隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，我國(guó)的基層社會(huì)管理和服務(wù)單元由單位向社區(qū)逐步轉(zhuǎn)變。社區(qū)成為社會(huì)成員生活與活動(dòng)的重要場(chǎng)所，也逐漸成為社會(huì)服務(wù)和管理的基層平臺(tái)。社區(qū)管理的水平與質(zhì)量對(duì)社區(qū)居民的生活、基層社會(huì)管理和社會(huì)民生事業(yè)的發(fā)展具有重要影響。社區(qū)該如何更有效地承接企業(yè)和政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)管理職能、克服社區(qū)管理中的碎片化問(wèn)題、完善和創(chuàng)新社區(qū)管理思路，成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界普遍關(guān)心的重要問(wèn)題，本研究以廈門(mén)市社區(qū)管理的現(xiàn)狀與困境作為出發(fā)點(diǎn)，引介和考察廈門(mén)市海滄社區(qū)管理模式的創(chuàng)新實(shí)踐，并在此基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新社區(qū)管理思路的相關(guān)建議。

一、廈門(mén)社區(qū)管理的現(xiàn)狀及困境

近幾年，廈門(mén)市社區(qū)管理工作在各級(jí)政府的支持和努力下，取得了較好的成績(jī)。2012年，全市有8個(gè)社區(qū)被民政部評(píng)為“全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)”，13個(gè)社區(qū)獲得省級(jí)“環(huán)境友好型社區(qū)”稱號(hào)，20個(gè)社區(qū)被評(píng)為“全省信息化建設(shè)五星級(jí)達(dá)標(biāo)社區(qū)”，8個(gè)社區(qū)被評(píng)為“廈門(mén)市2007-2011年先進(jìn)社區(qū)”。目前全市正努力爭(zhēng)創(chuàng)首批“全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范市”和全省社區(qū)建設(shè)先進(jìn)縣（市、區(qū)）以及示范社區(qū)，但這樣的現(xiàn)狀從根本上還無(wú)法全面滿足人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求和廈門(mén)市基層社會(huì)建設(shè)與民生事業(yè)發(fā)展的需要，建設(shè)水平同一些沿海城市相比還有一定差距。在推進(jìn)的過(guò)程中，存在著島內(nèi)與島外、社區(qū)與社區(qū)之間發(fā)展不平衡，同時(shí)也存在一些需要進(jìn)一步研究和解決的問(wèn)題：

（一）社區(qū)管理體制尚未理順

目前，廈門(mén)市社區(qū)管理體制是“一級(jí)政府、兩級(jí)管理、三級(jí)網(wǎng)絡(luò)”（指區(qū)一級(jí)政府，區(qū)、街道二級(jí)行使行政管理職能，區(qū)、街道、居委會(huì)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)）這樣的架構(gòu)。但政府職能轉(zhuǎn)變不到位導(dǎo)致區(qū)政府和社區(qū)角色與職能錯(cuò)位，事責(zé)分離、權(quán)責(zé)分離、事財(cái)分離現(xiàn)象突出。社區(qū)居委會(huì)的負(fù)擔(dān)太重，行政化傾向明顯，社區(qū)民主制度不夠健全，一定程度上制約著城市社區(qū)居民自治作用的發(fā)揮，稱之為“行政化困境”和“共同體困境”。

（二）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱

社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，辦公、服務(wù)和活動(dòng)用房嚴(yán)重不足。特別是島內(nèi)的舊社區(qū)，辦公、服務(wù)和活動(dòng)用房達(dá)到500平米的比例不足50%。而對(duì)新建的社區(qū)，福建省出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和完善社區(qū)工作保障條件的意見(jiàn)》，文件提出開(kāi)發(fā)建設(shè)單位要同步建設(shè)社區(qū)辦公用房。但實(shí)際操作起來(lái)存在兩個(gè)問(wèn)題：一是福建省制定指標(biāo)偏低，200平米的社區(qū)服務(wù)用房，難以滿足越來(lái)越多元化需求的服務(wù)要求；二是文件的執(zhí)行力度、操作性不足。成立一個(gè)社區(qū)常常涉及數(shù)個(gè)小區(qū)數(shù)個(gè)開(kāi)發(fā)商，難以協(xié)調(diào)建設(shè)單位提供社區(qū)辦公服務(wù)用房，致使新社區(qū)的社區(qū)用房難以落實(shí)。由于規(guī)劃不到位、控規(guī)力度不足，目前實(shí)際成形的社區(qū)難以落實(shí)社區(qū)用房，即便政府想投入建設(shè)，也找不到合適的用地。

（三）社區(qū)工作隊(duì)伍參差不齊

社區(qū)工作隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，管理制度尚需進(jìn)一步探索。廈門(mén)市社區(qū)專(zhuān)職工作者、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才和社區(qū)專(zhuān)職志愿者三支隊(duì)伍雖然得到不斷充實(shí)和加強(qiáng)，但仍然存在一些問(wèn)題：社區(qū)工作隊(duì)伍管理行政化色彩較濃，素質(zhì)結(jié)構(gòu)不夠合理，缺乏社區(qū)社會(huì)工作知識(shí)和自治能力，知識(shí)面也不夠?qū)?，島內(nèi)外待遇不均等。這些因素的存在，影響著社區(qū)工作隊(duì)伍綜合素質(zhì)和職業(yè)聲望的提高。

（四）社區(qū)服務(wù)體系尚不完善

社區(qū)服務(wù)體系尚不完善，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平亟待提高。廈門(mén)市社區(qū)居委會(huì)設(shè)立254個(gè)社區(qū)服務(wù)中心（站），但仍存在職責(zé)不明確、工作不規(guī)范等問(wèn)題。社區(qū)服務(wù)的投資主體單一，社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍不夠健全，尤其是中介組織和社區(qū)志愿者隊(duì)伍尚在培育階段，信息化服務(wù)也處發(fā)展階段，社區(qū)服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平不高。

二、廈門(mén)海滄社區(qū)管理創(chuàng)新實(shí)踐

沒(méi)有一流的社區(qū)，就沒(méi)有一流的現(xiàn)代化城市?！懊利悘B門(mén)”發(fā)展戰(zhàn)略的提出，給廈門(mén)社區(qū)管理提出了更高的要求。廈門(mén)圍繞“服務(wù)完善、管理民主、充滿活力、和諧幸?！钡哪繕?biāo)，為走出社區(qū)管理困境，破解社區(qū)管理難題，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，特別是以網(wǎng)格化管理為核心的海滄模式已成為廈門(mén)現(xiàn)今社區(qū)管理特色。

（一）簡(jiǎn)要情況

2003年，海滄設(shè)立行政區(qū)，在短短的十年時(shí)間里，海滄區(qū)在社區(qū)管理方面取得很大進(jìn)展。2011年底，成立不到5年的海虹社區(qū)在全省率先開(kāi)展社區(qū)“網(wǎng)格化、信息化、精細(xì)化、人性化”建設(shè)，不斷改進(jìn)服務(wù)管理方式，有效破解社區(qū)管理難題，社區(qū)綜合服務(wù)管理水平大幅提升。2012年6月，廈門(mén)在全市范圍推廣“海虹模式”。2012年8月，海滄區(qū)獲批為全國(guó)第九個(gè)福建省第一個(gè)“全國(guó)社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”。2013年3月18日，新陽(yáng)街道建成福建省首個(gè)街道網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理指揮中心，標(biāo)志海滄區(qū)社區(qū)“四化”管理由社區(qū)層面升級(jí)為街道層面。該模式在2013年6月份在海滄區(qū)各鎮(zhèn)街推廣，初步形成“社區(qū)—鎮(zhèn)街—區(qū)級(jí)”三級(jí)全覆蓋的“四化”管理體系。

（二）改革內(nèi)容

新陽(yáng)街道是福建省首個(gè)街道級(jí)網(wǎng)格化管理街道，它于2006年成立，是著名的華僑之鄉(xiāng)、武術(shù)之鄉(xiāng)，同時(shí)也是典型的工業(yè)區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、流動(dòng)人口聚居區(qū)，復(fù)雜的社會(huì)情況使得加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)管理成為新陽(yáng)街道面臨的重大課題。

1.落實(shí)網(wǎng)格責(zé)任，打造“星級(jí)網(wǎng)格保姆”

街道劃分“二級(jí)網(wǎng)格”，即4個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格、45個(gè)單元網(wǎng)格?！岸?jí)網(wǎng)格”的力量組成分別是村居“兩委”及網(wǎng)格管理員、協(xié)管員。全街各村居共105 名“六大員”已全部整合為網(wǎng)格員，每個(gè)網(wǎng)格配備了1—3名網(wǎng)格員，管理模式全部實(shí)行“八個(gè)統(tǒng)一”（統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一身份、統(tǒng)一員額、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一服裝、統(tǒng)一配備電腦和手機(jī)）。開(kāi)展“四化”建設(shè)以來(lái)，全街所有網(wǎng)格員走街串戶、主動(dòng)服務(wù)，被居民稱為“網(wǎng)格保姆”。街道推進(jìn)“星級(jí)網(wǎng)格保姆”評(píng)選活動(dòng)，通過(guò)評(píng)選活動(dòng)培養(yǎng)激勵(lì)網(wǎng)格員比學(xué)趕超，主動(dòng)提升素質(zhì)、提升服務(wù)、提升管理，著力打造一支素質(zhì)過(guò)硬、服務(wù)到位、管理有方的網(wǎng)格員隊(duì)伍。

2.暢通信息渠道，打造“星級(jí)智慧社區(qū)”

截至2012年9月，街道和各村居兩級(jí)綜合信息平臺(tái)（含前臺(tái)網(wǎng)站和后方管理平臺(tái)）已全部建立，綜合信息內(nèi)容還在補(bǔ)充、完善中。同時(shí)，全街各社區(qū)均設(shè)立了社區(qū)熱線、社區(qū)QQ群、社區(qū)信箱、短信平臺(tái)等便民服務(wù)互動(dòng)平臺(tái)，新陽(yáng)小區(qū)還將轄區(qū)興旺社區(qū)信息化服務(wù)品牌“小許微博”提升為“新陽(yáng)小許微博”，在全街推廣使用。2012年，轄區(qū)興旺社區(qū)被評(píng)為福建省“五星級(jí)信息化社區(qū)”。

3.提升服務(wù)管理，打造“十大網(wǎng)格品牌”

立足臺(tái)商投資區(qū)、工業(yè)區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部等實(shí)際，積極推進(jìn)社會(huì)服務(wù)管理“十大網(wǎng)格品牌”創(chuàng)新，通過(guò)特色品牌帶動(dòng)，提升服務(wù)管理，打造幸福新陽(yáng)。目前，“臺(tái)商義工志愿行”、“星級(jí)出租戶評(píng)比”、“鄰里守望機(jī)制”、“醫(yī)患糾紛聯(lián)調(diào)聯(lián)處機(jī)制”、“就業(yè)直通車(chē)”、“新陽(yáng)鵲橋會(huì)”、“興旺微笑社區(qū)”、“霞陽(yáng)安居社區(qū)”、“新 陽(yáng)光社區(qū)”、“祥露奮進(jìn)社區(qū)”等“十大網(wǎng)格品牌”建設(shè)正全面推進(jìn)。

4.探索“全聯(lián)動(dòng)”模式，打造“街道網(wǎng)格110”

探索街道層面推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化的載體建設(shè)，在全省率先建成街道網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理指揮中心，率先探索街道層面網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理“全街聯(lián)動(dòng)、全員聯(lián)動(dòng)、全面聯(lián)動(dòng)”的“全聯(lián)動(dòng)”模式，街道指揮中心被稱為“網(wǎng)格110”。

（三）初步成效

1.實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)再造，三級(jí)“綜合體”初顯“集約效率”

在沒(méi)有增加街道和社區(qū)機(jī)構(gòu)編制、職數(shù)、人員的前提下，科學(xué)整合調(diào)度現(xiàn)有機(jī)構(gòu)人員及各類(lèi)社會(huì)服務(wù)管理資源，通過(guò)結(jié)構(gòu)再造，建立三級(jí)社會(huì)服務(wù)管理“綜合體”，一是街道“綜合體”，即指揮中心“1個(gè)中心+5個(gè)分中心”的組織結(jié)構(gòu)；二是社區(qū)“綜合體”，即“社區(qū)兩委+社區(qū)工作站”的組織結(jié)構(gòu)；三是網(wǎng)格“綜合體”，即“網(wǎng)格員+協(xié)管員”的組織結(jié)構(gòu)。將“五項(xiàng)管理”等社會(huì)服務(wù)管理各方面職能納入三級(jí)“綜合體”，為群眾提供“一站式”、“集約化”服務(wù)管理渠道。

2.實(shí)現(xiàn)機(jī)制再造，三個(gè)“全聯(lián)動(dòng)”初顯“協(xié)同效率”

構(gòu)建社會(huì)服務(wù)管理“全街聯(lián)動(dòng)、全員聯(lián)動(dòng)、全面聯(lián)動(dòng)”的三個(gè)“全聯(lián)動(dòng)”模式。目前，全街共有聯(lián)動(dòng)單位58個(gè)、聯(lián)動(dòng)人員2000多名、聯(lián)動(dòng)業(yè)務(wù)80多項(xiàng)。街道推行“四化”以來(lái)特別是指揮中心投用以來(lái)，街道與社區(qū)及各聯(lián)動(dòng)單位實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)，網(wǎng)格化排查處置社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)等隱患工作落實(shí)更加到位。2013年年1—5月，全街刑事案件發(fā)案率同比下降20.5%，治安案件發(fā)案率同比下降7.02%。

3.實(shí)現(xiàn)流程再造，三層“扁平化”初顯“快捷效率”

通過(guò)對(duì)社會(huì)服務(wù)管理事件“發(fā)現(xiàn)、處置、評(píng)價(jià)”流程進(jìn)行梳理和優(yōu)化，構(gòu)建“單元網(wǎng)格、指揮中心、聯(lián)動(dòng)單位”三層“扁平化”服務(wù)管理格局，將95%的事件在三層“扁平化”格局中予以解決。街道指揮中心成立2個(gè)月，受理網(wǎng)格員和群眾上報(bào)反映的各類(lèi)服務(wù)管理事件485件，在“單元網(wǎng)格、指揮中心、聯(lián)動(dòng)單位”三層“扁平化”格局中按時(shí)辦結(jié)463件，按時(shí)辦結(jié)率達(dá)95.6%。

（四）新陽(yáng)街道社區(qū)管理小結(jié)

結(jié)構(gòu)再造、機(jī)制再造和流程再造，一定程度上理順了社區(qū)管理體制、完善社區(qū)服務(wù)體系；新陽(yáng)街道為指揮中心配備了1000平方米辦公場(chǎng)所，并高標(biāo)準(zhǔn)配備指揮平臺(tái)大型顯示屏等設(shè)施設(shè)備，是完善社區(qū)基礎(chǔ)實(shí)施很好的開(kāi)始；努力打造的一專(zhuān)多能的網(wǎng)絡(luò)員、進(jìn)駐社區(qū)的高校社工及臺(tái)商義工志愿者等社區(qū)工作隊(duì)伍，正不斷提升整體人員素質(zhì)。

三、創(chuàng)新社區(qū)管理發(fā)展的思路探討

“四化建設(shè)，網(wǎng)格管理”的海滄模式給廈門(mén)社區(qū)管理提供了一種發(fā)展思路，但其存在著一些問(wèn)題：信息化手段帶來(lái)了管理的高效，可這種實(shí)時(shí)性的服務(wù)也意味著更強(qiáng)大的管制能力——在網(wǎng)格內(nèi)運(yùn)行的大量電子攝像頭將整個(gè)社區(qū)都置于一種隱形、全方位的監(jiān)控當(dāng)中。 誰(shuí)來(lái)保證居民的隱私得到尊重？這種服務(wù)一定是居民想要的嗎？這種社區(qū)管理模式經(jīng)過(guò)嚴(yán)密、科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)嗎？這種社區(qū)管理模式推動(dòng)者除了政府，還有其它推動(dòng)者嗎？這種社區(qū)管理是建立在信息系統(tǒng)和數(shù)字設(shè)備基礎(chǔ)之上的，需要投入大量資金用于購(gòu)置硬件，市、區(qū)財(cái)政體制理順了嗎？類(lèi)似財(cái)政體制改革這樣的其它配套改革完善了嗎？針對(duì)人口結(jié)構(gòu)的不同，網(wǎng)格化管理模式對(duì)這些社區(qū)有進(jìn)行不同的管理方式嗎？以上的種種問(wèn)題說(shuō)明我們?nèi)孕柙趯?shí)踐中繼續(xù)探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，需要我們“摸著石頭過(guò)河”。

（一）規(guī)劃先行

改變“先做后想”的做法，應(yīng)做到“先謀后做”。社區(qū)管理內(nèi)容涵蓋面廣，包含運(yùn)行機(jī)制、管理機(jī)制；社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)功能，社區(qū)工作隊(duì)伍，社區(qū)服務(wù)體系等，為確保其整體性、協(xié)調(diào)性和科學(xué)性，為了讓社區(qū)管理思路更清晰、目標(biāo)更明確、更具活力，需要詳盡的規(guī)劃。比如，規(guī)劃好了新建社區(qū)的基礎(chǔ)實(shí)施，保證好辦公、服務(wù)和活動(dòng)用房，才能更好做好社區(qū)管理和服務(wù)。并且，這個(gè)社區(qū)管理規(guī)劃需多方力量共同參與，打破政府“一枝獨(dú)秀”的局面，因?yàn)樯鐓^(qū)管理離不開(kāi)社會(huì)主體的一同努力。規(guī)劃如能得到全社會(huì)各方認(rèn)可，改革創(chuàng)新的阻力小，并能激發(fā)社會(huì)大眾的熱情，更加體現(xiàn)社區(qū)自治的核心思想。

（二）拓寬動(dòng)力

改革、創(chuàng)新的動(dòng)力源于社會(huì)，而我國(guó)行政改革的動(dòng)力主要源于政府。廈門(mén)社區(qū)管理的發(fā)展，要轉(zhuǎn)變政府既是變革推動(dòng)者、制度設(shè)計(jì)者，又是資源調(diào)動(dòng)者、利益協(xié)調(diào)者的觀念，轉(zhuǎn)變過(guò)度依賴政府的管理，我們不能讓社會(huì)萎縮，不能淹沒(méi)社會(huì)蘊(yùn)藏的巨大智慧和力量。促進(jìn)政府社區(qū)管理的開(kāi)放性，構(gòu)建政府回應(yīng)型的動(dòng)力機(jī)制；還權(quán)于社會(huì)，培育廣泛的社會(huì)空間，積蓄社會(huì)力量，將社區(qū)管理內(nèi)容的決定權(quán)交給社會(huì)，將社區(qū)管理過(guò)程的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)交給社會(huì)，將社區(qū)管理結(jié)果的評(píng)議權(quán)還給社會(huì)；培育社區(qū)管理市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的良性互動(dòng)。

（三）配套改革

社區(qū)管理需要體制機(jī)制、人、財(cái)、物的支撐。社區(qū)“缺位”與“越位”改革；優(yōu)化社會(huì)工作隊(duì)伍的教育、培訓(xùn)、考試、招聘、錄用、交流、辭退、獎(jiǎng)懲等工作制度；規(guī)范志愿者隊(duì)伍建設(shè)；理順市、區(qū)在社會(huì)管理方面的財(cái)政體制（特別是改變市出政策、區(qū)出錢(qián)為主狀況）；拓寬社會(huì)管理資金來(lái)源；優(yōu)化政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)服務(wù)；改革社會(huì)組織登記，探索“一業(yè)多會(huì)”機(jī)制；加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)等配套措施和改革是發(fā)展社區(qū)管理的重要條件。實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理和配套改革的順利對(duì)接，才能打破各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)和各類(lèi)矛盾的聚集點(diǎn)，才能更好的回應(yīng)居民的需求。

（四）分類(lèi)管理

根據(jù)不同社區(qū)居住人口的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，采取不同的管理方式，稱之為“分類(lèi)管理”。具備現(xiàn)代化城市形態(tài)，境外人士戶數(shù)占比通常在20%以上的，以集中商品房為主的社區(qū)，歸類(lèi)為國(guó)際化社區(qū)；配套完善，住宅相對(duì)集中和獨(dú)立，人員流動(dòng)少、管理規(guī)范、城市氛圍濃厚的社區(qū)，歸類(lèi)為城市社區(qū)；以原村委管轄的范圍或自然村形成的住宅小區(qū)，歸類(lèi)為“村改居”社區(qū)；外來(lái)人員居多，大部分為出租屋，配套先天不足、環(huán)境較差，治安、安全隱患較多的社區(qū)，歸類(lèi)為外來(lái)人口集中社區(qū)；具有較廣地域、居民聚居程度不高，以村或鎮(zhèn)為活動(dòng)中心的社會(huì)區(qū)域共同體，歸類(lèi)為農(nóng)村社區(qū)。

因社區(qū)分類(lèi)不同，其基礎(chǔ)設(shè)施和管理難度不同，在社區(qū)管理、提供公共服務(wù)和考核評(píng)比時(shí)應(yīng)區(qū)別對(duì)待。區(qū)分的意義在于對(duì)基礎(chǔ)較優(yōu)越的社區(qū)“錦上添花”時(shí)，也應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)薄弱的社區(qū)“雪中送炭”，以免影響不同社區(qū)之間的積極性。

四、結(jié)語(yǔ)

社區(qū)是城市的細(xì)胞，是政府和社會(huì)的接口，也是政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的基本立足點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)。社區(qū)管理發(fā)展的方向是政府行政管理和社區(qū)自我管理的有效銜接、政府依法行政和居民依法自治良性互動(dòng)、政府和社會(huì)界限的確定和明晰。廈門(mén)市海滄社會(huì)管理的探索性實(shí)踐為我們破解社區(qū)發(fā)展困境，探索特色發(fā)展模式提供了良好的現(xiàn)實(shí)啟示。社區(qū)管理思路的創(chuàng)新需在實(shí)踐中不斷總結(jié)與反思，方能有更有效、更適合時(shí)代要求的思路的顯現(xiàn)。

（作者單位：廈門(mén)市發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：康偉