轉移支付制度是政府間財政關系的重要組成部分，是調節(jié)收入分配、促進區(qū)域均衡協調發(fā)展和基本公共服務均等化的重要手段，也是實現財力與事權相匹配的重要保障。

現行轉移支付體系的缺陷

1.轉移支付規(guī)模不斷擴大，體制運行形成“專項依賴癥”。

支出責任過度下放的結果就是轉移支付的泛化。由于現行財政體制不夠完善，地方政府的財權難以滿足其履行事權的基本需求，主要通過上下級政府間轉移支付來解決，導致轉移支付規(guī)模不斷擴大，在中央財政收入中的比重逐年升高。中央對地方的轉移支付（不含稅收返還）從2007年的14017億元增加到2012年的39912億元，年均增長26.9%。2012年，中央財政收入中的71.1%是用于對地方的轉移支付（不含對地方的稅收返還），高于2010年的56%，也高于2011年的67.87%。

轉移支付制度由分稅制財政體制的修正補充機制，變成了對基層政府進行財力分配的主導機制。2011年11月至2012年3月，審計署組織對18個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）54個縣（市、區(qū)、旗，以下統(tǒng)稱縣，財力狀況好、中、差各約占三分之一）的財政性資金進行了審計調查，發(fā)現縣級財政對上級轉移支付依賴度較高。54個縣2011年的公共財政支出中，有49.39%來自于上級轉移支付，其中中西部45個縣的這一比例達61.66%。與此同時，中央在出臺各種公共服務項目時越來越依賴于各類專項資金和專項轉移支付來支撐?？紤]到地方財力和積極性的不足，中央各部門在出臺政策的時候也往往要通過專項資金或專項轉移支付方式來貫徹落實。前述54個縣2011年收到上級轉移支付738.18億元，其中專項轉移支付占50.78%，加上一般性轉移支付中有規(guī)定用途的資金，共計有68.4%的轉移支付是有明確用途的（如圖）。中央事務履行越來越患上明顯的“專項資金依賴癥”。大量的財政資金在政府體系內上轉下撥地移動，不僅增大了制度運行成本，也對地方預算安排的自主性和積極性造成一定損害。

專項轉移支付和準專項性轉移支付的不斷壯大，凸顯了當前我國中央和地方關系中的“不信任”、非合作博弈的制度困境——中央不信任地方政府能切實將上級補助的財政資金安排到中央（通常是中央各部門）確定的優(yōu)先領域，如民生、環(huán)保等，因而在下達資金時不得不采取“戴帽”形式；而地方對中央日益增多的以專項形式下達的資金也是怨言在腹，抱怨其影響了地方預算安排的自主性，肢解了地方預算分配權，并給地方帶來很大的資金配套壓力。在這種情況下，專項轉移支付資金使用的激勵約束并不兼容，績效并不理想也就不足為奇了。

2.轉移支付項目復雜、凌亂，陷入了“剪不斷、理還亂”困局。

當前，中央對地方的一般性轉移支付包括均衡性轉移支付、民族地區(qū)轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、資源枯竭城市轉移支付、成品油稅費改革轉移支付、定額補助（原體制補助）、企事業(yè)單位劃轉補助、結算財力補助、工商部門停征兩費等轉移支付、基層公檢法可轉移支付、義務教育轉移支付、基本養(yǎng)老金和低保等轉移支付、新型農村合作醫(yī)療等轉移支付、村級公益事業(yè)獎補等轉移支付等。而其中，均衡性轉移支付又包括：縣級基本財力保障機制獎補資金、重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付、產糧大縣獎勵資金等。

近年來，新出臺政策所形成的地方增支基本又都通過新增加轉移支付來解決， 這就使得轉移支付體系更加復雜化、零亂化。根據《2012年政府收支分類科目》，一般性轉移支付包括24個大項，專項轉移支付包括23個大項、200余小項。轉移支付項目不斷增多，越來越多的事務成為中央地方共同事務，越來越多的支出科目設有?？?，不僅強化了各部門設置專項、分配資金的期望，也容易形成對地方財政重點支出安排的“擠出效應”，影響了財政資金整體效益的發(fā)揮。如此日益繁多的轉移支付項目，使得制度運行不堪重負，增加了規(guī)范的難度。

3.轉移支付結構“走偏”，專項類不降反升，并出現財力性轉移支付“專項化”傾向。

中央對地方的轉移支付包括三大類：稅收返還、專項轉移支付和財力性轉移支付（2009年原“財力性轉移支付”口徑改為“一般性轉移支付”）。在2000年以前，稅收返還在中央對地方的轉移支付中占主要部分，約占總量的一半以上，到2005年基本呈現出三類轉移支付三分天下的局面。其中專項轉移支付自1997年之后就大量增加，財力性轉移支付則自2000年之后迅速增長。這與中央政府調整中央地方關系和地方政府行為的意向密切相關。

盡管“優(yōu)化轉移支付結構，逐步提高一般性轉移支付比例，清理整合專項轉移支付”的口號多年來一直在提，但削減任何一個專項項目，都會影響到背后的部門行政權力和資金配置權，往往是難之又難。事實上，近年來專項轉移支付仍是“不降反升”，陷入了類似“黃宗羲定律”的怪圈。

2010年，在中央轉移支付總額2.73萬億元中，專項轉移支付為1.41萬億元，再加上一般性轉移支付中有明確用途的2622.2億元，共計有61.7%的轉移支付是有規(guī)定用途的，這一比例雖然低于2009年的62.54%，但比2008年提高8.3個百分點。

同時，一些財力性轉移支付也出現“專項化”傾向。現行一般性轉移支付中，除均衡性和民族地區(qū)轉移支付以外，調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等項目雖具有均等化性質，但同時也具有專門的用途指向，實質上是一種“準專項”性質的轉移支付。另外，均衡性轉移支付中的“重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付”也帶有明確的支出傾向性和指向性。專項轉移支付意味著“打醋的錢不能用來買醬油”，這些轉移支付資金下達地方后，有些不僅不能增加地方政府的可支配財力，地方政府還需要額外增加配套資金，不利于地方政府統(tǒng)籌安排資金。

4.部分專項資金設置交叉重復、部門多頭管理和分配，管理銜接差，使用效率低。

現行體制下的財政轉移支付項目，有些是按地區(qū)分配的，有些是用于專門用途的專項資金。有些用途類似的專項資金，涉及多個管理部門和多個項目。每一個轉移支付項目基本都是單獨管理，且其分配缺乏系統(tǒng)性，有的并不一定符合國家和區(qū)域的整體發(fā)展戰(zhàn)略。這就導致資金使用不能形成合力，管理銜接差，資金使用效率低。

專項轉移支付在實現預期政策目標上不甚理想。根據審計署對2011年中央預算執(zhí)行情況的審計，2011年抽查144戶取得“淘汰落后產能獎勵資金”的企業(yè)中，有45戶虛假申報套取資金2.41億元，13家未按規(guī)定淘汰落后產能；抽查35個已完工的金太陽示范工程補助項目，有10個建成即閑置，16個實際年發(fā)電量低于設計標準。另根據審計署發(fā)布的《2012年第26號公告：54個縣財政性資金審計調查結果》，由于專項轉移支付資金下達晚、項目準備不充分等，截至2011年底，抽查的54個縣有43個縣結轉專項轉移支付106.27億元，占其當年收到專項轉移支付總額的35.92%，影響預算執(zhí)行效果和積極財政政策的落實。

5.轉移支付制度建設滯后，管理不到位。

專項轉移支付還普遍存在“重分配輕管理”的問題，甚至還存在“一分了之”的現象。部分專項轉移支付資金分配缺乏制度規(guī)范，項目執(zhí)行情況缺少報告，使用過程中約束不強，缺少績效考評辦法，不僅容易形成轉移支付資金的“跑冒滴漏”，也很難保證實現當初設定轉移支付項目的政策目標。如根據《國務院關于2011年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，2011年的287項專項轉移支付中，有33項尚未制定管理辦法；在已建立管理辦法的254項中，有180項未建立績效評價制度；在已建立績效評價制度的74項中，有19項未將資金使用績效作為分配依據。此外，在預算管理方面也存在問題，上級轉移支付資金未完整納入地方預算。2010年，審計的90個縣預算編報的轉移支付，僅為實際數的50%，其中30個縣未編報專項轉移支付。

此外，專項資金和專項轉移支付分配的規(guī)范性和透明度不高，監(jiān)督機制薄弱，發(fā)生的貪腐案件也比比皆是。翻看《財苑警示錄——全國財政系統(tǒng)案例選編》，在專項資金和專項轉移支付分配領域違法違紀案件占據很大篇幅。

完善財政轉移支付制度方向

總體來說，完善財政轉移支付，應該在配合有關事權和支出責任上劃的體制改革基礎上，降低轉移支付的規(guī)模，精簡其項目；著力提升轉移支付政策的有效性；重塑分配規(guī)則，增強法制化和透明度。

一是配合有關事權和支出責任的上劃，降低轉移支付的規(guī)模。事實上，轉移支付規(guī)模為何多年來總是減不下來，其根源在于政府間事權配置的不合理。我國很多事權劃分都基本遵循著“分級管理、地方負責”的模式，即支出責任以地方財政承擔為主。又由于地方財力有限，造成地方財力供給與支出責任相脫節(jié)。

在這種情況下，為了保證地方履行國家確定的政策和公共事務，很多壓力就傳遞到轉移支付這一政策工具上，轉移支付就越來越膨脹。中央對地方的轉移支付（不含稅收返還）從2007年的14017億元增加到2012年的39912億元，年均增長26.9%。2012年，中央財政收入中的71.1%用于對地方的轉移支付（不含稅收返還），高于2010年的56%，也高于2011年的67.87%?？h級財政對上級轉移支付依賴度較高。

2011年11月至2012年3月，審計署組織對18個省的54個縣審計調查顯示，這54個縣2011年的公共財政支出中，有49.39%來自于上級轉移支付，其中中西部45個縣的這一比例達61.66%。轉移支付本來應定位為財政體制的“拾遺補缺”的修正機制，卻逐漸演變?yōu)檎g財力配置的“主角”擔綱，承受著“不可承受之重”。針對這一局面，應加快推進事權和支出責任劃分調整。

首先，可優(yōu)先考慮將社會福利性事務（Social Benefits）如養(yǎng)老保險、最低生活保障、失業(yè)保險、廉租房租金補貼、社會撫恤等等，上劃至中央政府；其次，還應將環(huán)境資源類事權（生態(tài)環(huán)境保護、污染治理）上劃中央管理負責。只有這樣，才可能真正有助于降低轉移支付規(guī)模，使之擔當平衡地區(qū)間財力的分內職責，而不是去普遍“包攬”一些基本公共服務項目。

二是精簡項目，優(yōu)化結構，加大清理整合歸并力度。

首先，要嚴格規(guī)范專項轉移支付和專項資金的設置，清理整合歸并中央對地方各種補助項目。專項轉移支付則要突出重點，僅對涉及重大國計民生的事項設立，取消無足輕重的零星專項，徹底改變專項轉移支付項目分散繁雜的現狀。

其次，要著力優(yōu)化轉移支付結構，增加均衡性轉移支付的規(guī)模，保證各級政府職責的實現，縮小各地區(qū)政府財力差距。應歸并現行具有特定政策目標的工資性轉移支付等財力性轉移支付項目，對年度之間變化不大，且將永久存在的項目列入體制補助，沖減地方上解。

第三，將現有地方專項按政府收支分類科目的款級進行歸類，與部門預算的編制協調統(tǒng)一起來，使地方專項分類更合理、規(guī)范、有序，也有利于人大和審計監(jiān)督。執(zhí)行中再進一步細化到科目的項級，并根據項目需要，對項目資金按支出用途分別進行管理，如節(jié)能減排資金、農村義務教育經費保障機制改革經費等。

第四，對現有地方專項進行整合、壓縮。專項整合有自上而下和自下而上兩種路徑，但目前條件下，地方自下而上整合比較困難，基層財政承受壓力較大。因此，必須在自下而上整合的同時，進行自上而下的整合，雙管齊下。對使用方向一致、可以進行歸并的項目予以整合；對到期項目、一次性項目以及根據宏觀調控需要不必設立的項目予以取消或壓縮。

三是著力提升轉移支付的政策有效性。財政轉移支付不單純是對資金的簡單分配，更關系到提高財政資金使用效益、實現國家宏觀調控目標、促進政府機構改革和政府施政效能的提高等多個方面。但是繼續(xù)加大專項轉移支付規(guī)模顯然不是我們追求的目標，加大一般性轉移支付規(guī)模也存在政策失效的現象。

近年來，財政部門想了很多創(chuàng)新性辦法，如轉移支付和專項資金由傳統(tǒng)的補助方式改為“以獎代補”、“以獎促事”、“三獎一補”、“一事一議獎補”、“以獎促治（環(huán)保領域）”等等，成效不錯。但畢竟這只是一種技術性的手段創(chuàng)新，也無法推廣到所有的項目，問題的根本還是要通過體制和制度設計，將地方的激勵和積極性盡可能地調整到中央方針政策上來，使得上下層級政府能“擰成一股繩”。

四是改進轉移支付的技術辦法，簡化轉移支付形式。加快完善規(guī)范的一般性轉移支付計算公式和模型，提高轉移支付的透明度，消除討價還價的余地。建立市縣級政府支出的評價監(jiān)督和考核指標體系，設計一系列指標評定各地的財政能力和基本公共需要，采取因素法而不是基數法，嚴格通過科學的公式測算，避免人為調整和主觀隨意性，并遵循公正、公開、透明的程序，科學合理地分配轉移支付資金。加強轉移支付資金和專項撥款的管理，凡是適用因素法分配的專項，都要采用因素法，避免分人情錢、“撒胡椒面”和“跑部錢進”的現象；適合采用項目管理的應加強制度建設，規(guī)范操作，形成科學合理的分配依據和制度規(guī)范；對專項轉移支付資金的分配要制定明確的資金使用績效目標，并對資金使用效果做跟蹤檢查。

五是完善轉移支付管理體制，取消部門多頭管理和分配。增強政府間轉移支付的統(tǒng)一性和完整性，明確財政部門為財政性轉移支付唯一的實施和管理主體，取消系統(tǒng)內轉移支付做法，上下級政府部門之間往來的專項資金應當一律納入財政轉移支付，由財政安排到具體的支出部門，并納入部門預算管理，接受同級財政和同級審計的監(jiān)督。

六是推進轉移支付立法，建立科學規(guī)范的轉移支付體系。目前有關轉移支付的管理制度屬于部門規(guī)章比較分散，立法層次較低，約束性不強，亟須通過加強財政轉移支付的立法工作，規(guī)范各方面在財政轉移支付的預算編制、項目管理，特別是專項轉移支付的立項、分配和管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的行為，理順工作機制和決策程序，促進公開透明，更好地發(fā)揮財政轉移支付的作用。在當前積極推進《預算法》修訂的同時，還應考慮研究制定《財政轉移支付法》。作為過渡措施和現實條件下的務實選擇，可先以國務院專門條例的形式來規(guī)范轉移支付。