一個(gè)專門的、獨(dú)立于現(xiàn)行地方法院系統(tǒng)的行政法院，能解決“行政訴訟難”的問題嗎？

2013年9月4日，在清華大學(xué)法學(xué)院舉行的“理想的行政訴訟法”研討會(huì)上，最高法院行政審判庭拿出一份《行政訴訟法征求意見稿》（下稱征求意見稿），建議設(shè)立行政法院，以解決現(xiàn)行行政審判體制問題。

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的立法計(jì)劃，《行政訴訟法》修正案將在2013年下半年初次審議。但是，全國(guó)人大法工委行政法室副主任童衛(wèi)東表示，目前出于立法體制上考慮，審議可能延期。

為打破地方干預(yù)，征求意見稿建議，在省、自治區(qū)和直轄市內(nèi)設(shè)立若干行政法院；跨省、自治區(qū)和直轄市設(shè)立若干高級(jí)行政法院；最高法院設(shè)行政分院。行政法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干巡回法庭。

這個(gè)建議一旦成行，行政法院的系統(tǒng)將獨(dú)立于地方行政體系，而不像現(xiàn)行法院體系與之一一對(duì)應(yīng)。

征求意見稿規(guī)定，行政法院的審判工作受最高法院的監(jiān)督。此外，最高法院行政分院、高級(jí)行政法院、行政法院將根據(jù)需要設(shè)立若干審判庭，由院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和適當(dāng)數(shù)量的審判員組成，這些人員由全國(guó)人大常委會(huì)任免。這一規(guī)定更加增強(qiáng)了行政法院的中央直管性質(zhì)。

行政法院的設(shè)想背后，是日益窘迫的行政訴訟困境。《行政訴訟法》自1990年施行以來(lái)，“立案難、審判難、執(zhí)行難”成為行政訴訟的普遍現(xiàn)象。司法不獨(dú)立導(dǎo)致行政糾紛中百姓告狀難，基層法院面臨著幾乎無(wú)案可審的窘境。

“行政案件的上訴率和申訴率都比其他案件大得多，大量行政爭(zhēng)議無(wú)法得到合理合法解決，嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，行政審判體制已到了非改不可的境地?！敝袊?guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德說(shuō)。

在這次研討會(huì)上，最高法院行政審判庭副庭長(zhǎng)李廣宇稱，經(jīng)過全方位調(diào)研，他與立法部門相關(guān)人士達(dá)成了共識(shí)——體制不解決，即使《行政訴訟法》把具體制度、條款設(shè)計(jì)得再完美、再科學(xué)，可能只是白費(fèi)功夫。

在大陸法系國(guó)家如德法，盡管具體配置不同，也都設(shè)有行政法院。馬懷德介紹，在中國(guó)大陸推行行政法院的設(shè)想，早在十年前就有學(xué)者提出，并經(jīng)多次研討。

對(duì)于這一方案，童衛(wèi)東對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，法工委暫時(shí)不宜表態(tài)。

“法工委行政法室領(lǐng)導(dǎo)也多次參加關(guān)于行政審判體制改革的討論，但在《行政訴訟法》修改過程中，是否會(huì)將行政法院的提議寫入條文還不清楚。這是最高法院和學(xué)界的強(qiáng)烈呼聲，我相信法工委會(huì)認(rèn)真考慮的?！瘪R懷德說(shuō)。

然而也有學(xué)者認(rèn)為，這個(gè)方案既不能解決司法不獨(dú)立的問題，也不具有現(xiàn)實(shí)可操作性，建議擱置。清華大學(xué)法學(xué)院教授何海波表示，這一方案涉及大量的司法資源配置問題，且司法的不獨(dú)立問題并非單由最高法院或全國(guó)人大法工委就能解決，涉及各方權(quán)力重新配置，需要獲得中央高層的支持。

行政訴訟困境

馬懷德則認(rèn)為，“這些障礙和阻力實(shí)際上就是司法權(quán)威不夠，源于司法體制機(jī)制上的弊端，源于作為被告的行政機(jī)關(guān)或者是和行政機(jī)關(guān)相關(guān)的黨政機(jī)構(gòu)，對(duì)行政審判實(shí)施不當(dāng)干預(yù)。”

何海波根據(jù)最高法院網(wǎng)站、《行政執(zhí)法與行政審判》以及《中國(guó)法律年鑒》等提供的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，《行政訴訟法》制定的1989年，全國(guó)法院受理一審行政案件9934件。次年10月該法全面實(shí)施后，1991年全國(guó)法院受理一審案件高達(dá)25667件。經(jīng)歷了上世紀(jì)90年代中期的快速增長(zhǎng)和此后一個(gè)時(shí)期的停滯、波動(dòng)后，2010年達(dá)到歷史最高點(diǎn)，全國(guó)法院受理一審行政案件129133件。

“即便以達(dá)到最高點(diǎn)的近13萬(wàn)件計(jì)，按人口平均，大約也才每萬(wàn)人一件行政案件。在法院當(dāng)年受理的700萬(wàn)各類一審案件中，年均受理的行政案件僅占全部案件總量的1.8%。一家典型的基層法院每年大約才受理40件行政案件?！焙魏２ǚQ，與國(guó)內(nèi)數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的信訪案件相比，行政訴訟案件數(shù)量微不足道，單是國(guó)家信訪局登記的上訪人次都比它多。

法官無(wú)案可審，并非因?yàn)槿狈π姓m紛。最高法院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年福建全省受理了近6萬(wàn)件非涉法涉訴信訪純案，其中未經(jīng)訴訟程序的行政案件為3.5萬(wàn)件。在廣東，每年到省政府信訪的案件數(shù)量約5萬(wàn)件，其中3萬(wàn)件左右屬于行政案件，或應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟解決。

“在案件審理過程中，法院也會(huì)受到各種形式的干預(yù)，迫使法院不得不按行政機(jī)關(guān)的意志來(lái)裁判，偏袒作為被告的行政機(jī)關(guān)。此外，行訴案件也存在執(zhí)行難的問題，尤其是行政機(jī)關(guān)敗訴的案件很難得到執(zhí)行?！瘪R懷德認(rèn)為，行政審判遭遇了前所未有的阻力和障礙。

這種現(xiàn)象的背后，是一個(gè)受制于地方政府的司法體制?！缎姓V訟法》第十七條規(guī)定：行政案件由最初作出具體行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄。

“這種模式下，司法管轄和行政管轄區(qū)幾乎重合?！弊罡叻ㄔ焊痹洪L(zhǎng)江必新在接受《光明日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)曾表示，“地方法院賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的人、財(cái)、物都受制于地方政府。為了不敗訴，地方行政機(jī)關(guān)往往用人事任免、物資分配等手段對(duì)法院施加壓力，不讓法院受理案件。就算法院受理了，也要求不能判行政機(jī)關(guān)敗訴。行政案件中，法院與行政機(jī)關(guān)有利害關(guān)系，所以不敢受理、不敢下判?！?/p>

浙江大學(xué)法學(xué)院教授章劍生走訪多個(gè)基層法院后發(fā)現(xiàn)，行政訴訟難，不一定是法官不懂法，也不一定是政府對(duì)他們施加了多大壓力，而是有些法官為了與當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)處好關(guān)系，在受理審判行政案件時(shí)，可判可不判的案例會(huì)選擇支持被告勝訴。

馬懷德則認(rèn)為，“這些障礙和阻力實(shí)際上就是司法權(quán)威不夠，源于司法體制機(jī)制上的弊端，源于作為被告的行政機(jī)關(guān)或者是和行政機(jī)關(guān)相關(guān)的黨政機(jī)構(gòu)，對(duì)行政審判實(shí)施不當(dāng)干預(yù)?！?/p>

根據(jù)最高法院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，何海波分析，在司法實(shí)踐中，行訴案件數(shù)量少、判決結(jié)案率和原告勝訴率過低，撤訴率和駁回起訴率以及上訴率和申訴率卻過高，行政訴訟并沒能充分發(fā)揮解決行政糾紛、保護(hù)公民權(quán)利和監(jiān)督依法行政的功能。以2010年為例，一審行政訴訟的撤訴率達(dá)到44.5%，而判決支持原告則只有7.8%。

行政法院利弊

無(wú)論具體路徑有何不同，幾乎所有法學(xué)者都認(rèn)為，現(xiàn)行不獨(dú)立、地方化和行政化的司法體制，已經(jīng)到了必須改造的時(shí)候。

專門的行政法院能否解決地方干預(yù)的問題？

李洪雷的回答是肯定的。這位中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所副研究員認(rèn)為，行政審判不獨(dú)立，法官的帽子、位子和票子都掌握在地方政府手中，無(wú)法堅(jiān)持嚴(yán)格依法裁判。要保障行政審判的公正性、權(quán)威性，必須讓審判機(jī)構(gòu)擺脫地方政府的控制，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的去地方化和去行政化。

他認(rèn)為，行政審判受地方行政機(jī)關(guān)的影響最深，改革的迫切性最大，可以率先實(shí)現(xiàn)去地方化。同時(shí)，設(shè)置行政法院，在法官選任和管理方面更好地考慮了行政審判的獨(dú)立性，以解決行政審判專業(yè)性的問題。

馬懷德也認(rèn)為，如此一來(lái)，可以使行政訴訟更加專業(yè)?！按罅啃姓讣潜容^專業(yè)化的，像土地案件、稅務(wù)案件、海關(guān)案件等專業(yè)要求都比較高，所以由專門的法院、專門的人員、專門的法律來(lái)審理會(huì)比較好。”

行政法院的設(shè)立，目前并沒有法律上的直接障礙。“《憲法》和《法院組織法》都明確規(guī)定，最高法院有權(quán)設(shè)立專門法院審理案件，像海事法院、森林法院、鐵路法院等都是專門法院。所以再設(shè)立一個(gè)專門的行政法院，是必要的，也是可WBOb0SpDeAxPPGGoR1YgJxCV9VBDcvzvsO8eY+d+BXg=行的?！瘪R懷德說(shuō)。

但何海波認(rèn)為，行政法院的設(shè)立，既要考慮行訴案件的數(shù)量和成本問題，也要考慮到司法資源的分配問題。此外，法院的再建、人員的重新安排整合等都可能增加成本。

還有學(xué)者認(rèn)為，這個(gè)方案不能解決行政干預(yù)問題?！叭绻痉w制不變，單單靠設(shè)置行政法院來(lái)提高獨(dú)立性和公正性，我是持懷疑態(tài)度的?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授沈巋說(shuō)，最高法院如果把行政審判廳分離出來(lái)另設(shè)一個(gè)行政分院，然后再成立若干個(gè)高級(jí)行政法院和初級(jí)行政法院，可能會(huì)形成一套與現(xiàn)在法院層級(jí)制度沒有太大區(qū)別的層級(jí)制度。

他認(rèn)為，現(xiàn)在司法改革不僅涉及到法院如何獨(dú)立行使審判權(quán)，還要考慮到法官如何獨(dú)立行使審判權(quán)，如果法官不能獨(dú)立公正的話，什么事都聽院長(zhǎng)或者庭長(zhǎng)的，那設(shè)行政法院也不能保證法官切實(shí)獨(dú)立行使審判權(quán)。

反對(duì)者們也都有自己的建議。針對(duì)行政法院這個(gè)理想化方案，何海波提出，“目前情況下，一個(gè)相對(duì)容易實(shí)行、成效會(huì)比較明顯的處理方式，就是提高審級(jí)，基層法院不審理行政案子。”何海波說(shuō)，“這主要是為了保障法院能夠更獨(dú)立和超脫審理行政案件，同時(shí)也顧及了審判案件合理配置的問題?！?/p>

一直主張司法改革要穩(wěn)步推進(jìn)的沈巋，提出另一個(gè)設(shè)想——最高法院設(shè)置巡回法庭。他建議在全國(guó)設(shè)置若干個(gè)巡回法庭，每個(gè)巡回法庭配備比較優(yōu)秀的法官15個(gè)，分別管轄三個(gè)到五個(gè)省、直轄市和自治區(qū)的案件，案件包括最高法院管轄的二審、再審和提審案件。

“這是司法改革穩(wěn)步推進(jìn)的第一步，若巡回法庭能成功實(shí)行并實(shí)現(xiàn)法院內(nèi)部去行政化，且逐漸形成去行政化的司法理念，再去強(qiáng)調(diào)其他司法體制方面改革才有可能?！鄙驇h說(shuō)。

然而，無(wú)論具體路徑有何不同，幾乎所有法學(xué)者都認(rèn)為，現(xiàn)行不獨(dú)立、地方化和行政化的司法體制，已經(jīng)到了必須改造的時(shí)候。