廣東江門市政府宣布，經(jīng)“慎重考慮”，對引發(fā)爭議的核燃料廠（中核鶴山龍灣項目）不予申請立項，終止引進。就像此前寧波、啟東、什邡所發(fā)生過的事情一樣，江門市政府再次采取了同樣的策略：公眾一抗議，項目就叫停。

這仿佛蕩秋千，忽左忽右，一百八十度變換位置。看起來，二線城市在大項目面前，發(fā)展出了一種機會主義策略。如果公眾反響不大，就迅速拿下，大干快上。如果引發(fā)公眾抗議，且情緒激烈，那么哪怕項目到手，也干脆扔掉。

一抗議就叫停，表面上有兩點好處。一個是避免激化矛盾，這比起動用維穩(wěn)機器強行壓制社會表達要好得多。第二個好處就是政府可以宣稱自己順從民意，增加一點形象分。據(jù)說，對于最初要上項目的決策者也是一個策略性的交代。不是我們不想干，實在是民眾意見大啊。

但是這也伴隨若干壞處。首先，具體執(zhí)行部門可能會手足無措，兩頭受氣。剛剛按照上級指示努力論證項目安全，要求公眾接受，一夜之間政策突變，前面都白干了，政府的公信力繼續(xù)受損。其次，之所以能夠變來變?nèi)?，說到底還是權(quán)力太大，決策的自由度太大。權(quán)力并沒有關(guān)在籠子里，行事無一定之規(guī)。要上項目是因為情況緊急，要下項目也是情況緊急。光天化日，朗朗乾坤，卻總有那么多緊急情況。再次，抗議的公眾雖然獲得了想要的結(jié)果，但其實并不明白政府的決策是怎么轉(zhuǎn)變的。如果還有下一次，公眾還得逐一嘗試從溫和到激進的各種策略，因為不知道哪一種才會奏效。結(jié)果，公眾不見得從中學習到了什么東西，公眾的心態(tài)、意見和行動策略，也是不穩(wěn)定的。

換言之，決策者變來變?nèi)?，是不穩(wěn)定的。執(zhí)行者跟來跟去，是不穩(wěn)定的?？棺h者無法摸到門路，無法建立路徑與效果之間的明確預期，也是不穩(wěn)定的。這種不穩(wěn)定，是一種根子上的不確定性與復雜性，根本無法“維穩(wěn)”。比起核燃料或者核電站的安全性來說，政府與社會之間的相互不確定性，是更大的不安全。

難道不是嗎？如果我們相信核燃料是安全的，是因為相信，其中的物質(zhì)運動過程是確定的、可預期的、可控的。其中若有不確定性，就是風險。然而，核燃料安全，還不能直接等同于核燃料廠或核項目的安全。要相信后者的安全性，我們還得相信，相關(guān)的專家系統(tǒng)、管理系統(tǒng)以及決策權(quán)力系統(tǒng)也是確定的、可預期的、可控的。

由此可知，當政府和專家向公眾解釋核燃料項目的安全性時，光講一些科學道理是不夠的。因為那是偷工減料，說嚴重一點，是在邏輯上的非法跳躍，會導致短路。政府真正要花工夫去做的，應該是論證權(quán)力系統(tǒng)與專家系統(tǒng)的確定性、可預期性與可控性。

而要向公眾證明這一點，必須通過一個社會協(xié)商的過程。所謂協(xié)商，就是利益相關(guān)方共同到場，彼此看見。國家領(lǐng)導人干嗎要飛來飛去，與各個國家甚至是敵對國家的領(lǐng)導人會面？這就是為了要彼此看見，當面表達，互相承諾，共同負責。這可以提高確定性，提高安全保障。同樣道理，政府跟自己的人民，不也應該互相協(xié)商嗎？

遺憾的是，這恰好是政府的短板。這首先表現(xiàn)在，政府的領(lǐng)導只按照行政級別來規(guī)劃自己的行動，而平頭百姓卻沒有級別。除了在電視上，多少市民從未見過市長，更不用說互相討論。這是一種已經(jīng)習以為常的荒謬，其惡果是，老百姓覺得政府是不可控的，因此是不能信任的。

其次也表現(xiàn)在，社會沒有自己的獨立組織。領(lǐng)導與公眾或許可以在大場合見面，但要認真討論問題，必須是小場合?？墒菦]有獨立的社會組織，就無法實現(xiàn)小場合協(xié)商。長期以來，政府忽視獨立的社會組織，這樣做的后果是聽不到社會聲音的理性表達與清晰表達。決心要表達的人，只好走上街頭。結(jié)果，政府與公眾的互動與博弈變得不可預期，隨偶然性而波動。

越來越多的大項目建設(shè)，需要在決策前實行充分的社會協(xié)商。發(fā)展獨立的社會組織，為社會表達建立明規(guī)則，是必經(jīng)之路，因此是迫切的改革議程之一。

郭巍青

中山大學政治與公共事務管理學院教授。