【摘要】陜西省自2008年起推出“民生八大工程”，期望在五年內(nèi)在擴大公共服務、改善民生方面實現(xiàn)“四個明顯改善”，達到“四個顯著提高”。文章對陜西推出的“民生八大工程”實施效果進行評價，展示實施“民生八大工程”的成果，揭示在推進“民生八大工程”建設過程中存在的問題，并提出推進民生工程戰(zhàn)略的針對性對策。

【關(guān)鍵詞】民生幸福 民生八大工程 陜西

“民為貴，社稷次之，君為輕。”民生問題歷來都是國家、社會和公眾十分關(guān)注的重大社會問題。本文旨在通過實證研究，較系統(tǒng)地梳理陜西“民生八大工程”的社會效應和公眾對“民生八大工程”的評價，發(fā)現(xiàn)“民生八大工程”在實施過程中存在的問題和困難，從而提出完善“民生八大工程”的政策建議。

實施民生工程戰(zhàn)略的背景和主要目的

2008年1月，在陜西省十一屆人大一次會議上，時任省長袁純清在《政府工作報告》中指出，今后五年陜西省將整體上推進和實施教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)和再就業(yè)、住房保障、社會保障、公益性文化體育設施、農(nóng)村基礎設施、城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設等民生八個方面的系列大工程。這項確定實施的工程共包含項目40項，在2008年度就已經(jīng)全部啟動，且按照原有安排有序良好進行。截至到2008年6月底，全省總共安排實施民生八大工程直接相關(guān)的工程項目2.5萬個，執(zhí)行下達投資計劃完成144億元，占到項目總資金的66.4%、項目總投資比例的53.7%。

民生八大工程建設的總體目標是：五年內(nèi)，通過民生八大工程建設，確保全省在擴大公共服務、改善民生方面實現(xiàn)“四個明顯改善”：即實現(xiàn)社會保障明顯改善、城鄉(xiāng)就業(yè)狀況明顯改善、文化體育設施明顯改善、基礎設施明顯改善；要全面地達到“四個顯著提高”：全面達到公共衛(wèi)生服務水平顯著提高、低收入群眾住房保障水平顯著提高、城鄉(xiāng)基礎教育和職業(yè)教育水平顯著提高、社區(qū)服務水平顯著提高。

實施民生工程戰(zhàn)略，民眾幸福感顯著增強

社會保障工程讓更多的社會弱勢群體看到了希望。在2008年春節(jié)到來臨之際，銅川市五一路滑塌區(qū)改造一期工程正式建成。居民李先生高興地說：“今天心里高興，原來住的房子根本不行，一下雨，漏雨，住不成人，現(xiàn)在新房子一蓋好，人心里面肯定高興，謝謝政府?！?/p>

農(nóng)村里的農(nóng)民是民生工程實施后得到實惠的主要群體。在農(nóng)村實施的就業(yè)工程與再就業(yè)工程，其主要就是針對農(nóng)民，為農(nóng)民的長遠的發(fā)展提供了保障。調(diào)查中一位農(nóng)民工說：“希望把勞動力市場能夠規(guī)范一下，讓活路多一些，可靠一些?！?/p>

民生八大工程計劃生育項目的實施，使廣大計劃生育家庭從中受益。咸陽市武功縣蘇坊鎮(zhèn)李村雙女戶王女士在接受計生免費查體后，興高采烈地走出新建的鎮(zhèn)計劃生育服務站，當有人問起計劃生育帶來的好處時，王女士笑逐顏開，連聲說好。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療在陜西省運行，使好多農(nóng)民在身體健康和醫(yī)療就醫(yī)方面得到了大的實惠。在未實施合作醫(yī)療前，農(nóng)民有病無錢看，不敢看，往往小病在最后成了大病，有的甚至在最后看不了了，而現(xiàn)在，有了合作醫(yī)療可以報銷費用，去醫(yī)院看病的農(nóng)民明顯比原來多了，而且表現(xiàn)為在全省的各級醫(yī)院里，無論是門診還是住院的人都多了起來，據(jù)統(tǒng)計數(shù)字看比例增加30%多人次。寧強縣漢源鎮(zhèn)二道河村67歲的農(nóng)民趙老太太高興地說：“我一次住院共計花費10000多元，實際自己只掏了4000多元，現(xiàn)在的合作醫(yī)療政策真好！”

安全飲水工程的實施，使得農(nóng)村飲用水條件得到改善，農(nóng)民的生活方式逐漸向城市看齊。在旬邑，農(nóng)村自來水入戶率達到了86%，有條件的農(nóng)戶有了衛(wèi)生間，用上了水沖廁所，擺上了洗衣機，20%的農(nóng)戶能洗上熱水澡。隴縣東南鎮(zhèn)板橋村邊女士一家，以前養(yǎng)了兩頭奶牛，遇到天旱，奶牛吃水都成問題。村里通了自來水，家里趕緊新添了兩頭奶牛，4頭牛日產(chǎn)奶80公斤，一個月能收入4000來塊錢。這些因水而獲益的例子，也讓政府收獲了日益上升的百姓滿意度。

幾年來陜西省的實踐充分證明，在全省實施的民生八大工程，是省委、省政府把民生需求放在首位，重視民生、改善民生、切實解決人民群眾生活中存在的現(xiàn)實問題的一個重大創(chuàng)舉，是切合陜西省實際的。這一工程的實施確確實實解決了人民群眾一些最要緊、最關(guān)切的問題和困難，改善了人民群眾的生產(chǎn)與現(xiàn)實的生活條件，受到了社會各界的廣泛贊譽和廣大人民群眾的一致好評與熱烈的歡迎。

實施民生工程戰(zhàn)略面臨的主要挑戰(zhàn)

配套資金落實率較低。項目下達后，市縣配套資金落實到位率較低。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，全省有4個市配套資金落實超過了50%，兩個市超過35%，其他5個市（區(qū)）低于30%，這是制約項目建設進度的一個重要原因。

項目進展不平衡。在已下達計劃的建設項目中，還有少數(shù)項目由于主、客觀原因進展緩慢，加上還有部分項目投資計劃仍未下達，使項目不能及時開工建設，造成整體推進不平衡。如在農(nóng)村寄宿制學校和教師周轉(zhuǎn)房建設、城市社區(qū)衛(wèi)生服務體系建設等項目實施中，曾出現(xiàn)總體方案中項目投資變更但具體職能部門卻不知曉的情況，影響了項目的開工建設和順利實施。教育、衛(wèi)生和農(nóng)村基礎設施發(fā)展滯后。

前期工作準備不充分。部分項目在項目統(tǒng)籌方面進行全面分析不夠，有多頭投資、重復投資的情況。一些項目前期論證和準備工作還不夠充分，特別是征地、拆遷、規(guī)劃定點、初步設計審批、建設方案實施等環(huán)節(jié)存在分歧，進展緩慢，周期較長，從而影響了項目進展。部分項目計劃下達滯后，各種手續(xù)辦理進程緩慢，導致了項目不能按時開工。

部門之間配合不夠協(xié)調(diào)。部分單位和部門由于對民生八大工程的理解和領導重視程度不同，導致相互之間的協(xié)調(diào)配合不夠充分。由于項目具體實施過程可預見的重重困難如隊伍不健全，經(jīng)費、環(huán)境無保障等因素，導致一些單位在項目爭取和實施中還存在畏難情緒和觀望態(tài)度，在一定程度上也影響了民生工程的順利開展。

資金落實銜接不到位。由于民生工程資金來源渠道較多，業(yè)務管理部門與資金協(xié)調(diào)部門不同步，單位或部門之間在項目對接、資金安排等方面的銜接還不到位，資金短缺的矛盾依然十分突出，個別項目出現(xiàn)資金缺口現(xiàn)象。有些項目投資計劃已下達，但由于種種原因?qū)е沦Y金不能及時撥付到位，不少項目單位存在“拿到計劃等資金”等問題，影響了項目實施進度。

項目管理不夠規(guī)范。項目建設中的管理涉及面廣，項目數(shù)量多，管理部門多，在實施管理方面缺乏科學規(guī)范的系統(tǒng)管理方法，部分項目建設不按規(guī)劃實施，擅自提高標準或擴大面積，隨意性較大；個別項目建設缺乏管理，實施中未按基本建設程序執(zhí)行，建設質(zhì)量存在隱患；項目監(jiān)管機制尚未健全，有些建設項目不能及時督促檢查指導。

項目與原有項目對接不順。國家和省上對民生八大工程的投入與各地實施的原有項目對接不順；受汶川地震災害的影響，對原定的部分建設計劃進行重新調(diào)整，有些建設項目在數(shù)量上進行增減或時間上的推移，影響到原有建設計劃的進展。

推進民生工程戰(zhàn)略的對策

加強組織領導，明確各部門責任。首先，進一步提高各級政府對實施民生八大工程重大意義的認識。陜西省實施的民生八大工程既是發(fā)展該省的工程、給人民群眾得實惠的工程，又是建立社會各階層和諧的工程、建立政府威信為民服務的德政工程，對進一步改善該省底層人民群眾的生活水平、加強該省各項社會事業(yè)建設、實現(xiàn)該省方方面面又好又快發(fā)展具有統(tǒng)領全局的作用，這項工程不僅是我們構(gòu)建和諧陜西的應有之義，更是該省各級政府施政過程中的主要職責所在。各級各部門要堅定不移地把民生八大工程項目作為重點工作和大事去考慮抓出成效，長期鞏固抓好。

其次，明確各級政府、各部門職責。省政府應實行部門聯(lián)席會議制度，明確責任主體，加強各部門之間的溝通，正確處理好各方面關(guān)系，加強與各市縣的銜接。省一級主要是在規(guī)劃與統(tǒng)籌安排上做好工作，市一級的主要工作則是協(xié)調(diào)指導下一級，而縣及其以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是具體實施的單位，就顯得更為重要了。各級的任務明確，年終要進行目標考核各自的工作情況。各市、縣政府要主動承擔項目實施的主體責任，將八大民生工程建設項目作為工作重點，落實目標任務，把責任分解到每個人，以保證每年度的目標按規(guī)定時間實現(xiàn)。領導小組里的各成員單位要在確保完成今年任務的同時，早點討論來年的主要工作任務，根據(jù)目標細化方案，落實到人，確保實施完成。

統(tǒng)籌安排好項目規(guī)劃，進一步加快推進速度。第一，抓好項目的統(tǒng)籌安排。在原有項目實施的基礎上，根據(jù)實際情況統(tǒng)一規(guī)劃好，把資金落實好，千萬不能搞爛尾工程，在項目實施的過程中要做好統(tǒng)籌安排，注重加強各部門溝通，把未來兩年國家將要實施的民生工程統(tǒng)一納入陜西省民生八大工程年度實施方案，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一實施。

第二，進一步加快推進速度。以農(nóng)村綜合改革為主線，全力促進民生八大工程建設。建立起這樣的一種機制，首先進行調(diào)研，然后進行規(guī)劃，主要是征求群眾的意見看急需解決的問題是什么，不要出現(xiàn)工作與需要兩張皮現(xiàn)象。比如在災后重建時就要進一步細化重建規(guī)劃，加快災后恢復重建項目實施，確保災區(qū)公共服務設施早日建成使用，使群眾生活水平明顯提高、生產(chǎn)條件進一步改善、生態(tài)環(huán)境得到進一步優(yōu)化。

加強項目與資金的銜接，積極落實建設資金。首先，加強項目與資金的銜接。各有關(guān)部門對尚未對接的項目和資金要加強協(xié)調(diào)溝通，使每個項目和資金都能一一對接，并會同省財政廳下達中省補助資金，加快預算執(zhí)行進度，確保完成全年項目建設任務。緊緊抓住貫徹落實中央擴大內(nèi)需的有利時機，積極做好中央爭取工作，加強與國家各部委的銜接，在國家新增投資方面各部門要分渠道匯報，分層次爭取，能要項目的要項目，能要政策的要政策，能要資金的要資金，爭取國家更多支持。把災后恢復重建資金與民生八大工程相關(guān)的資金整合起來，統(tǒng)籌考慮，并優(yōu)先安排受災地區(qū)的項目建設，做到不重、不漏，確保民生八大工程與災后重建工作兩不誤、兩促進。

其次，積極落實項目建設資金。各級政府要按照民生八大工程建設要求，及時調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，在中期和年度預算中優(yōu)先安排、重點保障，確保民生八大工程建設資金落實到位。市、縣政府要切實承擔起籌措資金的主體責任，足額落實本級項目建設資金，特別是落實較慢的市要限期落實，盡快撥付資金，不得拖欠、截留、克扣、挪用，不得變相加重群眾負擔，也不得將市、縣配套資金壓到項目單位。同時拓寬資金投入渠道，充分發(fā)揮市場機制鼓勵和引導社會力量舉辦民生事業(yè)，增加民生投入。對貧困地區(qū)實行政策傾斜，加大資金投入。

加快項目前期工作進度，加強項目管理和監(jiān)督。第一，加快項目前期工作進度。各級各部門要采取有力措施加快項目前期工作進度，明確部門責任和工作時限，加強協(xié)調(diào)配合。進一步完善各項工作機制，優(yōu)化整合前期工作環(huán)節(jié)，簡化審批程序，采取一站式集中服務，設立項目“綠色通道”，提高審批環(huán)節(jié)效率。加強對市縣的指導和督促，使未開工項目盡快具備啟動條件，確保及時開工，提高資金效益；對列入計劃、投資尚未下達的民生項目，要加強溝通，積極爭取到盡早下達；對已經(jīng)規(guī)劃好但還未審批的項目，這時候就要抓緊催促爭取早日審批完結(jié)。對已經(jīng)審批卻未開工的項目則盡快完善開工條件，責任到人，落實解決各項任務，完善項目建設條件，爭取早日開工建設。

第二，加強項目管理。以項目為抓手，創(chuàng)新工作機制，加大工作力度，狠抓工作落實。在項目計劃下達后，嚴格按項目運作程序組織實施，規(guī)范項目管理，嚴格執(zhí)行基本建設程序，務必堅持“四制”管理，即“項目法人責任制、招投標制、監(jiān)理制、合同制”，切實提高項目建設質(zhì)量；加強項目資金管理，設立專戶，?？顚Ｓ?，確保所到位資金的安全性；加強對所到位的資金的合理科學節(jié)約使用，不得挪用，不得轉(zhuǎn)移、不得扣留，若有調(diào)整則嚴格按照審批程序，堅決杜絕項目隨意改變。

第三，加強對實施項目的監(jiān)管力度。加強對所有實施的項目進行全方位、全時段的監(jiān)督與管理，建立健全一整套的、行之有效的監(jiān)督制約機制。在整個項目的實施進行過程中都要規(guī)范程序，嚴格執(zhí)行項目責任制、招標與投標要規(guī)范合理科學，杜絕漏洞，加強合同管理制和工程監(jiān)理制。加強對工程建設質(zhì)量和資金安全的監(jiān)管，組織開展對項目建設的稽察、審計和監(jiān)督，一定要保證工程建設的進度安排有計劃、保證工程的質(zhì)量和工程使用資金的安全。建立起工程實施整個過程的監(jiān)督機制，采取專項檢查、重點稽察、定期抽查、突擊檢查、群眾有反映或被舉報的項目必查相結(jié)合的辦法，對項目進展、工程質(zhì)量和資金使用情況進行檢查，嚴把資金投向關(guān)、使用效益關(guān)，確保資金高效安全運行、各類項目順利推進。

強化目標責任考核，創(chuàng)新激勵約束機制。首先，建立健全目標責任考核機制。省、市、縣（區(qū)）三級將民生八大工程納入目標責任考核，排定項目建設推進時間表，召開專項推進工作會議，建立動態(tài)跟蹤檢查督促通報制度，每月通報項目建設進度和資金落實情況，并在媒體上公布，接受社會各界和群眾的監(jiān)督，特別是可以通過網(wǎng)絡平臺的渠道，建立民生工程的網(wǎng)絡“問計于民”長效管理機制。各市、各部門每月要向省民生八大工程項目辦公室和資金辦公室上報上月建設項目實施進度。市、縣要根據(jù)項目具體情況，不定期組織召開專項推進工作會議，協(xié)調(diào)解決項目推進中的重大問題。

其次，建立創(chuàng)新激勵約束機制。對在加快推進項目建設中業(yè)績突出、成效顯著的地區(qū)和行業(yè)，在年度項目計劃安排、資金分配、土地指標、建材供應等方面予以傾斜，在項目和資金安排上予以優(yōu)先保障。對項目建設推動不力，在項目審批、核準、備案過程中無故延遲、侵占、截留、挪用項目建設資金等阻礙項目建設的行為，依法依紀從嚴處理。對于質(zhì)量不合格的項目，要追究有關(guān)單位和負責人的責任。

最后，嚴格落實項目建設責任制。加強各級、各單位、各部門的檢查、考核，建立目標考核制、建立工程項目責任終身負責制、建立獎勵與懲罰制度、鼓勵新聞媒體監(jiān)督、定期通報項目進度。保證各項目按時保質(zhì)保量完成，使百姓最關(guān)注、社會最迫切、影響面最大、經(jīng)濟社會關(guān)聯(lián)度最高的民生工程普惠三秦大地，讓老百姓得到真正的看得見摸得著的實惠。

（作者分別為陜西廣播電視大學組織宣教處長、經(jīng)濟學副教授，陜西省社會科學院副研究員；本文系2009年度陜西省哲學社會科學規(guī)劃課題“陜西實施改善民生八大工程的跟蹤研究與成效研究”的研究成果，項目編號：09H001）

責編/許國榮（實習）