耕地保護是我國的一項基本國策，建立健全的耕地保護機制更是有效促進社會穩(wěn)健發(fā)展的重要途徑之一。本文以浙江省嘉興市秀洲區(qū)為例，在分析我國耕地保護政策措施及秀洲區(qū)耕地保護現(xiàn)狀的基礎上，通過探索耕地保護機制和“兩網(wǎng)化”管理的聯(lián)動關系，研究分析耕地保護機制的完善途徑，并提出建議。

一、背景研究

（一）我國現(xiàn)行的耕地保護政策措施

我國人多地少，但在工業(yè)化、城市化進程快速推進過程中，耕地被大量占用，對我國糧食安全、社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展構成了威脅，也使得耕地保護成為關系我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題之一。

目前，我國形成了以《土地管理法》為核心的包括土地用途管制、耕地占補平衡制度、土地開發(fā)復墾整理、基本農(nóng)田保護制度等為基礎的耕地保護政策框架。而我國耕地保護補償政策則主要是基于耕地保護區(qū)域補償，即地方政府針對各地實情制定耕地保護補償措施，主要可分為政策性補償、直接或間接經(jīng)濟補償以及推行耕地保護激勵措施三種形式。

（二）我國耕地保護機制的探索

我國在實行最嚴格的耕地保護政策基礎上，通過發(fā)放糧食補貼，減免農(nóng)業(yè)稅，加大農(nóng)業(yè)技術、資金的投入等手段來實現(xiàn)對占用耕地的經(jīng)濟補貼，同時也嘗試通過省際調(diào)劑耕地來實現(xiàn)跨省占補平衡。

各地區(qū)因地制宜地制定區(qū)域內(nèi)耕地保護政策措施來完善耕地保護機制。如江蘇省針對區(qū)域內(nèi)資源不均衡的現(xiàn)狀，提出打破行政限制，通過耕地易地補充開發(fā)來實現(xiàn)先補后占的耕地保護政策；廣東973fb7a7ee95353ad4b936b20b222534a7ae46324de6133dcfe4e0858bc443c5省則通過補充耕地易地開發(fā)項目合同的形式由省為單位進行土地開發(fā)整理耕地；浙江省則因耕地資源南北差異巨大，通過省內(nèi)基本農(nóng)田異地有償代保政策來保證耕地的占一補一，在保證質(zhì)量的同時以期促進經(jīng)濟資源均衡發(fā)展；四川省成都市建立了耕地保護基金制度，通過專項基金的激勵來調(diào)動農(nóng)民自覺保護耕地的積極性。

（三）土地“兩網(wǎng)化”管理的探索及實踐

隨著科學技術的不斷進步，“3S”技術、網(wǎng)絡化管理等技術措施在土地管理工作中的運用不斷地在技術層面完善耕地保護機制。在土地管理中，網(wǎng)格化管理是一種土地精細化管理機制的探索，結合信息網(wǎng)絡化共享機制，可有效促進土地管理工作的高效化，這種將網(wǎng)格化、網(wǎng)絡化管理手段相結合的管理方式，又稱為“兩網(wǎng)化”管理。各地針對基于“兩網(wǎng)化”的土地管理進行著不斷的探索。

膠南市通過建立二維土地規(guī)劃網(wǎng)格化管理系統(tǒng)直觀呈現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)土地檔案與利用現(xiàn)狀的差異，在城市規(guī)劃、土地管理、項目建設等領域發(fā)揮了重要作用；而三維數(shù)字城市管理系統(tǒng)則促進了各業(yè)務部門的網(wǎng)上協(xié)同作業(yè)。諸暨市楓橋鎮(zhèn)則通過土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡化管理，基于原有行政村格局將區(qū)域進行格網(wǎng)化精細化管理，在網(wǎng)格管理結構上，設置三級網(wǎng)格責任主體，從而形成逐級責任化管理，有效提高了土地管理效率。上海也對“兩網(wǎng)化”管理進行探索實踐，通過探索研究土地資源網(wǎng)格化監(jiān)管機制，建立相應的土地利用動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)，加強對區(qū)域內(nèi)土地資源管理。

對“兩網(wǎng)化”管理的探索實踐仍多基于網(wǎng)格化、網(wǎng)絡化雙向研究，兩者結合的實踐經(jīng)驗少，但仍給其他區(qū)域建立 “兩網(wǎng)化”管理體系提供了一定借鑒。

二、嘉興市秀洲區(qū)耕地保護機制現(xiàn)狀

（一）嘉興市秀洲區(qū)耕地利用情況

秀洲區(qū)地處杭嘉湖平原，全區(qū)土地總面積為54773公頃，其中耕地面積為31355公頃，占土地總面積的57.24%，區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量普遍較高，大部分為優(yōu)、高等地。但秀洲區(qū)人均耕地面積卻只有1.34畝/人，不足世界人均耕地面積的1/2，耕地保護形勢仍然十分嚴峻。

從2006-2012年，全區(qū)下轄鎮(zhèn)（街道）在區(qū)域耕地占補平衡等政策下，均完成國家下達的耕地保有量任務，在此期間，秀洲區(qū)建設占用耕地1571公頃，同期補充耕地1937公頃，補充耕地面積大于建設占用面積，實現(xiàn)了耕地占補平衡。但是，隨著土地整理工作推進和大規(guī)模標準農(nóng)田建設階段的結束，農(nóng)地整治潛力已十分有限，而因生態(tài)保護的日益重視，土地開發(fā)潛力也將大大縮減，這預示著耕地保護工作將愈加艱難。

面對后備耕地資源嚴重不足、補充耕地難度極大的現(xiàn)狀，秀洲區(qū)積極探索耕地保護機制，力求通過其他途徑來改善這一問題。2011年8月，嘉興市針對違法占用土地和違法建設提出實行“兩網(wǎng)化”管理措施，并于2011年開始在秀洲區(qū)試點實施。“兩網(wǎng)化”管理是借助GPS、GIS土地執(zhí)法監(jiān)察信息系統(tǒng)在網(wǎng)格化分區(qū)包干區(qū)域內(nèi)無盲點巡查執(zhí)法，并通過聯(lián)網(wǎng)作業(yè)快速獲得違法地塊的基本數(shù)據(jù)，并可隨時記錄隊員們的巡查路線而及時發(fā)送到土地管理部門，從而可以及時處理將其進行復耕。在實行“兩網(wǎng)化”管理期間，秀洲區(qū)國土執(zhí)法中隊累計巡查2800多次，發(fā)現(xiàn)298起、面積13.83公頃，成功制止417起違法行為、面積達15.60公頃，拆除28起、面積1.81公頃，國土執(zhí)法工作效能明顯提升。

2012年秀洲區(qū)又針對低效用地開展“兩退兩進”工作，通過將落后產(chǎn)能、低端產(chǎn)業(yè)企業(yè)退出，提升低效企業(yè)，提高低效土地的集約利用率這“兩退兩進”來促進經(jīng)濟轉型升級來，從而進行低效挖潛，從源頭上減少建設占用耕地。

（二）嘉興市秀洲區(qū)耕地保護政策措施

針對區(qū)內(nèi)耕地利用情況，秀洲區(qū)在嘉興市相關政策措施的基礎上采取了一系列措施加強對耕地保護的力度。

對現(xiàn)狀耕地及基本農(nóng)田，秀洲區(qū)實行對耕地及基本農(nóng)田區(qū)域內(nèi)責任人差別化經(jīng)濟補償，并在編制土地整治規(guī)劃及年度高標準基本農(nóng)田建設計劃的基礎上，不斷提升區(qū)域耕地質(zhì)量，促進區(qū)域內(nèi)高標準基本農(nóng)田建設。

對秀洲區(qū)耕地后備資源不足的現(xiàn)狀，則通過編制當年度墾造耕地計劃，財政單列預算編制資金使用計劃的前提下，結合農(nóng)村土地整治，對失去使用功能的河道、河浜以及灘涂等其他非耕地或未利用地資源進行合理有序開發(fā)，而對于土地政治中的復墾項目則通過剝離優(yōu)質(zhì)耕地耕作層后用于復墾區(qū)塊的墾造，并出臺后續(xù)墾造耕地管護政策，確保墾造耕地的后期質(zhì)量提升管護。

對違法占用土地尤其是占用耕地，2011年嘉興市建立了“兩網(wǎng)化”管理體系，對違法占用耕地實行動態(tài)巡查機制。經(jīng)過1年多的試點施行，當?shù)刈钭屓祟^疼的違法建設、違法用地問題得到了有效遏制，基本實現(xiàn)國土資源部門“一發(fā)現(xiàn)即能及時處理”的目標，也在一定程度上對耕地進行了補充。

（三）嘉興市秀洲區(qū)耕地保護機制建立過程中存在的問題及原因分析

秀洲區(qū)通過對全區(qū)耕地的不同情況采取不同的措施制度，建立了相對完善的耕地保護機制，但仍存在一定的問題。

首先，秀洲區(qū)針對耕地及基本農(nóng)田進行差別化經(jīng)濟補償，并編制了財政單列計劃，雖然在一定程度上耕地保護補償資金得到了保證，但卻不能保證資金的充沛性和及時性。如若當年計劃的資金不符合當年所需的經(jīng)濟補償所需金額，就會出現(xiàn)經(jīng)濟斷檔現(xiàn)象，并且秀洲區(qū)在進行經(jīng)濟補償?shù)耐瑫r未設立監(jiān)督機構以確保資金的?？顚Ｓ煤图皶r性。

其次，秀洲區(qū)在制定耕地保護政策時，強調(diào)加強各部門單位以及民眾耕地保護意識，但未在形式上具體化，在公眾層面的宣傳力度也仍顯不足。

此外，“兩網(wǎng)化”管理針對內(nèi)容單一，土地管理工作內(nèi)容豐富，擴大“兩網(wǎng)化”管理內(nèi)涵必將進一步提升土地管理工作效率。

三、耕地保護機制和“兩網(wǎng)化”管理的聯(lián)動關系

通過前文對耕地保護機制建立過程中存在問題的分析，筆者認為，可以從分析耕地保護機制和“兩網(wǎng)化”管理的聯(lián)動關系來探討耕地保護機制的完善途徑，主要從保護耕地和耕地補償兩方面考慮。保護耕地可從控制占用耕地和耕地質(zhì)量提升兩方面來實現(xiàn)?！皟删W(wǎng)化”管理就是從針對違法占用土地出發(fā)，通過遏制違法占用耕地來實現(xiàn)對耕地的保護。而耕地補償可分為補充耕地和補償耕地使用者或所有者，“兩網(wǎng)化”管理就是通過對“兩違“現(xiàn)象的管理，對土地進行復耕來補充耕地。故完善耕地保護機制也是建立“兩網(wǎng)化”管理體系的原因之一。而通過“兩網(wǎng)化”管理體系的建立也可促進耕地保護機制的完善。

首先，在“兩網(wǎng)化”管理的實施過程中，使人們對“兩違”問題及耕地保護問題有一定了解，從而加強自我約束。故“兩網(wǎng)化”管理系統(tǒng)的建立不僅補充耕地，而且可促進耕地保護思想傳播，讓民眾更為深入了解耕地保護的重要性，從意識層面完善耕地保護機制。

其次，“兩網(wǎng)化”管理強調(diào)網(wǎng)絡化、網(wǎng)格化管理，運用GPS 、GIS土地執(zhí)法巡查系統(tǒng)進行聯(lián)網(wǎng)管理來及時發(fā)現(xiàn)及時處理。土地管理工作強調(diào)數(shù)據(jù)的實時性，但仍存在一定的時滯性。將管理系統(tǒng)隨身攜帶，隨時隨地可更新反饋，使得信息及時性和政務透明化程度均得以提高，從而促進完善耕地保護機制的實時性。

四、嘉興市秀洲區(qū)耕地保護機制建議及措施

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，目前建立的耕地保護機制仍有很大的改善空間，主要可以從以下兩方面加以調(diào)整：

首先，將耕地保護理念基層化。在信息化時代，政府部門在完成基本職能的同時也要重視提高人民的自覺意識。對耕地保護問題，社會已有較高認知度，但宣傳仍流于表面，并未使之成為全民意識，NwbDJAsuId2MPxGdju8usQ==故仍需持續(xù)強化耕地保護宣傳。

其次，完善“兩網(wǎng)化”管理系統(tǒng)，將耕地保護機制與其建立密切關聯(lián)性。目前嘉興市的“兩網(wǎng)化”管理主要是針對“兩違”現(xiàn)象，對于土地管理的其他方面極為薄弱，針對不同情況擴大完善“兩網(wǎng)化”管理內(nèi)容，可以更加有效地進行耕地保護。比如，增加耕地保護系統(tǒng)化管理體系和閑置、低效用地管理體系等。

耕地保護系統(tǒng)化管理體系，即在GPS土地執(zhí)法巡查系統(tǒng)及土地基本信息的基礎上，建立具有詳細耕地利用和補償情況的信息管理體系，將耕地網(wǎng)格化編號，詳細記錄耕地的變更情況，也就是只要知道耕地的位置等特征信息，就可聯(lián)網(wǎng)查詢到這塊耕地相關的面積、質(zhì)量、有無進行質(zhì)量提升、對責任人的補償情況、可否進行置換等信息，并相應建立耕地保護基金管理體系。

閑置、低效用地管理體系，是對閑置、低效用地實行聯(lián)動執(zhí)法和信息通報機制，加強對建設用地的二次開發(fā)提高土地集約節(jié)約利用度，從減少占用耕地的層面上完善耕地保護機制。

五、結束語

未來，耕地保護仍將是我國社會發(fā)展的關注焦點，完善耕地保護機制是做好耕地保護工作的基礎，而 “兩網(wǎng)化”管理體系的建立及完善將在耕地保護機制途徑完善上起到積極的促進作用。

（作者單位：浙江大學地球科學系）

責任編輯：楊再梅