近來養(yǎng)老金缺口問題引起了全社會的廣泛關(guān)注。全國社?；鹄硎聲h委書記戴相龍?jiān)趨⒓硬梺喼拚搲瘯r說，中國養(yǎng)老金確有缺口，并建議通過延長退休年齡至65歲以減少缺口。但有關(guān)報告顯示，退休年齡每延遲一年，可以彌補(bǔ)基金缺口約200億元，目前中國養(yǎng)老金空賬已達(dá)2.3萬億元，若要補(bǔ)齊現(xiàn)有的空賬水平，將需要100年以上時間。存量尚且如此，如果再考慮到增量，顯然此舉無法解決中國養(yǎng)老金缺口問題。這無異于通過節(jié)衣縮食來買房，買房需等到何時？

中國養(yǎng)老金缺口形成的深刻背景

中國實(shí)行的是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老制度，社會統(tǒng)籌賬戶用于支付應(yīng)付退休金，個人賬戶則用于個人積累。

其中，引發(fā)輿論關(guān)注的“養(yǎng)老金缺口”主要是由于社會統(tǒng)籌賬戶無法足額支付當(dāng)期養(yǎng)老金，個人賬戶資金被挪用以彌補(bǔ)社會統(tǒng)籌賬戶資金不足，造成在個人賬戶中記賬部分與實(shí)賬部分有2.3萬億元的缺口，雖然當(dāng)期能夠滿足支付需要，但個人賬戶的空賬運(yùn)行讓未來的支付面臨較大困難。

缺口形成的主要原因有：一是改革建立“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險模式初期，挪用個人繳費(fèi)支付當(dāng)時并未參保的退休者養(yǎng)老金，造成了在職職工個人賬戶出現(xiàn)空賬；二是近年來中國老齡化速度加快，并且養(yǎng)老金水平逐步提高，使得國家無法在短期內(nèi)解決缺口問題。

現(xiàn)階段不宜延遲退休

養(yǎng)老金缺口形成原因的特殊性決定了應(yīng)采取特定的方法彌補(bǔ)。延遲退休政策無法從根本上解決個人賬戶“空賬”問題，它只能是遠(yuǎn)期甚至被迫采取的政策，現(xiàn)階段不宜采取延遲退休政策。這是因?yàn)椋?/p>

首先，不符合中國現(xiàn)階段的狀況。確實(shí)，20世紀(jì)90年代以來，一些西方國家被迫采取了推遲退休年齡的政策，但是，該政策主要是為了解決嚴(yán)重的人口老齡化以及勞動力缺口問題，而不是為了解決養(yǎng)老金的入不敷出。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體采取此類政策通常是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，中國的情況與此有顯著區(qū)別。

中國經(jīng)濟(jì)還處于快速增長階段，為彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口實(shí)施延遲退休政策，不符合現(xiàn)階段情況。雖然人口紅利呈逐漸減小趨勢，但應(yīng)著重從提升勞動力素質(zhì)、開發(fā)勞動力資源或適當(dāng)放松計(jì)劃生育政策予以解決。與中國處于大體相同發(fā)展階段的金磚國家，如俄羅斯和印度，職工退休年齡均維持在60歲以下。

其次，加劇了勞動力市場供過于求的矛盾。未來中國每年僅大學(xué)生就有600萬左右進(jìn)入人才市場，就業(yè)壓力十分嚴(yán)峻。如果實(shí)行延遲退休政策，將有大量崗位被老齡職工占據(jù)，這會在一定程度上擠占年輕人就業(yè)的機(jī)會。因此，延遲退休政策將加劇勞動力市場供過于求的矛盾。

再次，阻礙中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和升級。在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，降低國民儲蓄，促進(jìn)居民消費(fèi)是未來發(fā)展的方向，無論是延遲退休年齡還是提高個人繳費(fèi)比例來做實(shí)個人賬戶，都是以不同形式將公民資金存儲起來，不利于刺激居民的消費(fèi)和中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。同時，中國的勞動力素質(zhì)相對較低，延遲退休年齡政策將使他們工作更長時間，這既影響年輕人的就業(yè)，也不利于勞動力向產(chǎn)業(yè)附加值高的行業(yè)轉(zhuǎn)移，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和調(diào)整。

最后，不利于社會公平，減少人民幸福感。改善民生、促進(jìn)社會公平是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要目標(biāo)。而延遲退休政策的受益者主要是高級公務(wù)人員及企事業(yè)單位的高管等小部分人群，他們可以享有職位延續(xù)的權(quán)力和待遇。

然而，多數(shù)退休職工則沒有延遲退休的意愿，對于即將退休的普通職工來說，他們本可以利用退休后的時間享受天倫之樂，讓自己和家庭過得更好一點(diǎn)，而延遲退休政策打破了這些人美好的愿望。

彌補(bǔ)“缺口”乃治“標(biāo)”之策

中國養(yǎng)老問題不能簡單地歸為基本養(yǎng)老保險資金缺口問題，它更是養(yǎng)老體系不夠完善的結(jié)果。如果缺乏科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，貼補(bǔ)了今天的缺口，新的缺口還會不斷增大。中國現(xiàn)行養(yǎng)老制度存在的主要不足：

首先是養(yǎng)老體系不平衡。與成熟的以基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險組成的“三大支柱”養(yǎng)老保障體系相比，中國養(yǎng)老保障體系存在明顯不足，“第一支柱”即基本養(yǎng)老保險占比偏大，“第二支柱”即企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險覆蓋面較小，“第三支柱”即個人商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展缺乏動力。

造成這種失衡現(xiàn)象的主要原因，一是在繳費(fèi)率方面，基本養(yǎng)老保險費(fèi)率為員工基本工資的28%，與其他OECD國家相比，中國的養(yǎng)老金繳費(fèi)率僅次于意大利和西班牙，過高的繳費(fèi)比率抑制了第二、第三支柱的發(fā)展；二是在稅收制度方面，中國對補(bǔ)充養(yǎng)老體系的稅收政策扶持太少，例如目前中國企業(yè)年金稅前扣除比例較低，僅為工資總額的5%，且個人繳費(fèi)部分不予扣除。

其次，基本養(yǎng)老保險制度存在缺陷?，F(xiàn)行“一刀切”的養(yǎng)老金制度存在的問題是：

一方面，繳納標(biāo)準(zhǔn)讓很多低收入群體，尤其是農(nóng)村人口對基本養(yǎng)老保險望而卻步，而退休后的統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)又無法滿足部分高收入群眾的基本需求，影響了基本養(yǎng)老保險的覆蓋面。

另一方面，由于中國各地資金結(jié)余的巨大差異以及制度設(shè)計(jì)的不足，目前仍然采取省級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次較低導(dǎo)致各政府層級間的責(zé)任未完全理清，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險等制度間的邊界不清晰，阻礙了基本養(yǎng)老保險的發(fā)展。

再次，有效彌補(bǔ)基本養(yǎng)老金缺口的渠道不足。由于特殊的歷史原因，中國養(yǎng)老金缺口在建立賬戶之初便存在，通過提高個人繳費(fèi)比例或延遲退休政策難以解決結(jié)構(gòu)性缺口，應(yīng)適當(dāng)加大財(cái)政資金的扶持力度。從資金來源上看，基本養(yǎng)老金除個人繳費(fèi)與企業(yè)繳費(fèi)以外，主要包括地方撥款、中央轉(zhuǎn)移支付和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及其投資收益。但也不能指望短期一下子解決，需要一個過程。

第四，基金投資運(yùn)營管理水平較低，無法實(shí)現(xiàn)保值增值。中國基本養(yǎng)老保險金的投資范圍主要以安全性高的銀行存款為主。以2011年底全國基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余為例，活期存款和定期存款占到了95%，年收益率不到2%，而在過去的11年，年均通貨膨脹率為2.47%。過低的投資收益影響了未來養(yǎng)老金的支付，同時也減弱了養(yǎng)老金對資本市場的促進(jìn)作用。

造成這種現(xiàn)象的原因主要有：一是不完善的資本市場影響了養(yǎng)老金的投資運(yùn)營，過高的投資風(fēng)險減少了養(yǎng)老金可投資的范圍，同時降低了養(yǎng)老金的收益水平；二是中國養(yǎng)老金運(yùn)行的目標(biāo)規(guī)模、封閉期、支付期、積累規(guī)劃、支出規(guī)劃等制度都尚未確定，制度的確阻礙了養(yǎng)老金規(guī)模合理增長，對執(zhí)行基金長期投資理念和功能有效發(fā)揮產(chǎn)生了負(fù)面影響。

第五，養(yǎng)老金雙軌制亟須改革。養(yǎng)老金雙軌制是指行政事業(yè)單位人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工兩大類人員采取兩種不同的養(yǎng)老保險方式，企業(yè)職工實(shí)行“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度，行政事業(yè)單位等公職人員的退休金由國家財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，且標(biāo)準(zhǔn)明顯高于企業(yè)退休人員?！半p軌制”的產(chǎn)生是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物，隨著改革開放的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯。

政策建議

建立可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老保障體系是中國面臨的重大課題。中國人口比較多，層次復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)基本覆蓋國民的社會保障難度很大，加之實(shí)施期限較短，而隨著老齡化、城鎮(zhèn)化的深入，養(yǎng)老金支出增加又快，因此，應(yīng)采取有效措施健全適應(yīng)國情的養(yǎng)老制度體系。

一、加大政策對養(yǎng)老體系完善與發(fā)展的支持力度。企業(yè)年金和商業(yè)保險是保證生活水平較高人員養(yǎng)老的必然途徑，也是養(yǎng)老體系中發(fā)展?jié)摿^大的部分?？煽紤]適當(dāng)降低社會基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)比例，增大企業(yè)年金的發(fā)展空間，激發(fā)更多中小企業(yè)設(shè)計(jì)企業(yè)年金的積極性。為此，需要完善企業(yè)年金以及商業(yè)養(yǎng)老保險的相關(guān)政策優(yōu)惠，允許企業(yè)繳納年金部分在企業(yè)所得稅前扣除，并對個人繳費(fèi)部分通過稅收遞延實(shí)現(xiàn)優(yōu)惠；逐步探索在商業(yè)養(yǎng)老保險中賦予個人投資選擇權(quán)。

中國國情決定了完全采用養(yǎng)老院等方式解決養(yǎng)老問題成本巨大，需要注意發(fā)揮家庭養(yǎng)老的補(bǔ)充作用?？煽紤]采取優(yōu)惠政策扶持家庭養(yǎng)老，比如對與60歲以上老人同住的成年獨(dú)生子女，適當(dāng)減免其個人所得稅，并在購買經(jīng)濟(jì)適用房、入住廉租房和公租房時給予一定優(yōu)惠。根據(jù)家庭成員中享有養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)較低成員的實(shí)際情況，適當(dāng)降低直系親屬子女的個人所得稅率等。

二、建立合理、多層次的基本養(yǎng)老金繳納和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。繳納和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)直接影響缺口的大小。一是針對不同收入水平的人群，實(shí)行多層次的養(yǎng)老金繳納發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)要符合實(shí)際，做到既能滿足中、高收入群眾退休后的基本生活需求，也能讓低收入人群保持一定的生活品質(zhì)，讓基本養(yǎng)老制度發(fā)揮適當(dāng)?shù)淖饔?。二是適度降低基本養(yǎng)老金繳費(fèi)比例，人們可以選擇把更多的錢投入到企業(yè)年金和商業(yè)保險中去，提高退休后的生活質(zhì)量，促進(jìn)第二、第三支柱的發(fā)展。三是適當(dāng)降低農(nóng)民工等低收入人群的繳費(fèi)門檻，把更多的人納入到中國基本養(yǎng)老保險體系中。

三、完善基本養(yǎng)老金補(bǔ)充機(jī)制。調(diào)整財(cái)政支出機(jī)構(gòu)，適當(dāng)加大基本養(yǎng)老金的財(cái)Ltxvr5oeYGLkAfqCT0Kb6w==政補(bǔ)貼力度。中國財(cái)政收入在1994年分稅制改革后有了大幅度的提高，但中國的社會保障支出占財(cái)政支出的比重常年處于較低水平，2010年財(cái)政社會保障支出占財(cái)政支出的比重為14.06%，養(yǎng)老金支出更是不到3%，而發(fā)達(dá)國家的社會保障支出占比往往處于30%-50%之間。可考慮適度減少“三公”經(jīng)費(fèi)的撥付以及行政費(fèi)用的支出，從而加大社會性支出的力度，同時開辟一些渠道彌補(bǔ)充實(shí)養(yǎng)老金。充實(shí)養(yǎng)老金要在保持社會正常發(fā)展的前提下進(jìn)行，可考慮：進(jìn)一步完善國企股份減持和利潤上繳政策；劃撥部分外匯儲備；發(fā)行小規(guī)模養(yǎng)老金專項(xiàng)國債等。

四、穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老金進(jìn)入資本市場，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。保值增值是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金平衡的目標(biāo)和途徑。養(yǎng)老金是長期穩(wěn)定的資金，是資本市場平穩(wěn)發(fā)展的重要機(jī)構(gòu)投資者。同時，資本市場也為養(yǎng)老金的保值增值提供了重要的投資渠道，在風(fēng)險可控的前提下，資本市場的長期平穩(wěn)發(fā)展，可以最大限度地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值，最大程度地滿足老齡化社會日益增加的養(yǎng)老金的投資需求。

逐步放開企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險基金的投資限制，激發(fā)市場對養(yǎng)老產(chǎn)品的需求，選擇適當(dāng)?shù)臅r機(jī)將養(yǎng)老金投入資本市場，應(yīng)根據(jù)資本市場發(fā)展情況有序進(jìn)入。養(yǎng)老金性質(zhì)不同投資渠道也應(yīng)有差異。

五、有序推進(jìn)養(yǎng)老金并軌制度改革。養(yǎng)老金并軌是實(shí)現(xiàn)全社會養(yǎng)老基本平衡的重要條件。

首先，逐步建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險個人賬戶，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)與養(yǎng)老待遇直接掛鉤；其次，選擇適當(dāng)?shù)臅r機(jī)縮小行政事業(yè)單位人員與城鎮(zhèn)企業(yè)職工退休金支付差異。有關(guān)測算顯示，實(shí)行并軌制后，每年可以解決約1000億元的缺口，這可在很大程度上填補(bǔ)養(yǎng)老金的空缺，更有利于社會公平和穩(wěn)定。