投資入股、兼并收購等市場手段整合礦山資源，使資源向優(yōu)勢企業(yè)集聚，大幅度提升產業(yè)集中度。

3.提升礦產資源產業(yè)開發(fā)利用水平。到2010年底，使地下開采的金屬礦產回采率達到90%以上，露天開采達到97%以上，各類礦產選礦回收率比目前提高5個百分點。

（三）礦產資源管理的財稅政策措施建議

1.將資源稅和資源補償費合并為礦產資源稅，并逐步調高征收標準，體現(xiàn)礦產資源的稀缺性。同時礦產資源稅征收隨著資源狀況調整，尤其應大幅提高優(yōu)勢礦產資源的征收比例。

2.建立礦產資源稅與礦產品價格掛鉤的調控機制，制止國家資源收益流失；這樣礦產資源價格才能真正體現(xiàn)礦產資源的稀缺程度，也能增加國家和地方財政收入。

3.改革資源稅的分成比例，提高對少數(shù)民族資源富集地區(qū)的分成比例。這樣可以提升少數(shù)民族資源富集地區(qū)發(fā)展經濟的積極性，也可以提高當?shù)鼐用袷杖胨?、改善生活水平?/p>

4.在礦產資源產品出口方面，采取降低出口退稅、逐步提高礦產資源產品出口關稅等辦法，控制資源性礦產品出口。

（四）礦產資源管理的生態(tài)環(huán)境政策措施建議

1.建立健全生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)。我國已經頒布了的一些關于環(huán)境保護和土地管理的法律、法規(guī)，但并未對礦區(qū)負責生態(tài)環(huán)境修復治理的責任人做出明確的規(guī)定，政府仍然承擔著負責生態(tài)環(huán)境治理者的角色。

2.提高礦產資源補償費標準，并且從中預留生態(tài)補償費用，用于遺留礦山的生態(tài)治理。

3.礦業(yè)公司應在礦產資源勘探開發(fā)前提交環(huán)境影響說明書和繳納環(huán)保保證金。詳細說明礦業(yè)活動將對周圍環(huán)境產生的影響，制定采礦后恢復原貌的計劃。繳納環(huán)保保證金可以保證企業(yè)在沒有能力進行礦山復墾時，由政府利用這筆保證金對礦山進行復墾。

4.建立健全環(huán)境影響評價機制。環(huán)境影響評價不但能夠激勵小型礦業(yè)公司的發(fā)展，也會大大減少無證開采、非法經營問題，而且有利于小礦開采技術的提高，減少因經濟技術因素對環(huán)境造成的破壞。

（作者單位：內蒙古大學經濟管理學院）

責任編輯：曉途