摘 要：本文旨在梳理從上世紀(jì)80年代末以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的變化過(guò)程。從老農(nóng)保的提出到失敗，轉(zhuǎn)而借鑒外國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的先進(jìn)模式和成功經(jīng)驗(yàn)，再到新農(nóng)保的試點(diǎn)和推廣。在這20多年的過(guò)程中，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式經(jīng)歷了多次的變化。而現(xiàn)如今，新農(nóng)保在推進(jìn)過(guò)程中，雖然在一定范圍內(nèi)獲得社會(huì)的好評(píng)，但同時(shí)也出現(xiàn)了諸如各種社會(huì)保障制度銜接不利、養(yǎng)老金可持續(xù)性危機(jī)等一系列問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn) 新農(nóng)保 制度模式

一、老農(nóng)?；仡?/p>

在我國(guó)，自古以來(lái)就存在土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老等多種方式，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)貧富不均加劇，再加上計(jì)劃生育政策的實(shí)施、家庭觀念弱化、農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題上升到整個(gè)社會(huì)層面，成為了發(fā)展趨勢(shì)和必然選擇。我國(guó)從1986 年開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（老農(nóng)保）的探索，1991 年試點(diǎn)推行，而經(jīng)過(guò)將近十年的發(fā)展，老農(nóng)保制度出現(xiàn)了停滯現(xiàn)象。1997年7月，國(guó)務(wù)院和保險(xiǎn)業(yè)工作組發(fā)出《保險(xiǎn)業(yè)的整頓和改革方案》的通知（國(guó)發(fā)[1999]14號(hào)），指出當(dāng)時(shí)的中國(guó)尚不具備全面建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，從此老農(nóng)保制度進(jìn)入整頓時(shí)期，我國(guó)進(jìn)入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索階段（以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保罗r(nóng)保就是在借鑒外國(guó)先進(jìn)模式以及結(jié)合我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的情況下誕生的。

二、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒

縱觀歐美發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，不難看出，這些國(guó)家的制度建設(shè)無(wú)不呈現(xiàn)出逐漸演進(jìn)的過(guò)程：從無(wú)到有，從誕生到發(fā)展而后成熟，并最終趨于完善。這個(gè)過(guò)程的一般特點(diǎn)是存在著三階段的發(fā)展規(guī)律：第一階段，制度的建立，即社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從無(wú)到有，給社會(huì)成員提供保障。英、德、美等國(guó)在這個(gè)階段的特點(diǎn)是，政府承擔(dān)主要資金來(lái)源，保障貧困弱勢(shì)群體的基本生活。第二階段，制度的發(fā)展，隨著各國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地區(qū)內(nèi)不同社會(huì)群體出現(xiàn)了貧富分化，從而也導(dǎo)致了不同群體對(duì)社會(huì)保障需求水平的差異，因此這一階段的主要任務(wù)是解決不同地區(qū)不同群體的保障差異，讓全體社會(huì)成員享受公平的社會(huì)保障制度。在這一階段中，發(fā)達(dá)國(guó)家相繼開(kāi)展建立“福利國(guó)家”為最終目的的社會(huì)保障制度改革，試圖讓社會(huì)保障制度覆蓋全體國(guó)民。第三階段，制度成熟期，由于社會(huì)保障制度覆蓋范圍和群體不斷的擴(kuò)大，福利水平逐漸提高，開(kāi)始出現(xiàn)保障基金的缺口問(wèn)題，這樣引發(fā)了社會(huì)保障可持續(xù)性危機(jī)的大討論。發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)保障從建立、發(fā)展到成熟的過(guò)程中，也逐漸形成了自己特有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。從外國(guó)社會(huì)保障的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不管是從制度建立，還是資金籌集，政府都承擔(dān)著重要的角色。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛躍發(fā)展、貧富差距逐漸擴(kuò)大、老齡化加劇的現(xiàn)狀，我國(guó)急需要重新出臺(tái)新的適合我國(guó)現(xiàn)狀的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式必須突出政府的責(zé)任分擔(dān)。

三、新農(nóng)保的模式選擇

從上世紀(jì)末開(kāi)始，全國(guó)各地農(nóng)保制度進(jìn)入整頓時(shí)期，部分地區(qū)停辦了業(yè)務(wù)，并且開(kāi)始探索適合我國(guó)不同地區(qū)的新農(nóng)保制度模式。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步拉大，再加上老齡化高峰的逼近，銀色浪潮的到來(lái)，各地民眾特別是廣大低收入農(nóng)民都迫切需要新農(nóng)保制度的出臺(tái)。2009年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。新農(nóng)保的制度模式可以概括為：探索建立個(gè)人繳費(fèi)、201de7b2c6c3f783276c8d4db32071d5d80f83b8f521adf3943ffc0b01d92a6f集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。新農(nóng)保推進(jìn)方式是從試點(diǎn)到擴(kuò)大試點(diǎn)，再到普遍實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。新農(nóng)保制度模式的一大特點(diǎn)是突出了社會(huì)保險(xiǎn)中政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，就在新農(nóng)保制度在全國(guó)各地展開(kāi)積極試點(diǎn)前后，全面推廣的過(guò)程中，不同地區(qū)根據(jù)本地實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，農(nóng)民現(xiàn)實(shí)生活條件，形成各具特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，比較有代表性的研究有以下三類：1.“多模式”，即北京大興模式、上海模式、中山模式、重慶模式等；2.“三模式”，即廣東的“東莞模式”和江蘇的“蘇州模式”以及上海、 天津等大城市的“郊區(qū)模式”；3.“四模式”，即煙臺(tái)模式、蘇南模式、青島模式和蘇州模式這四種特色模式。筆者認(rèn)為最具有借鑒意義的是周瑩對(duì)“四模式”的研究。她指出煙臺(tái)模式政府不補(bǔ)貼，農(nóng)民的積極性不高，農(nóng)保機(jī)構(gòu)自收自支，基金增值壓力大，這種模式既難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，也難以反映制度的公平性，因此這種模式應(yīng)該淘汰；蘇南模式有其獨(dú)特的地方：蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)，集體補(bǔ)助所占比例較高，這種模式下的資金主要來(lái)源于社區(qū)公共資金的投入，社區(qū)成員的保障水平也較高，但全國(guó)大多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，這種模式不適合在全國(guó)推廣；青島模式是一種政府扶持和有限補(bǔ)助為特征的行政支持模式，堅(jiān)持個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府扶持相結(jié)合，實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助和兜底。由于有了政府的支持，農(nóng)民也有了投保的激勵(lì)，個(gè)人繳費(fèi)加政府相應(yīng)的支持，也不會(huì)帶來(lái)過(guò)重的財(cái)務(wù)壓力，對(duì)于剛剛走進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)初級(jí)階段的中國(guó)來(lái)說(shuō)，青島模式是適合的；而蘇州模式是一種以政府高補(bǔ)貼為特征的福利社保模式，這種模式是建立在高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，蘇州模式是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城市化進(jìn)程加快的前提下形成的，代表了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，政府的補(bǔ)貼力度大，極大地提高了農(nóng)民參保的積極性，但同時(shí)由于財(cái)政壓力加大，會(huì)伴隨產(chǎn)生養(yǎng)老基金的可持續(xù)性危機(jī)。綜合來(lái)看，青島模式符合我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，各地可以根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不同特點(diǎn)適當(dāng)調(diào)整，從而全面形成廣覆蓋可持續(xù)的新農(nóng)保制度，等到全國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)達(dá)階段，東西部差距明顯縮小，城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)之時(shí)可以考慮采取以政府支持為主的蘇州模式，這樣的模式選擇和發(fā)展路徑既符合我國(guó)具體國(guó)情社情，也和現(xiàn)如今發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程相吻合。

四、新農(nóng)保推廣過(guò)程中的問(wèn)題

盡管新農(nóng)保政策的試點(diǎn)和推廣，讓廣大農(nóng)民重新享受到了社會(huì)保險(xiǎn)的福利保障，在一定范圍內(nèi)獲得了社會(huì)的好評(píng)，但也同時(shí)暴露了一些新農(nóng)保制度模式的缺陷和亟需完善的地方。

（一）基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該無(wú)條件發(fā)放。這樣才可以做到公共財(cái)政被民眾均等享有，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋的目標(biāo)。盡量取消個(gè)人繳費(fèi)和子女參保的捆綁式政策，如果不然，則會(huì)歪曲新農(nóng)保的真正目的和價(jià)值。地方財(cái)政應(yīng)該均等化，將更多的資金投入到最貧困的農(nóng)民以及弱勢(shì)群體，如孤寡老人、殘疾人士、低保戶等。通過(guò)中央和地方兩級(jí)財(cái)政的支持，幫助困難中的群體，同時(shí)縮小地區(qū)之間和個(gè)人之間的差異。

（二）適齡年輕人參保率較低。很多學(xué)者通過(guò)實(shí)地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)全國(guó)不少地區(qū)都存在年輕人參保率低的現(xiàn)狀，年齡是影響農(nóng)民參保意愿的主要原因，16—39歲的年輕人參保率比較低，而40—59歲的中老年人參保比例明顯要高得多。另外，農(nóng)民參保意愿與地方發(fā)展?fàn)顩r、受教育程度、家庭純收入和戶均耕地面積程正相關(guān)，與家庭規(guī)模、年齡、非農(nóng)收入所占比例和務(wù)農(nóng)年限呈負(fù)相關(guān)。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值問(wèn)題。一般情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是通過(guò)存入銀行或購(gòu)買國(guó)債來(lái)實(shí)現(xiàn)保值增值，而實(shí)際通過(guò)這些方式可以獲得收益非常有限，再加上現(xiàn)如今不斷高漲的通貨膨脹，使得新農(nóng)保基金實(shí)際收益出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，養(yǎng)老基金的保值增值變?yōu)樾罗r(nóng)保制度的最大“軟肋”。新農(nóng)保中的個(gè)人賬戶積累額會(huì)隨著制度的全面普及而不斷擴(kuò)大，基金額越大，保值增值的壓力越大。

五、小結(jié)

國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步早，從19世紀(jì)30年代開(kāi)始，已經(jīng)走過(guò)了將近兩個(gè)世紀(jì)的時(shí)間，目前許多歐美國(guó)家社會(huì)保障制度已經(jīng)發(fā)展成熟。我國(guó)在社會(huì)保障制度發(fā)展方面具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以借鑒外國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際情況形成自己的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。隨著新農(nóng)保的重新出臺(tái)，我國(guó)已經(jīng)走過(guò)了試點(diǎn)和推廣階段，基本完成全覆蓋的目標(biāo)，我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)目前處于從制度誕生期向制度成長(zhǎng)期的轉(zhuǎn)變過(guò)程，制度建設(shè)在受到被惠及者的歡迎和認(rèn)可的同時(shí)，也面臨著不同社會(huì)群體社會(huì)保障待遇不公平、各種社會(huì)保障制度有待銜接、欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)金可持續(xù)性財(cái)務(wù)壓力大等一系列問(wèn)題。只有在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，不斷完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的建設(shè)，才能將我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)推向成熟，讓全體農(nóng)民真正分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勝利果實(shí)。

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責(zé)任編輯：楊亮