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        新區(qū)熱該退燒了

        2013-12-29 00:00:00李鐵
        財(cái)經(jīng) 2013年27期

        近些年,全國新區(qū)建設(shè)愈演愈烈,幾乎蔓延到絕大部分省區(qū)和城市。各地建設(shè)提出的口號(hào)越來越響,標(biāo)準(zhǔn)越來越高,規(guī)劃的攤子鋪得越來越大,嚴(yán)重地超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)。如不及時(shí)加以遏制,必會(huì)導(dǎo)致資源的嚴(yán)重浪費(fèi),并引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

        今年6月,我們對(duì)12個(gè)省的各城市進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)調(diào)查后發(fā)現(xiàn),90%以上的地級(jí)城市規(guī)劃建設(shè)了新城新區(qū)。

        我們檢索了12個(gè)省各城市的政府工作報(bào)告、文件、規(guī)劃和新聞報(bào)道等,涉及地級(jí)以上城市共156個(gè),其中提出新城新區(qū)建設(shè)的有145個(gè),占92.9%。12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè),共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū),其中沈陽要建設(shè)13個(gè)新城新區(qū),武漢也規(guī)劃了11個(gè)。在144個(gè)地級(jí)城市中,有133個(gè)提出要建設(shè)新城新區(qū),占92.4%,共規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)200個(gè),平均每個(gè)地級(jí)市為1.5個(gè)。在我們檢索的161個(gè)縣級(jí)城市中,提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè),占41.6%。大多數(shù)城市已經(jīng)將建設(shè)付諸于行動(dòng),并非僅僅存在于規(guī)劃。

        從調(diào)查來看,新城新區(qū)規(guī)劃面積和人口普遍超越現(xiàn)實(shí)。

        在調(diào)查涉及的255個(gè)新城新區(qū)中,有96個(gè)公布了規(guī)劃建設(shè)用地面積,共計(jì)6105平方公里,平均每個(gè)新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地面積為63.6平方公里。根據(jù)《2012年中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù),抽查的12省平均每個(gè)地級(jí)市建成區(qū)面積為115平方公里,照此計(jì)算,每個(gè)新城新區(qū)已超過現(xiàn)有城市面積的一半。

        此外,有的城市還規(guī)劃了多個(gè)新城或新區(qū),比如,貴陽提出建設(shè)3個(gè)新區(qū),規(guī)劃建設(shè)面積為860平方公里,其中貴安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)面積達(dá)500平方公里。另有5個(gè)新城的規(guī)劃建設(shè)面積為407平方公里,新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)總面積達(dá)1267平方公里。相比較而言,2011年貴陽市建成區(qū)面積僅162平方公里,考慮到貴安新區(qū)部分涉及到安順,即使貴陽和安順兩個(gè)市的建成區(qū)面積合計(jì)也僅198平方公里,相當(dāng)于要增加6個(gè)貴陽和安順。

        在145個(gè)規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)的地級(jí)以上城市中,共有121個(gè)城市全部或者部分公布了新城新區(qū)的規(guī)劃人口,合計(jì)9672萬人,平均每個(gè)城市新城新區(qū)規(guī)劃人口為80萬。而根據(jù)《2011年中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù),抽查的12省平均每個(gè)地級(jí)市城區(qū)人口88.4萬,規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口。

        對(duì)于地方政府來說,新城新區(qū)建設(shè)已成為城鎮(zhèn)化的抓手和突破口。中央城鎮(zhèn)化政策的出發(fā)點(diǎn)在于解決人口城鎮(zhèn)化問題,但一到地方,城鎮(zhèn)化往往被理解成城鎮(zhèn)建設(shè)。

        比如,廣東省在2012年提出要支持粵東西北地級(jí)市城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)、聚集發(fā)展、率先崛起規(guī)劃,并且從省級(jí)層面提出了12個(gè)新城新區(qū),在省政府的直接刺激下,地級(jí)市的熱情被高度調(diào)動(dòng)起來,云浮、惠州、茂名等城市啟動(dòng)了新城新區(qū)建設(shè)和規(guī)劃,并將新城新區(qū)建設(shè)寫入政府工作報(bào)告,作為2013年的重點(diǎn)工作。其中,韶關(guān)市通過對(duì)新城戰(zhàn)略規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行整合,進(jìn)一步拉大新城框架,將規(guī)劃面積從37平方公里,調(diào)整為60平方公里。另外,遼寧省也發(fā)文,將在以沈陽為核心、7個(gè)地級(jí)市組成的沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)推動(dòng)新城新市鎮(zhèn)建設(shè),提出了25個(gè)新城建設(shè)的目標(biāo)。河北省將北戴河新區(qū)、唐山灣生態(tài)城和黃驊新城寫入了河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃中。貴州省則提出2013年全省要啟動(dòng)100個(gè)城市綜合體建設(shè),實(shí)現(xiàn)縣級(jí)全覆蓋。

        在各地有關(guān)新城新區(qū)的文件規(guī)劃中,一般都提了較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是,建設(shè)配置大多是國內(nèi)和國際領(lǐng)先標(biāo)準(zhǔn)。比如廣州南沙新區(qū)提出陸地綠化率不低于60%,各方面的硬件設(shè)施都是按照國際最先進(jìn)水平進(jìn)行配備。河北唐山、陜西西安、江西九江等諸多城市也規(guī)劃建設(shè)各類高端生態(tài)城。

        高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃建設(shè)需要地方政府進(jìn)行大規(guī)模投資配套,廣州市2013年計(jì)劃在南沙新區(qū)安排220億元投資,唐山南湖生態(tài)城2010年完成投資180億元,2011年完成投資200億元,陜西安康月亮河生態(tài)城規(guī)劃總投資為147.8億元,作為縣級(jí)市的江西省豐城市新城區(qū)也規(guī)劃投資160億元等。新城建設(shè)儼然演變成為地方政府拉動(dòng)投資的手段。

        新區(qū)熱探源

        那么,是什么導(dǎo)致了各地新區(qū)建設(shè)的熱情如此之高,對(duì)此問題進(jìn)行深入的分析,大致可總結(jié)出以下幾方面原因。

        通過新區(qū)開發(fā),帶動(dòng)投資,可促進(jìn)GDP增長(zhǎng)。GDP既反映出一地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力,也是政績(jī)考核主要指標(biāo)。從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)看,帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最有效的辦法就是強(qiáng)調(diào)以工業(yè)為導(dǎo)向的發(fā)展思路。

        工業(yè)招商面臨著激烈的競(jìng)爭(zhēng),因此各地要開辟新的廉價(jià)土地空間,以壓低成本,爭(zhēng)取足夠的招商競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。新城新區(qū)的投資開發(fā),無非是工業(yè)開發(fā)區(qū)模式的翻版。誰的新城新區(qū)面積大,土地價(jià)格低,又有國務(wù)院或省一級(jí)審批通過的尚方寶劍,誰就可以提供有利的優(yōu)惠政策,在招商引資過程中獲得較大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

        除了產(chǎn)業(yè)作為先導(dǎo)之外,強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)城融合”是又一重要思路,也就是既強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)的引進(jìn),又帶動(dòng)地產(chǎn)開發(fā)。一般情況下,地方政府發(fā)展新區(qū)的動(dòng)力在于財(cái)政的壓力,因?yàn)槔铣堑耐恋貎r(jià)格飆升,拆遷成本過高,土地出讓金收益率較低。通過大面積開發(fā)新區(qū),則可以通過對(duì)農(nóng)民的較低補(bǔ)償換來較高的土地出讓收益,政府既可以通過招商引資解決稅收增長(zhǎng),彌補(bǔ)吃飯財(cái)政的壓力,又可以通過土地的級(jí)差地租收益獲得土地財(cái)政發(fā)展的資金,可謂一舉兩得。

        在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展過程中,各級(jí)城市政府都面臨著老城改造壓力,包括危房改造、基礎(chǔ)設(shè)施改善、整治交通擁堵、美化城市面貌。然而,因?yàn)槊媾R錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)利益群體、各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)和較量,城市政府更愿意開辟新的空間,造新城新區(qū)來回避舊城改造的成本壓力,也可減少社會(huì)矛盾。

        另外,政績(jī)推動(dòng)也是新區(qū)建設(shè)的重要?jiǎng)訖C(jī)之一。新城建設(shè)看得見、摸得著,投資帶動(dòng)城鎮(zhèn)面貌煥然一新,容易顯效果。

        新區(qū)建設(shè)在很多層面上還反映出主觀決策和長(zhǎng)官意志。我們?cè)谡{(diào)查中了解到,很多新區(qū)的設(shè)想源于領(lǐng)導(dǎo)的決策,并沒有慎重地征求社會(huì)各方的意見,特別是對(duì)多領(lǐng)域?qū)<业囊庖娢{不夠。同時(shí),由于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展,干部頻繁變動(dòng),決策者很少有時(shí)間研究城市發(fā)展的規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相互之間的關(guān)系問題。例如某省提出新區(qū)理念,原定的面積和規(guī)模,到了決策層那里隨意就可以翻倍。某些城市負(fù)責(zé)人,從原來城市延伸的新區(qū)中嘗到了開發(fā)甜頭,設(shè)想能搞一個(gè)更大的,獲取更多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)收益。

        規(guī)劃專家因收費(fèi)利益機(jī)制的誘導(dǎo),也沒有很好發(fā)揮制約作用。這么多新區(qū)規(guī)劃都是由各類規(guī)劃單位編制出來的。目前的規(guī)劃是以面積作為收費(fèi)依據(jù),面積越大,收費(fèi)越高,概念越新,越吸引眼球,中標(biāo)的機(jī)會(huì)就越大。有很多規(guī)劃完全違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,然而還是堂而皇之地成為現(xiàn)實(shí)。

        從另一個(gè)角度看,傳統(tǒng)的空間規(guī)劃更多考慮在既定投入能力下對(duì)資源的配置,而對(duì)市場(chǎng)條件下的資源供給能力、財(cái)政的支撐能力以及對(duì)于人口、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的分析,則是當(dāng)前規(guī)劃編制單位普遍的弱項(xiàng),因此在規(guī)劃建議中,技術(shù)分析多于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)分析。而新區(qū)的泛濫,恰恰影響的是未來政府的財(cái)政能力以及可能出現(xiàn)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

        中央層面對(duì)于城市發(fā)展和新區(qū)建設(shè)也沒有明確的政策引導(dǎo)。30年經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng),城鎮(zhèn)化率的快速提高,如此大規(guī)模的人口進(jìn)入各類城鎮(zhèn),如此多的城市規(guī)模急劇擴(kuò)大,使得我們難以認(rèn)清在中國特定體制條件下的城市發(fā)展規(guī)律。

        長(zhǎng)期以來,對(duì)于城市政府的一些違背城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的做法,甚至一些嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象,中央層面上并沒有有效的制約手段,也很少出臺(tái)正式的文件進(jìn)行規(guī)范。很多領(lǐng)導(dǎo)到地方考察,接待的地方政府把這些城市面貌展現(xiàn)出來時(shí),得到的贊揚(yáng)多于批評(píng),而沒有人關(guān)注巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)和浪費(fèi)之下埋藏的隱患。

        潛在的問題

        目前的新城模式潛藏著諸多問題。

        首先,可能帶來政府公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。國際上的城市管理基本經(jīng)驗(yàn)是收支盈虧保持平衡,政府投資要確保得到最大的社會(huì)收益。而在中國的各級(jí)城市,主要工作之一是如何保持財(cái)政的穩(wěn)定增長(zhǎng),對(duì)支出的約束性過低,導(dǎo)致政府投資的短期行為太多,社會(huì)收益率較低。

        比如,廣東的南沙新區(qū),總面積800平方公里,預(yù)計(jì)開發(fā)面積300平方公里左右。新區(qū)概念已經(jīng)提出了幾十年,據(jù)當(dāng)?shù)毓賳T說,基礎(chǔ)設(shè)施投入累計(jì)達(dá)上千億元,而到目前為止,實(shí)際開發(fā)面積幾十平方公里。雖然目前仍大張旗鼓宣傳新區(qū)的概念,但在宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、招商競(jìng)爭(zhēng)激烈、生產(chǎn)要素成本都在上升的大格局下,是否還能夠有如此眾多的企業(yè)、而且還是高端產(chǎn)業(yè)來填滿這300平方公里的空間,實(shí)在是未知數(shù)。投入了上千億元資金的閑置,已經(jīng)造成了事實(shí)上的浪費(fèi)。

        其次,過度的新區(qū)建設(shè)可能造成房地產(chǎn)的泡沫和崩盤。中國城市空間擴(kuò)展的機(jī)制包含兩方面,一是吸引工業(yè)投資,二是房地產(chǎn)開發(fā)推動(dòng)擴(kuò)張。以低地價(jià)甚至零地價(jià)吸引來的工業(yè)投資保證GDP和預(yù)算內(nèi)收入,通過房地產(chǎn)開發(fā)形成的土地出讓收益保證預(yù)算外收入和基礎(chǔ)設(shè)施投入。每一屆政府都需要新增工業(yè)項(xiàng)目,同時(shí)也需要更多房地產(chǎn)開發(fā)收益補(bǔ)工業(yè)開發(fā)成本。周而復(fù)始,使得城市面積越攤越大。新區(qū)更使得這種機(jī)制無限放大。

        需要看到,當(dāng)新區(qū)面積無限制擴(kuò)張時(shí),房地產(chǎn)需求會(huì)達(dá)到臨界點(diǎn),一旦超過臨界點(diǎn),地產(chǎn)銷售就會(huì)出現(xiàn)飽和。如果政府在制定規(guī)劃時(shí),由于對(duì)人口和房地產(chǎn)需求出現(xiàn)誤判,在新區(qū)過度放大地產(chǎn)空間,一定會(huì)導(dǎo)致地產(chǎn)崩盤,特別是在一些三線城市和地、縣兩級(jí)城市。最近網(wǎng)絡(luò)上傳出一些城市房?jī)r(jià)下跌,地產(chǎn)泡沫的現(xiàn)象已經(jīng)說明了這一點(diǎn)。

        另外,中國城市的基礎(chǔ)設(shè)施投入資金基本上來源于土地出讓收益。即使是現(xiàn)在提出各種金融支持形式,例如地方債券的發(fā)行、各種形式的金融擔(dān)保、基金等,還款的預(yù)期還是靠土地出讓。

        形成債務(wù)的原因在于城市政府的過度短期行為,前一屆政府由于追求政績(jī)而舉債投入,這些債務(wù)需要下屆政府通過新的土地出讓收益來還,歷屆政府累積的債務(wù)鏈釋放的結(jié)果就是空間發(fā)展過快,并在大建新區(qū)中發(fā)展到了極致。

        一旦土地出讓和房地產(chǎn)銷售在擊鼓傳花過程中導(dǎo)致市場(chǎng)崩盤的時(shí)候,一個(gè)美好的新區(qū)建設(shè)的目標(biāo)就會(huì)轉(zhuǎn)變成債務(wù)鏈斷裂的危機(jī)。有的新區(qū)位于一線城市,有巨大的政府財(cái)政和開發(fā)空間支撐,新債償還舊債尚有余力。但對(duì)于三四線城市來說,當(dāng)出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫時(shí),債務(wù)危機(jī)就很難化解。

        再有,新區(qū)熱實(shí)際使得城鎮(zhèn)化改革難度越來越大。因?yàn)榈胤秸枰ㄟ^房地產(chǎn)開發(fā)來解決資金壓力,那么如何才能實(shí)現(xiàn)高額土地出讓預(yù)期收益呢?按照流行的房地產(chǎn)發(fā)展理念,概念越新、越現(xiàn)代、越時(shí)髦,房子可能就賣得越好,因此圍繞著生態(tài)、綠色、智慧和低碳的理念塑造出一個(gè)個(gè)新區(qū)樣板,豪華的基礎(chǔ)設(shè)施、大范圍的生態(tài)空間、形象的地標(biāo)和廣場(chǎng)等充斥在新區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)中。甚至有的城市挖掘歷史,再造古城、湖泊。耗費(fèi)資金和成本之大暫且不說,這些高標(biāo)準(zhǔn)的新區(qū)已沒有為中低收入人口和外來農(nóng)民留下生存、發(fā)展和就業(yè)的空間。

        高額的成本,已經(jīng)成為橫亙?cè)趹艏丝诤屯鈦磙r(nóng)村人口間一道深深的鴻溝,推進(jìn)城鎮(zhèn)化的改革如戶籍管理制度改革怎么可能實(shí)現(xiàn)?

        尊重城市發(fā)展規(guī)律

        城市發(fā)展是一個(gè)自然延伸的過程,隨著人口和其他要素的不斷集聚,城市在空間上的擴(kuò)展也是一個(gè)必然的趨勢(shì)。

        如果了解一下西方國家城市發(fā)展的歷史,這種城市的擴(kuò)張受到幾個(gè)重要條件的制約:第一是產(chǎn)業(yè)的支撐。人們到城市來一定能通過就業(yè)獲得自己的收入,以滿足在城市生存的基本條件。第二是較低的生活成本和更多的消費(fèi)選擇。至少相對(duì)于農(nóng)村和一些中小城市來說,人們涌入城市,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素是重要的考量。第三是為下一代尋求發(fā)展的機(jī)會(huì)。 因?yàn)槌鞘兴芴峁┑墓卜?wù)條件要高于農(nóng)村,大城市高于中小城市。因此在許多國家當(dāng)大城市生活成本高昂時(shí),很多人選擇居住在臨近的中小城市,到大城市就業(yè);或者隨著工業(yè)遠(yuǎn)離大城市,人口也可以隨著就業(yè)地點(diǎn)的變遷,向中小城市遷徙。

        在中國發(fā)生的情形則完全不同。等級(jí)化的城市管理體制,使得所有高等級(jí)城市利用行政權(quán)力獲取優(yōu)質(zhì)資源,因此必然帶來人口和其他要素的集中。

        在中國的管理者看來,確保城市的穩(wěn)定,也是保證國家政治和經(jīng)濟(jì)生活穩(wěn)定的前提。城市政府也就可以通過行政手段降低基本公共服務(wù)品的價(jià)格,維系社會(huì)的安定。從就業(yè)上看,高等級(jí)城市政府可以獲得最好的招商引資條件,因?yàn)橛凶銐虻挠玫刂笜?biāo),就業(yè)的機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于普通城市。因此,中國的城市,特別是大城市人口集中擴(kuò)張就有著必要的制度支撐。

        若按照正常的邏輯,當(dāng)城市人口的高速擴(kuò)張,原來的城市空間已經(jīng)容納不下,新區(qū)發(fā)展的問題才會(huì)被提上日程。問題在于,利益導(dǎo)向使得新區(qū)在初始定位時(shí)就發(fā)生了目標(biāo)偏差。原本為新進(jìn)人口提供發(fā)展空間的區(qū)域定位,變成了房地產(chǎn)發(fā)展獲利的機(jī)會(huì)。

        客觀而言,新區(qū)不是不可以建設(shè),但是要遵循規(guī)律,要走集約型發(fā)展道路。有幾個(gè)問題需要厘清。

        第一個(gè)問題是新區(qū)應(yīng)該選擇在什么地方?

        很多地方詬病城市的“攤大餅”,認(rèn)為獨(dú)立的組團(tuán)才能確保城市空間不會(huì)無限制向外蔓延。其實(shí)被批判的“攤大餅”,本意是“攤薄的大餅”,指的是容積率低,土地利用效率不高的建設(shè)。而從現(xiàn)實(shí)中看,真正沿著城市邊界緩慢擴(kuò)張的新區(qū),其實(shí)都是成功的范例。因?yàn)檠爻鞘羞吔鐢U(kuò)張,基礎(chǔ)設(shè)施成本最低,經(jīng)濟(jì)上最為合理,而且服務(wù)業(yè)的發(fā)展也可以借用原來的區(qū)域逐步向外延伸??墒?,在政府決策者和規(guī)劃師的眼中,似乎這是城市的病態(tài)發(fā)展。

        舉一個(gè)西部省會(huì)城市新區(qū)規(guī)劃的例子。省里的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為沿著省會(huì)城市和另一個(gè)城市按照自然發(fā)展趨勢(shì)發(fā)展下去,必然使兩個(gè)城市連成一體,認(rèn)為這是“攤大餅”。因此要在另一個(gè)非自然連接區(qū)域建造新區(qū),形成所謂組團(tuán)式的發(fā)展。先不說新區(qū)規(guī)模有多大,只是這種新區(qū)空間發(fā)展的主觀布局就沒有理解中國的國情。原來兩個(gè)城市的發(fā)展過程是自然延伸,有政府支持。而現(xiàn)在獨(dú)立的新區(qū)一方面面臨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本壓力,另一方面失去了兩個(gè)相鄰政府的借力,發(fā)展上必將會(huì)遇到競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)。所謂一廂情愿的新區(qū)思路,開始就埋下了隱患。

        另一個(gè)問題是新區(qū)規(guī)模要建多大?

        從我們接觸的新區(qū)規(guī)劃看,新區(qū)的規(guī)模主要依托于原有的城市規(guī)模,一般來說,靠近省會(huì)城市的新區(qū)規(guī)模動(dòng)輒幾百平方公里,比如廣東的南沙新區(qū)300平方公里左右,陜西的西咸新區(qū)也是如此,貴州的貴安新區(qū)甚至達(dá)到500平方公里。而地級(jí)城市的新區(qū)大多在幾十平方公里左右。

        其實(shí)研究新區(qū)規(guī)劃并不難,把近幾十年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)集聚的速度統(tǒng)計(jì)一下,就可以得出城市可擴(kuò)張的人口和空間規(guī)模,也就可以知道目前的許多新區(qū)規(guī)劃過于龐大。遺憾的是,我們歷任地方政府的主要負(fù)責(zé)人主觀地認(rèn)為,在城區(qū)的改造模式放大到新區(qū),如果再得到中央政府的批準(zhǔn),有一些特定的優(yōu)惠和支持政策,這種新區(qū)模式就一定會(huì)取得成功。

        然而,很少有人考慮過,一個(gè)幾百平方公里的空間,需要多少產(chǎn)業(yè)和人口進(jìn)入?土地的開發(fā)會(huì)有多少預(yù)期收益?在聽到地方政府官員雄心勃勃算賬的時(shí)候,我經(jīng)常感覺到一種悲哀,這些官員對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)最基本的原理——“邊際收益遞減原則”毫無認(rèn)知能力,他們沒有意識(shí)到,當(dāng)你能把最初10平方公里土地賣出好價(jià)錢的時(shí)候,之后的幾百公里可能都會(huì)處于限制狀態(tài)。

        城市擴(kuò)張是自然發(fā)展的過程,而不是人為主觀再造的過程。如果放大了主觀決策和短期行為的力量,未來的成本和負(fù)擔(dān)必須要從預(yù)期收益中償還。然而因?yàn)槲覀儫o法承擔(dān)如此巨大的債務(wù)壓力,還要保持城鎮(zhèn)形象,唯一的辦法就是排斥外來人口的公共服務(wù),利用他們的低勞動(dòng)力成本,為現(xiàn)有的城鎮(zhèn)人口進(jìn)行服務(wù)。

        好大喜功的新區(qū)建設(shè)看起來是城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物,實(shí)際上是中國特色城鎮(zhèn)管理體制形成的一個(gè)惡性腫瘤,在豪華的外表下,浪費(fèi)著城市的公共資源,讓城市人口和外來人口為政府的錯(cuò)誤決策埋單,最后以犧牲城鎮(zhèn)化進(jìn)程中外來人口的公共服務(wù)為代價(jià),事實(shí)上阻礙城鎮(zhèn)化改革進(jìn)程。

        如何遏制惡性蔓延

        在大量地接觸地方政府官員,探討新區(qū)建設(shè)問題時(shí),我們也曾經(jīng)不遺余力地指出新區(qū)建設(shè)存在的嚴(yán)重弊病,他們也似乎明白這種做法有悖于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。但是讓他們?yōu)殡y的是:無法改變和制約長(zhǎng)官意志,特別是一把手的決策行為;已經(jīng)累積形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)總是需要化解,只有土地出讓金是最有效的手段。“不搞新區(qū)搞什么?”也是他們經(jīng)常疑惑的問題。

        針對(duì)這些問題,應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮。

        首先是對(duì)錯(cuò)的問題。如果認(rèn)識(shí)到如此規(guī)模的新區(qū)發(fā)展模式會(huì)嚴(yán)重地浪費(fèi)公共資源,并帶來一系列社會(huì)危害,可能應(yīng)該考慮相應(yīng)地糾錯(cuò)機(jī)制和校正政策的出臺(tái)。

        其次,需要監(jiān)督機(jī)制、決策機(jī)制的改革和調(diào)整,以約束地方政府任意的決策行為。比如調(diào)整專家咨詢機(jī)制,對(duì)地方政府進(jìn)行制約。

        第三是利益機(jī)制的制約,加快土地制度改革,使政府占用農(nóng)村土地不再那么容易。當(dāng)談判的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本對(duì)于政府產(chǎn)生反作用力的時(shí)候,如此大規(guī)模的新區(qū)建設(shè)一定會(huì)遭受到農(nóng)民的反對(duì)。而從另一個(gè)方面看,如果把集體建設(shè)用地的開發(fā)權(quán)還給農(nóng)民,農(nóng)民自己對(duì)于土地的珍惜利用,可能就不會(huì)像政府這樣大手大腳地浪費(fèi)。

        第四,要建立責(zé)任追究機(jī)制,對(duì)于以后盲目上馬新區(qū)項(xiàng)目,造成資源閑置和浪費(fèi)的,要給與黨紀(jì)和政紀(jì)處分,問題嚴(yán)重的按照瀆職處理。對(duì)于一些規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)為了團(tuán)隊(duì)利益,縱容貪大冒進(jìn)的新區(qū)規(guī)劃出臺(tái),應(yīng)取消規(guī)劃資質(zhì),問題嚴(yán)重的應(yīng)取消從業(yè)資格。對(duì)確實(shí)不符合實(shí)際的新區(qū)規(guī)劃,應(yīng)調(diào)整規(guī)劃。

        第五,要總結(jié)好的城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn),對(duì)于節(jié)約和集約利用資源,穩(wěn)步有序地推進(jìn)城市發(fā)展,真正做到“以人為本”的典型,要及時(shí)推廣。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人在城鎮(zhèn)管理方面的培訓(xùn),提高對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場(chǎng)規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)。

        最后,要加快推進(jìn)有關(guān)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的各項(xiàng)改革政策的出臺(tái)。要明確中央城鎮(zhèn)化的政策方針重點(diǎn)在“以人為本”和促進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。手段是通過改革,調(diào)整利益結(jié)構(gòu),校正各級(jí)城市政府各自為政的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路,進(jìn)一步規(guī)范到中央的政策軌道上來。

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