摘 要：改革開放以來，內(nèi)蒙古社會保障體系取得了長足發(fā)展，其養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險及工傷和最低生活保障制度等都逐步完善起來。然而由于受到發(fā)展階段的限制，內(nèi)蒙古社會保障體系仍然存在分層次社保建設滯后、系統(tǒng)性法律法規(guī)欠缺、基金收支不平衡、基金保值增值能力低、農(nóng)牧區(qū)覆蓋面窄等問題。由此，自治區(qū)政府應從這些方面入手，逐步解決這些問題，同時完善整個社保體系。

關鍵詞：社會保障 統(tǒng)籌發(fā)展 內(nèi)蒙古

一、內(nèi)蒙古社會保障體系的發(fā)展歷程

自新中國成立起，內(nèi)蒙古社會保障事業(yè)經(jīng)歷了60余年的發(fā)展歷程。改革開放前，由于經(jīng)濟體制和政治環(huán)境的約束，我國社會保障體系的發(fā)展幾經(jīng)波折，直到十一屆三中全會召開之后才隨經(jīng)濟體制一起步入改革的軌道。而內(nèi)蒙古的社會保障事業(yè)正是在全國社保體系改革的浪潮下逐步完善起來的。在此期間，內(nèi)蒙古逐步建立起了以社會保險（主要包括養(yǎng)老保險、傷殘保險、遺囑保險、疾病保險、生育保險、工傷保險和失業(yè)保險）、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等為主要內(nèi)容的社會保障體系，實現(xiàn)了對國民收入的分配和再分配，在維護社會公平的同時也促進了社會的穩(wěn)定發(fā)展。

具體來看，內(nèi)蒙古社會保障體系的發(fā)展歷程體現(xiàn)在如下幾個方面：

首先，養(yǎng)老保險制度穩(wěn)步發(fā)展并不斷完善。內(nèi)蒙古于1985年起實施養(yǎng)老保險制度改革，逐步實現(xiàn)了養(yǎng)老金的社會統(tǒng)籌，并將基本養(yǎng)老保險由各類企業(yè)及員工擴展至整個事業(yè)單位及其員工。同時，農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老保險也逐步發(fā)展起來。自2006年起，農(nóng)民、牧民及務工人員逐步被納入養(yǎng)老保險范圍，其所需保險費用由農(nóng)牧民工本人和用人單位共同承擔，采用個人賬戶積累的形式。

其次，全方位的醫(yī)療保障體系正在建立，同時，作為其重要組成部分的農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度及醫(yī)療救助制度也逐步形成。在內(nèi)蒙古醫(yī)療改革之前，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險實行雙軌制。這一制度帶來了許多負面影響，于是國家在1989年放棄了這一僵化的模式，轉(zhuǎn)而由各地政府自行決定。在此背景下，內(nèi)蒙古也對公費醫(yī)療作出了變革，采取了“大病統(tǒng)籌”、“醫(yī)療費與單位、個人、醫(yī)療機構(gòu)掛鉤”和“包干使用”等辦法。而以“大病統(tǒng)籌”為主的新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度的建立，有效地解決了農(nóng)牧民因病致貧、因病返貧的社會問題。

最后，工傷、失業(yè)及城鎮(zhèn)居民最低生活保障等制度全面跟進。自1997年起，內(nèi)蒙古在旗縣一級開展了有步驟的工傷、生育保險制度改革，同時出臺了高風險行業(yè)和進城務工人員參加工傷保險的政策。職工失業(yè)保險制度自1987年開始實施，在發(fā)展期間，由單純的企業(yè)負擔轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)和員工共同負擔，事業(yè)單位也被納入了失業(yè)保險的范圍。為滿足城鄉(xiāng)居民的最低生活需求，于1997年開始實行城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，到2002年底，全區(qū)城鎮(zhèn)中所有滿足條件的低保對象均已被納入保障范圍。與此同時，農(nóng)牧區(qū)的社會救助制度也得到了很大改觀，從過去的臨時救濟辦法逐漸轉(zhuǎn)變成農(nóng)村牧區(qū)低保實施辦法。至2006年，全面的農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度已完全建成，眾多特困人口被納入了低保范圍。

二、內(nèi)蒙古社會保障發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

（一）內(nèi)蒙古社會保障發(fā)展現(xiàn)狀

總體而言，內(nèi)蒙古社會保障發(fā)展狀況是逐年提升的。根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截止到2011年底，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為452.4萬人，比2010年增加21.7萬人。企業(yè)退休人員中實行社會化管理服務的是129.7萬人，新型農(nóng)牧區(qū)社會養(yǎng)老保險試點單位擴大到75個旗縣，參加新農(nóng)保人數(shù)擴大至343.4萬人，城鄉(xiāng)居民總計參保人數(shù)達357萬人。單位退休員工的養(yǎng)老金標準穩(wěn)步提升，人均達到1550元/月，較2010年增加145元，并且全部按時足額發(fā)放。在基本醫(yī)療保險方面，參保人數(shù)達到907.25萬，比2010年增加20.87萬人。在職員工基本醫(yī)療保險參保人數(shù)為313.66萬人，參保退休職工124.31萬人。失業(yè)保險參保人數(shù)為232.5萬人，按時足額領取失業(yè)救濟金的失業(yè)員工累計達4.5萬人。參加工傷保險人數(shù)為225.3萬人，享受這一待遇人數(shù)達3.2萬人。參加生育保險人數(shù)為263.3萬人，享受這一待遇的達4.8萬人次。

（二）內(nèi)蒙古社會保障發(fā)展存在的問題

經(jīng)過幾十年的不斷改革和完善，內(nèi)蒙古社會保障制度日臻完善，但由于中國社會保障整體處于初級階段，再加上內(nèi)蒙古的復雜情況，問題仍然非常顯著。

第一，分層次的社保體系建設亟待完善。分層次的社會保障體系分為五個層次：政府的社保體系、商業(yè)保險為主體的社保體系、民間組織保障體系、以集體與個人名義捐款資助的保障體系、國際組織的援助形成的保障體系。目前，內(nèi)蒙古社會保障總體上局限在政府這一層面上，方式單一，亟需擴大覆蓋范圍，尤其是發(fā)展第二層次，應從政策上支持鼓勵商業(yè)保險為主體的保險體系建立。

第二，系統(tǒng)性的法律法規(guī)欠缺。雖然內(nèi)蒙古自2001年起出臺了多個關于社會保障的政府文件，但大環(huán)境仍是不完整的社保體系，直到2011年中國才開始實施《中華人民共和國社會保險法》。在這樣的大背景下，現(xiàn)有的社會保障法規(guī)缺乏法律責任和制裁措施，難以確保社會保障措施的有效實施。此外，內(nèi)蒙古的地方性立法沒有形成完善的體系，強制性執(zhí)行能力弱，阻礙了社保制度功能的發(fā)揮。

第三，社?；鹗罩Р黄胶?。盡管國家對社會保障的重視程度不斷加深，對社會保障的財政投入也不斷增加，但與國外相比，甚至與國內(nèi)其他地區(qū)相比，內(nèi)蒙古在社會保障上的投入依然相對較低。同時，受市場環(huán)境的影響，企業(yè)調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)并進行人員縮減，這在增加領取養(yǎng)老保險和失業(yè)保險人數(shù)的同時，客觀上增大了社保收支的缺口。

第四，社?；鸨Ｖ翟鲋的芰Φ?。內(nèi)蒙古目前的社?；鹈磕攴e累部分主要通過銀行存款和購買國債來實現(xiàn)其保值和增值，雖然這類投資具有低風險性的特點，但很難達到較高的收益率，這使得社?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}日益突出。

第五，農(nóng)牧區(qū)社保覆蓋面依舊狹窄。雖然內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)社會保障制度的建設取得了長足發(fā)展，但是比較而言其水平仍然較低，導致這一情況的原因一是由于農(nóng)牧民對社保制度存在疑慮，認可度低；二是長期以來政府對農(nóng)牧區(qū)的政策偏向度低，以至于投入不足，很難在短時間內(nèi)從根本上解決現(xiàn)階段農(nóng)牧區(qū)社會保障存在的問題。

三、健全內(nèi)蒙古社會保障制度的政策建議

（一）建立分層次的社會保險體系

重構(gòu)基本社會保險格局，應將補充型社會保險與商業(yè)保險相結(jié)合，大力發(fā)展兩種非基本保險制度，逐步建立健全分層次的社保體系。首先，切實完善養(yǎng)老保險制度。逐步將個體工商戶、非公有制企業(yè)等人員納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險范疇。其次，建立多元化的社會保險。鼓勵企業(yè)建立年金制度，最終形成“養(yǎng)老保險+企業(yè)年金+商業(yè)保險+個人儲蓄”制度。

（二）完善社會保障法律體系

完善立法是建立完備的社保法律體系的先決條件。第一，落實相關法規(guī)和規(guī)章，在規(guī)范性文件中明確相關解決措施并委派專業(yè)執(zhí)法人員進行執(zhí)行。第二，完善地方性立法，結(jié)合地區(qū)實際情況，制定符合當前發(fā)展的基本規(guī)劃。第三，加強社會保障基金管理和運行的法制化，在立法上為拓寬籌資渠道提供依據(jù)，建立社?；疬\作的法律法規(guī)，積極尋找投資途徑。

（三）豐富籌資渠道、解決隱性債務

養(yǎng)老保險隱性債務問題關系到每一個投保人退休后的基本生活條件，須積極籌措資金，解決債務問題。第一，調(diào)整政府行政支出，提高養(yǎng)老保險補助在財政支出中的比例。具體可以通過壓縮行政管理費用、物價補貼等方式實現(xiàn)。第二，變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)彌補債務，方式有兩種：產(chǎn)權(quán)交易股權(quán)轉(zhuǎn)讓。這兩種方式對地方的國有經(jīng)濟布局具有深遠影響，應慎重使用。

（四）拓寬籌資渠道、投資方式多元化

現(xiàn)階段的單一繳費方式很難保證未來基金給付的需要，所以應開拓新的籌資渠道。國際上較常見的做法有：發(fā)行社會保障專項國債和發(fā)行彩票籌資。另一方面，社?；鸬耐顿Y不僅要保證收益，更要控制風險。因此，根據(jù)風險與收益率的衡量，應選擇多元化的投資。一般而言，除了國債、銀行存款等低風險投資，還可選擇證券、優(yōu)先股等固定收益率較高且風險較低的投資工具。在中國金融市場逐漸成熟后，也可適當選擇指數(shù)化投資。

（五）構(gòu)建全面的農(nóng)村牧區(qū)社保體系

內(nèi)蒙古各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不盡相同，應根據(jù)不同地區(qū)現(xiàn)實情況和特點，在保障原則、范圍基本一致的前提下，實行差別化對待，達到穩(wěn)步發(fā)展，循序漸進，逐步完善農(nóng)村牧區(qū)的社會保障體系。

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責任編輯：張莉莉