舉國(guó)矚目的新型城鎮(zhèn)化決策進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)刻。城鎮(zhèn)化由一系列經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策組合而成，牽一發(fā)而動(dòng)全身。對(duì)其路徑選擇，關(guān)系到未來(lái)中國(guó)能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。從目前來(lái)看，中央決策的天平已傾向于“人的城鎮(zhèn)化”，但現(xiàn)實(shí)中大拆大建、政府主導(dǎo)突擊造城的慣性思維和做法仍未破除。

政府投資強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)下，雖實(shí)現(xiàn)了城市的急劇擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化率大幅提高，但也造成嚴(yán)重副作用。典型癥候就是，不論產(chǎn)業(yè)聚集能力如何，人為造就許多新城新區(qū)，超過(guò)實(shí)際需要，淪為“空城”“鬼城”。2013年1月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)表示，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，“要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為‘造城’”。

在山西大同樣本中，政府短短五年內(nèi)的大手筆投資，實(shí)現(xiàn)了城市面貌翻天覆地的變化，但隨著執(zhí)政強(qiáng)人離去和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，這個(gè)將中國(guó)當(dāng)下的城市發(fā)展模式——經(jīng)營(yíng)土地、負(fù)債發(fā)展運(yùn)用到極致的城市，也暴露出求大求全、超前規(guī)劃與建設(shè)的弊病，以致債務(wù)纏身，殘局待解。

晚上8點(diǎn)，大同東城樓上的燈火由遠(yuǎn)而近依次點(diǎn)亮，照出一座古城的輪廓。腳下的古城墻下寬18米，上寬14米，高14米，城墻上建有望樓12座、控軍臺(tái)2座、角樓2座，此外還有箭樓、月城、甕城各一座，綿延1800米，蔚為壯觀，使人遙想起當(dāng)年大同作為明代“九邊重鎮(zhèn)”之首的雄風(fēng)。

然而，這座城墻并非自然的遺存——在明代大將徐達(dá)修建大同城600余年后，一座面積3.28平方公里的古城以45億元的代價(jià)被復(fù)建。

與其他城市僅復(fù)建幾個(gè)歷史街區(qū)不同，大同古城將城墻、護(hù)城河、遼金建筑群、明朝代王府以及里坊格局全面復(fù)原，原古城范圍內(nèi)的所有現(xiàn)代建筑都擬拆除或被削低，數(shù)十萬(wàn)人口也因此搬遷。

重修古城的同時(shí)，大同在御河以東建起一座面積42平方公里的新城，內(nèi)有政府大樓、高標(biāo)準(zhǔn)醫(yī)院、學(xué)校和諸多國(guó)際大師設(shè)計(jì)的大劇院、體育館、美術(shù)館、圖書(shū)館、博物館等設(shè)施，以及知名地產(chǎn)公司開(kāi)發(fā)的樓盤(pán)。

這一系列號(hào)稱“50年不落后、100年不后悔”的宏大工程始于五年前，按照前任市長(zhǎng)耿彥波的計(jì)劃，大同將實(shí)現(xiàn)“一軸雙城”的城市格局——以御河為界，西邊是以3.28平方公里古城為核心的舊城，東邊是御東新城。

舊的復(fù)舊，新的更新，兩翼齊飛。耿彥波希望，大同能以城市建設(shè)為突破口，擺脫“一煤獨(dú)大”的困境，以文化旅游帶動(dòng)城市轉(zhuǎn)型。

正當(dāng)大同城建規(guī)劃實(shí)施過(guò)半的時(shí)候，耿彥波于今年2月調(diào)任太原，大同城建隨后陷入失速狀態(tài)，不少建設(shè)項(xiàng)目擱置，政府負(fù)債百億元、工程隊(duì)因欠款搶房自救等消息陸續(xù)傳出。

剝離古城和個(gè)性市長(zhǎng)的特殊因素，回望大同五年造城史，其將中國(guó)當(dāng)下的城市發(fā)展模式——經(jīng)營(yíng)土地、負(fù)債發(fā)展運(yùn)用到了極致，成為中國(guó)式造城的縮影。

衰落

大同為山西省第二大城市，現(xiàn)有人口330萬(wàn)。

因扼守晉北門(mén)戶，大同自古以來(lái)即為軍事要塞，在建城2300年間，歷經(jīng)上千次大小戰(zhàn)事——胡服騎射、白登之戰(zhàn)、土木之變，均發(fā)生于附近。歷史給大同留下豐厚的文化遺存，世界文化遺產(chǎn)云岡石窟為其煌煌明珠，羅刻滿山，鬼斧神工。

1949年后，大同轉(zhuǎn)身成為“中華煤都”，在過(guò)去60余年間，向全國(guó)輸送煤炭24億噸。1984年，大同市被國(guó)務(wù)院列為13個(gè)全國(guó)較大的市之一，與重慶、洛陽(yáng)、無(wú)錫等城市比肩。上世紀(jì)90年代，在“有水快流，挖出來(lái)就賣(mài)”的發(fā)展思路下，一批煤老板崛起，城市卻走向敗落，大同人自嘲：“污水基本靠蒸發(fā)，垃圾基本靠風(fēng)刮，游商基本沒(méi)人抓，市容基本無(wú)人夸。”

2008年，大同城區(qū)常住人口60萬(wàn)，其中16萬(wàn)戶居住在低矮破舊、潮濕的平房雜院里，冬天最多時(shí)100多人排隊(duì)上旱廁。由于家家戶戶靠燒煤取暖，空氣嚴(yán)重污染；而城市下水系統(tǒng)落后，在一些未經(jīng)改造的地段仍可看到設(shè)在路中間的排污口，污水和垃圾泛著腐臭。法國(guó)一位專(zhuān)家去云岡石窟時(shí)途經(jīng)大同，評(píng)價(jià)其為“世界上最丑陋的城市”。

2001年，賈樟柯在大同拍攝了描畫(huà)當(dāng)?shù)厥I(yè)工人子弟的電影《任逍遙》，鋪陳出一種末世情緒——這座城市喪失了改變的力量。當(dāng)時(shí)，有傳言說(shuō)大同礦竭城衰，即將整體搬遷到新疆。

大同遭遇了失去的20年，從沉夢(mèng)中醒來(lái)時(shí)，發(fā)現(xiàn)原來(lái)并駕齊驅(qū)的城市已跑出很遠(yuǎn)，自身的資源優(yōu)勢(shì)卻逐漸消失——煤炭?jī)?chǔ)量仍然可觀，但最優(yōu)質(zhì)的侏羅紀(jì)煤接近枯竭。這座被時(shí)代遺棄的歷史名城，面臨著彌補(bǔ)城建欠賬和城市轉(zhuǎn)型的雙重局面。

大同城沒(méi)落的直接原因是城建資金投入不足。據(jù)大同市建委主任李易新介紹，2008年之前，大同城建經(jīng)費(fèi)為每年3000萬(wàn)元，這些錢(qián)既要蓋房，又要修路，還要用于園林綠化，捉襟見(jiàn)肘。

2008年2月耿彥波出任市長(zhǎng)后，大同的城建資金一舉飆升至每年100多億元。從2008年到2012年，城建投入共達(dá)1000億元，除去社會(huì)資金，政府投入大約六七百億元。

五年，1000億元，相當(dāng)于在1825天里，不論寒暑，每天都有5500萬(wàn)元資金投入這座三線城市的建設(shè)之中。

巨變

過(guò)去五年，大同變成了一個(gè)大工地，到處是推倒和正在新建的樓房，隨處可見(jiàn)是高聳的塔式起重機(jī)和腳手架。當(dāng)?shù)厝藨蚍Q，要是離開(kāi)一個(gè)月再回來(lái)，就會(huì)找不到回家的路。

在各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目中，道路建設(shè)成為先導(dǎo)。

僅2008年，大同就重修了御河西路、迎賓街、向陽(yáng)街、南三環(huán)、西三環(huán)等8條總長(zhǎng)30多公里的城市道路，而且全部當(dāng)年規(guī)劃、當(dāng)年設(shè)計(jì)、當(dāng)年拆遷、當(dāng)年開(kāi)工、當(dāng)年竣工。

至耿彥波五年后離任，大同總共修建了200余條、400多公里的道路和橋梁，道路總長(zhǎng)超過(guò)了大同到北京的距離。根據(jù)大同市建委的數(shù)據(jù)，2008年至2011年道路建設(shè)的投資為140多億元。2013年大同市政府工作報(bào)告稱，2012年道路建設(shè)投資22億元。兩項(xiàng)相加，五年的投入為162億元。

以道路建設(shè)為先導(dǎo)拉大城市框架，盤(pán)整并經(jīng)營(yíng)土地，獲得發(fā)展資金是許多城市的做法，而耿彥波將其運(yùn)用到了極致。

大同通過(guò)將京大高速公路（北京至大同）向外延展改道，一舉將御東新城的面積擴(kuò)大了9500畝，這相當(dāng)于新區(qū)總面積的七分之一。根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的城市總體規(guī)劃，到2020年，大同主城區(qū)實(shí)際居住人口要控制在135萬(wàn)人以內(nèi)，建設(shè)用地控制在127平方公里以內(nèi)。然而到2011年時(shí)，大同的城市規(guī)劃建設(shè)面積實(shí)際已較2007年擴(kuò)大了兩倍，達(dá)到180平方公里。

為此，大同申請(qǐng)更改規(guī)劃，經(jīng)住建部2011年批準(zhǔn)，新規(guī)劃確定，到2020年城市建設(shè)用地195平方公里，人口規(guī)模則擴(kuò)大到202萬(wàn)。“即使按照修改后的規(guī)劃， 2020年的目標(biāo)也差不多提前完成了?！币晃划?dāng)?shù)毓賳T說(shuō)。

大同改造涉及數(shù)量龐大的房屋拆遷安置，五年間共動(dòng)遷4萬(wàn)余戶，建成安置房14萬(wàn)套，在建的還有6.7萬(wàn)套，保障房總投入240億元。其他用于破產(chǎn)安置，學(xué)校、醫(yī)院改造等民生投入也達(dá)到了175億元。其中45億元用于解決市屬關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)330戶、8.3萬(wàn)下崗職工的安置和善后問(wèn)題。約100億元用于新建改造幾乎遍及全市城鄉(xiāng)所有中學(xué)、小學(xué)共656所。30億元用于新建市三醫(yī)院外科樓、市一醫(yī)院、五醫(yī)院、六醫(yī)院、中醫(yī)院等重大工程。2008年至2012年四年間，市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)增加了990個(gè)，床位增加3350張。

經(jīng)過(guò)五年的建設(shè)，大同完成“蝶變”。

如今，3.28平方公里的古城恢復(fù)了一半以上，四面古城墻完工三面，只有西城墻未合攏。古城內(nèi)的重點(diǎn)工程基本完成，現(xiàn)存全國(guó)最大的遼金時(shí)代佛殿華嚴(yán)寺整體修復(fù)，其余府文廟、善化寺、關(guān)帝廟、重陽(yáng)宮、清真寺、帝君廟、法華寺等均修繕完畢。鼓樓東西街修復(fù)成了四合院街區(qū)。街道的名字也俱恢復(fù)古風(fēng)：平城街、和陽(yáng)街、清遠(yuǎn)街、永泰街、武定街、魏都大道、白登路……在更換一新的5.1萬(wàn)盞宮燈掩映下，昭示著這座城市重回輝煌年代的雄心。

御東新城則體現(xiàn)出不遜于一線大城市的風(fēng)貌。太陽(yáng)宮坐北朝南，雄踞中軸線，兩側(cè)依次是造型獨(dú)特的五大場(chǎng)館：日本“隱喻建筑大師”磯崎新設(shè)計(jì)的大劇院，像是頂部凹凸的國(guó)家大劇院，寓意“一朵凝固的彩云”；美國(guó)哈佛大學(xué)建筑系教授科恩設(shè)計(jì)的圖書(shū)館，其不規(guī)則幾何形體來(lái)源于云岡石窟的啟發(fā)；英國(guó)福斯特設(shè)計(jì)的美術(shù)館是鋼結(jié)構(gòu)金字塔形；博物館為中國(guó)設(shè)計(jì)大師崔愷設(shè)計(jì)，展現(xiàn)一種流動(dòng)向上的空間感；最南端的體育中心外形似北京的鳥(niǎo)巢，總座位3萬(wàn)個(gè)，是鳥(niǎo)巢的三分之一。加上太陽(yáng)宮，六大場(chǎng)館預(yù)算約為30億-40億元。

這些壯觀的建筑主體結(jié)構(gòu)已經(jīng)完成，在它們的東邊幾十米外便是古代文人墨客雅集之地——文瀛湖。2010年，政府決心重新恢復(fù)斷水干涸的文瀛湖，經(jīng)過(guò)兩年修整，文瀛湖碧波浩蕩，湖水面積超過(guò)西湖，與周邊的森林公園一道，成為市民新的休閑場(chǎng)所。

大同本為缺水之地，為保證文瀛湖儲(chǔ)水量，市政府耗資1.7億元，修建40余公里的管線，引黃河水入湖。2012年和2013年，大同共引黃河水1000萬(wàn)立方米將湖灌滿，花費(fèi)4000余萬(wàn)元，每噸水的平均成本4元。據(jù)知情人士稱，文瀛湖的維護(hù)也需要不少資金，“夏季蒸發(fā)量大，一天補(bǔ)水就需幾十萬(wàn)元”。

湖的東面，富力城獨(dú)享2200畝土地，準(zhǔn)備分八期開(kāi)發(fā)400萬(wàn)平方米集居住、酒店、商業(yè)、辦公為一體的城市綜合體，目前已開(kāi)發(fā)了一期六棟樓，每平方米售價(jià)4000元-5000元不等。

新城投入使用的還有市政務(wù)大廳、中級(jí)法院、市檢察院、第五人民醫(yī)院、大同二中等新建筑。每一棟樓同樣是高標(biāo)準(zhǔn)修建。

走在大同街頭，滿城的綠樹(shù)使人產(chǎn)生身在江南的錯(cuò)覺(jué)，這是30億元投入的結(jié)果。大同以前的綠化樹(shù)種以油松為主，品種單一，耿彥波要求從外地大批引進(jìn)名貴的彩葉樹(shù)——丁香、榆葉梅、五角楓、山桃等七八十個(gè)品種，以保證每月都能做到色彩繽紛。

“一軸雙城”之夢(mèng)似乎正在接近實(shí)現(xiàn)。然而，大同的前景就在這瑰麗的夢(mèng)中悄然迷蒙起來(lái)。

失速

2013年2月7日，耿彥波突然被調(diào)離大同，前往省城太原擔(dān)任市長(zhǎng)。這一消息只有少數(shù)人獲知，耿本人也是前一天方接到調(diào)令。

大同市民們?cè)谶^(guò)完春節(jié)后，發(fā)現(xiàn)市長(zhǎng)已經(jīng)離開(kāi)。從大年初三開(kāi)始連續(xù)六天，市民聚集于東城墻下集會(huì)、簽名、游行，要求耿彥波回歸大同，每日均有數(shù)千人之眾。多數(shù)聚集市民希望耿彥波繼續(xù)將城市規(guī)劃完成，另一些涉及利益關(guān)系的拆遷戶和施工方則擔(dān)心政府政策生變、工程爛尾，利益受損。

為平息事態(tài)，新任市長(zhǎng)李俊明出面安撫，并承諾已經(jīng)開(kāi)工的工程都將持續(xù)。在停滯了兩三個(gè)月后，重點(diǎn)工程復(fù)工，但進(jìn)度緩慢。

古城西城墻未按原計(jì)劃于8月合攏。城內(nèi)不少樓房已人去樓空，按照規(guī)劃，城內(nèi)居民將全部搬遷，然后招商引資，開(kāi)發(fā)古城旅游。但目前仍有近4萬(wàn)戶尚未搬遷，占到古城的一半。接近政府的知情人士透露，搬遷工程已被無(wú)限期擱置。未及搬遷的棚戶區(qū)，在修繕一新的四合院群落反襯下尤顯殘破，歪斜的木頭門(mén)柱支撐著將要傾塌的磚墻，三五成群的流浪狗在垃圾堆里刨食。

大同古城成為一種奇異的混雜：以四面城墻為界線，一座座修繕完備的古建筑群落巍峨高古，頗有北魏遺風(fēng)，成為市民休閑娛樂(lè)的新場(chǎng)所，但深入到老城的細(xì)部，卻如同步入一座鬼城，尤其夜晚時(shí)分，站在華燈初上的東城墻上俯瞰，老城內(nèi)黑黢黢一片死寂。

御東新城同樣滿眼是半拉子工程。五大場(chǎng)館主體完成，但只是鋼筋骨架。工地上只有稀稀拉拉幾個(gè)工人，看守美術(shù)館的工人說(shuō)，由于工程款不到位，施工隊(duì)的主體已撤離，其他幾個(gè)場(chǎng)館也大體如此。

新區(qū)的核心建筑太陽(yáng)宮，原規(guī)劃為市四大班子的新辦公區(qū)，以帶動(dòng)御東新區(qū)的人口集聚和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。由于中央嚴(yán)控樓堂館所，新一屆政府決定不再搬遷，耗資不菲的太陽(yáng)宮面臨被廢棄的命運(yùn)。缺少了行政和資本的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)，御東新區(qū)像泄了氣的皮球，一流的硬件——八車(chē)道馬路、雄偉的樓堂館所、成蔭的綠樹(shù)與稀少的車(chē)流人煙形成鮮明對(duì)比。

停滯下來(lái)的城市建設(shè)使一些拆遷戶陷于困境。古城內(nèi)一些原本期待通過(guò)拆遷改善居住條件的居民希望落空。而一些不愿意被拆遷的釘子戶亦無(wú)人過(guò)問(wèn)。

位于古城南墻腳下的新生園小區(qū)的七八棟樓房遠(yuǎn)看人去樓空，翻過(guò)堆積如山的建筑垃圾之后，卻發(fā)現(xiàn)還住著幾戶人家。80歲的趙玉花拄著拐杖顫悠悠地站在家門(mén)口說(shuō)，這個(gè)小區(qū)的房齡只有十年，為了修護(hù)城河，這已是第二次拆遷。

大同的安置方案是：拆1平方米只換1平方米，如果想增加面積，政府以補(bǔ)貼價(jià)優(yōu)惠到45平方米；以成本價(jià)安置到60平方米；還要求增加面積的，可增加20平方米安置，增加部分按高于成本價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)結(jié)算；若再要求增加，則按市場(chǎng)價(jià)結(jié)算。

據(jù)多家動(dòng)遷戶介紹，每家均掏出了10萬(wàn)元左右置換房屋。對(duì)于這一花費(fèi)，市民態(tài)度不一，經(jīng)濟(jì)寬裕者認(rèn)為值得——既住進(jìn)樓房，還增加了房屋面積，改善了居住條件。而家庭貧窮的則感到難以負(fù)擔(dān)，趙玉花以及新勝園的其他20戶人家屬于后者，他們是下崗職工或身體殘疾者，無(wú)錢(qián)搬遷，只得繼續(xù)棲身于舊宅中。

這里的自來(lái)水和燃?xì)庖淹９┮荒?，居民需要到?duì)面小區(qū)居民家中花錢(qián)買(mǎi)水，“最近又停了電。”50多歲的失業(yè)建筑工人康守印說(shuō)：“現(xiàn)在根本沒(méi)有人來(lái)找我們?！?/p>

耿式治理

不少大同市民認(rèn)為，城建失速主要是由于耿彥波的離開(kāi)，所謂人走政息。那么耿彥波的治理之道是什么？這種治理方式是否確因他的離任而不可持續(xù)？

耿彥波認(rèn)為，城市建設(shè)就是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一方面通過(guò)古城修復(fù)帶動(dòng)文化旅游產(chǎn)業(yè)，另一方面對(duì)于大同這樣的落后城市而言，做好環(huán)境，才能吸引投資，“家有梧桐樹(shù)，自有鳳凰來(lái)”。

在耿主政期間，城建資金從每年不到1億一舉飆升到每年100多億元，但同期的財(cái)政收入并沒(méi)有出現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)：2007年至2011年，大同的財(cái)政總收入從93.04億元增加到162.26億元，年均增長(zhǎng)14.92%；一般預(yù)算收入從36.71億元增加到64.64億元，年均增長(zhǎng)15.19%。

而且，此前山西全省煤炭資源整合中，大同受影響最深，多數(shù)煤礦關(guān)停。除去屬于央企的大同煤礦集團(tuán)，全市的煤產(chǎn)量從原來(lái)的5000萬(wàn)噸，下降至1000萬(wàn)噸。

那么，巨額的城建投資，從何而來(lái)？

與其他城市類(lèi)似，土地是大同城建資金的關(guān)鍵來(lái)源。2008年以前，大同土地收入每年不過(guò)兩三億元，2009年則一下子達(dá)到30億元。

耿彥波在任時(shí)，親自主管規(guī)劃、土地、房管、城建部門(mén)，將國(guó)土局下設(shè)的土地儲(chǔ)備中心由正科級(jí)單位升格為正處級(jí)，并要求全市所有的土地都?xì)w攏到土地儲(chǔ)備中心。

在舊城內(nèi)，經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)有企業(yè)被要求破產(chǎn)，整合出土地。

市政府對(duì)土地出讓價(jià)格嚴(yán)格控制，住宅用地開(kāi)發(fā)每畝不低于200萬(wàn)元，商業(yè)用地每畝不低于300萬(wàn)元，這些價(jià)格比過(guò)去提高近1倍。大同一些黃金地段的土地甚至賣(mài)到將近900萬(wàn)元一畝，直逼二線熱門(mén)城市杭州的地價(jià)。

在新建設(shè)的御東新區(qū)，大同的做法是，由政府出資對(duì)土地進(jìn)行基礎(chǔ)性建設(shè)——修路、綠化、鋪設(shè)水電氣管道后，再進(jìn)行招拍掛。按照政府方面的計(jì)算，新區(qū)總共42平方公里（合6.3萬(wàn)畝），前期投入每平方公里不到2億元，整個(gè)新區(qū)成本不超過(guò)80億元；其中2萬(wàn)畝可做商業(yè)性開(kāi)發(fā)，即使按每畝100萬(wàn)元計(jì)算，也可獲得200億元收入。

自2008年以來(lái)，大同五年土地出讓收益共約250億元。

銀行貸款是另一個(gè)重要的資金來(lái)源。經(jīng)過(guò)市人大批準(zhǔn)的貸款在140億元左右。大同的政府貸款主要來(lái)自于國(guó)開(kāi)行和農(nóng)村發(fā)展銀行這些政策性銀行，貸款利率較低，同時(shí)還款期限較長(zhǎng)。農(nóng)村發(fā)展銀行是大同政府貸款的大戶，其向市政府貸款14億元用于修路，23.3億元用于安置房工程，8000萬(wàn)元用于水庫(kù)建設(shè)，貸款以財(cái)政擔(dān)保，期限是七年。知情人士透露，更多貸款是10年期或20年期。而每年約5000萬(wàn)元的政府債券，則籌措到約2.5億元資金。

第三條籌資渠道是爭(zhēng)取上級(jí)資金。2009年國(guó)家給山西省下放了11億元保障房補(bǔ)助資金，大同爭(zhēng)取到其中9億元。此外，水利、農(nóng)業(yè)、園林等各系統(tǒng)內(nèi)的一些專(zhuān)項(xiàng)資金也被充分利用，比如，2011年大同被列為可再生能源示范城市，當(dāng)年中央下?lián)?000萬(wàn)元用于供熱和節(jié)能改造；而建設(shè)部用于支持城市房屋路面管網(wǎng)改造的資金，大同每年也能“跑”下幾千萬(wàn)元。

“過(guò)去山西的官員們很閉塞，不愿意出去，后來(lái)都去跑資金。”大同市建委主任李易新告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“總的來(lái)說(shuō)，從中央‘跑’來(lái)的錢(qián)，前后應(yīng)該有100億”。根據(jù)2011年大同市政府工作報(bào)告披露，僅2010年就爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)資金28.09億元，超過(guò)前20年總和。

耿彥波還將財(cái)政撥給下屬單位的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了縮減，每個(gè)單位平均削減20%左右，從2008年至今，大同公務(wù)員未曾漲過(guò)一次工資。各個(gè)單位的收費(fèi)全部上繳至市級(jí)財(cái)政，以企業(yè)開(kāi)發(fā)樓盤(pán)需上繳的城市建設(shè)配套費(fèi)為例，過(guò)去的做法是建委收繳這部分費(fèi)用之后上繳財(cái)政，財(cái)政再返還一部分給建委，而在耿彥波任上時(shí)，一概不予返還。

此外，政府為新修建的樓盤(pán)配建學(xué)校，開(kāi)發(fā)商必須繳納配套的義務(wù)教育費(fèi)，過(guò)去最多每年收3000萬(wàn)元，從2008年開(kāi)始，這一收費(fèi)逐年上升，當(dāng)年收了4.4億元，第二年5.2億元，2012年約6億元。開(kāi)發(fā)商若是不按規(guī)定繳納，就可能受到嚴(yán)厲查處。

大同也發(fā)動(dòng)社會(huì)資金，要求企事業(yè)單位出資參與城市建設(shè)。大同煤礦集團(tuán)就曾出資10億元，交由政府修建對(duì)其運(yùn)輸亦有幫助的市政道路，而醫(yī)院、學(xué)校、各部門(mén)的遷址改建費(fèi)用，除政府出資之外，也被要求各自籌措一部分資金。

大手筆投入背后，是耿彥波與前任們完全不同的思路。在他看來(lái)，城市是個(gè)產(chǎn)業(yè)，別人是“有多少錢(qián)辦多少事”，而他信奉的是“辦多少事找多少錢(qián)”。

難續(xù)

大同城建資金的核心來(lái)源是土地出讓收益。而土地出讓收益很大程度上取決于房地產(chǎn)市場(chǎng)。

站在大同城墻上南望，新開(kāi)發(fā)的高層住宅和酒店密集，表明這是城市最繁華之地。知情人直言，“南城的地好賣(mài)”，御東新區(qū)開(kāi)發(fā)先期投入，古城改造，都需要南城的土地出讓金作為支撐。

過(guò)去五年，是大同房地產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的時(shí)期。2009年，大同市房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)投資從2008年的27億元飆升到83.66億元，此后一年一跨步：2010年90.6億元，2011年134.18億元，2012年170億元。房?jī)r(jià)也從每平方米3000元上漲到5000多元。

一位在大同擁有項(xiàng)目的太原房地產(chǎn)商坦言：“考慮到大同的人口吸納能力有限，這里的房地產(chǎn)已經(jīng)接近飽和?！?/p>

而從土地本身而言，土地價(jià)值較高的南城空間越來(lái)越有限，經(jīng)過(guò)五年的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，南城可開(kāi)發(fā)的土地已經(jīng)很少。御東新區(qū)雖儲(chǔ)備了大量土地，但因新一屆政府宣布放棄將行政中心搬遷至御東新區(qū)的計(jì)劃，開(kāi)發(fā)商對(duì)此區(qū)域的市場(chǎng)預(yù)期急劇下降。

耿彥波執(zhí)政時(shí)，一方面通過(guò)鐵腕拆遷使開(kāi)發(fā)商能夠在最快的時(shí)間內(nèi)拿到凈地，另一方面也以特事特辦等方式簡(jiǎn)化招商引資的手續(xù)，各大開(kāi)發(fā)商一時(shí)云集大同，隨著耿的離去，大同政務(wù)恢復(fù)以往，有的開(kāi)發(fā)商反映，如今辦齊各種手續(xù)又要蓋上百個(gè)公章。

再加上宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)趨緩，綜合所致，大同土地出讓行情一落千丈。知情人士透露：“過(guò)去五年，（大同）土地收入每年有五六十億元，但2013年前半年不到5億元?！庇捎谝恍┑貕K未如約完成拆遷，向開(kāi)發(fā)商提供凈地，還有40億元土地出讓金無(wú)法收回。

除去土地，另一個(gè)主要資金源頭——銀行貸款也難以再續(xù)。

出于對(duì)地方債務(wù)的擔(dān)憂，近兩年來(lái)，地方政府融資平臺(tái)受到嚴(yán)控和清理，大同亦非例外。2011年6月，當(dāng)?shù)刂饕谫Y平臺(tái)之一的大同市城市發(fā)展投資有限公司接受貸款清理的結(jié)果顯示，當(dāng)時(shí)該公司共有銀行貸款58.6億元，除6.12億元有土地抵押擔(dān)保外，其余均為政府信用貸款，因此被銀行金融機(jī)構(gòu)定性為現(xiàn)金流無(wú)覆蓋?，F(xiàn)金流覆蓋率是指項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流是否能覆蓋相對(duì)應(yīng)貸款本息的程度，揭示項(xiàng)目現(xiàn)金流對(duì)貸款的償還能力?，F(xiàn)金流無(wú)覆蓋意味著該公司當(dāng)時(shí)已不具備貸款償還能力。根據(jù)清理方案，大同市政府要求在當(dāng)年8月底前，將6000畝土地劃入城發(fā)投公司，并辦理追加抵押手續(xù)，以確?，F(xiàn)金流全覆蓋。

2013年7月27日，國(guó)務(wù)院更下發(fā)特急明電，要求對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，中西部由于產(chǎn)業(yè)單一，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)里非稅收入類(lèi)較多，因此成為這次審計(jì)的重點(diǎn)。據(jù)知情人士透露，2013年大同通過(guò)地方融資平臺(tái)的新增貸款“幾乎沒(méi)有”，城建資金少了一大來(lái)源。

多個(gè)資金來(lái)源受阻后，大同的造城資金鏈有斷裂之虞，而已有債務(wù)進(jìn)一步加重了其負(fù)擔(dān)。

大同市經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資有限責(zé)任公司，是由大同市政府投資成立的國(guó)有獨(dú)資公司，注冊(cè)資金2.9億元人民幣，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)城市國(guó)有資產(chǎn)、地產(chǎn)投資開(kāi)發(fā)、招商引資等。而大同城市建設(shè)開(kāi)發(fā)公司，則負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造、安置房建設(shè)等建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作，其公司業(yè)務(wù)還包括銷(xiāo)售商品住宅、房屋出租等。

這兩家政府的開(kāi)發(fā)公司以招投標(biāo)方式將工程發(fā)包給中關(guān)村建設(shè)、山西宏圖等大型企業(yè)作為總承包方。此后，總承包方再將工程分包給大大小小的包工隊(duì)，從中收取13%左右的管理費(fèi)。

河南人劉斌是一支工程隊(duì)的包工頭。他從山西宏圖拿到了安置房小區(qū)魏都新城八棟樓的建筑工程項(xiàng)目，在沒(méi)有正規(guī)合同的情況下先行墊資開(kāi)發(fā)，建設(shè)過(guò)程中山西宏圖支付了700萬(wàn)元，扣除管理費(fèi)，尚拖欠劉斌800多萬(wàn)元工程款。此后，劉斌找到山西宏圖，被告知政府的開(kāi)發(fā)公司沒(méi)有與宏圖結(jié)算，所以無(wú)法支付余款。他又找到政府，政府讓他把賬算清楚，協(xié)助他要錢(qián)。再找宏圖要求決算，宏圖又將皮球踢回政府開(kāi)發(fā)公司。

劉斌的錢(qián)則來(lái)自于民間拆借，目前仍余400多萬(wàn)元借款，3分利息，每月需支付10萬(wàn)余元利息。劉斌的遭遇并非個(gè)案，與他一起承包魏都新城北區(qū)的蘭巨寶、王宏禮、韓文宏境況相同，“我們現(xiàn)在有苦說(shuō)不出?！?/p>

魏都新城總共有300棟樓，按劉斌估算，每棟樓欠款在80萬(wàn)-100萬(wàn)元左右，總額接近3億元。而像魏都新城這樣的小區(qū)，大同總共有十幾個(gè)，加上新區(qū)五大場(chǎng)館，工程欠款不是一個(gè)小數(shù)目。

目前，大同政府并未披露負(fù)債總額，媒體此前報(bào)道籠統(tǒng)稱為“百億”，這來(lái)源于耿彥波在任時(shí)透露的銀行貸款數(shù)據(jù)。《財(cái)經(jīng)》記者了解到，在城建高峰后，大同的銀行貸款約為140億元-160億元。

綜合銀行貸款和工程欠款等，一位當(dāng)?shù)卣賳T估算，大同政府債務(wù)在200億元左右。

2012年，大同全市財(cái)政總收入完成190.7億元，與債務(wù)余額相當(dāng)。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行金融公司一位長(zhǎng)期從事城市開(kāi)發(fā)貸款業(yè)務(wù)的人士表示，在衡量政府負(fù)債時(shí)，關(guān)鍵的指標(biāo)是政府可支配財(cái)力。如果債務(wù)與可支配財(cái)力之比，即政府債務(wù)率超過(guò)100%，就有一定風(fēng)險(xiǎn)。

大同市可支配財(cái)力占財(cái)政總收入之比約為55%，2012年為100億元。按200億元債務(wù)計(jì)算，大同政府債務(wù)率達(dá)到200%。

不過(guò)，上述國(guó)開(kāi)行金融公司人士也表示，還需要綜合考慮貸款期限等因素，“如同個(gè)人買(mǎi)房年收入20萬(wàn)元，但貸款100萬(wàn)元買(mǎi)房，看起來(lái)負(fù)債率很高，如果是分30年還清，那么償付風(fēng)險(xiǎn)并不大”。大同市政府銀行貸款期限大多為10年到20年，時(shí)間較長(zhǎng)，以100億元可支配財(cái)力而言，償付風(fēng)險(xiǎn)不算很大。

問(wèn)題在于，后續(xù)資金壓力顯然已難以繼續(xù)支撐龐大的城市改造計(jì)劃。

耿彥波認(rèn)為，“城市是一種產(chǎn)業(yè)”，的確，造城并非純投入，亦有收益。大同政府通過(guò)開(kāi)發(fā)擁有約80萬(wàn)平方米的商鋪，收益可達(dá)80億元。然而，由于擔(dān)心城市建設(shè)停滯，不少業(yè)主目前紛紛退訂商鋪，退訂金額已達(dá)6億元。

大修古城的動(dòng)因是使大同轉(zhuǎn)型為旅游文化城市。2012年，新修復(fù)的東城墻確比上年增長(zhǎng)游客105.82%，2007年至2012年，大同市旅游收入也從63億元增加到162.82億元，增長(zhǎng)159%，不過(guò)，同期山西旅游收入的增長(zhǎng)水平達(dá)到了212%，全國(guó)增長(zhǎng)水平233%。旅游收入對(duì)大同城市續(xù)建而言“遠(yuǎn)水難解近渴”。

得失

耿彥波主政五年間，給死氣沉沉的大同注入了一針強(qiáng)心劑。他攪動(dòng)的不僅是這座城市的面貌，也包括政治生態(tài)以及331萬(wàn)大同人的生活和心理狀態(tài)。這基于他極富個(gè)性特征的施政方式。

耿彥波的經(jīng)營(yíng)城市之道可概括為：以鐵腕拆遷為保障，以修橋鋪路等基礎(chǔ)建設(shè)為先導(dǎo)吸引開(kāi)發(fā)商，以出讓土地為核心，以銀行貸款為補(bǔ)充，密集投入資金，短時(shí)間內(nèi)改變城市面貌。

耿彥波此前擔(dān)任榆次市委書(shū)記和太原市副市長(zhǎng)時(shí)，剛構(gòu)建的城市規(guī)劃都是在未完成時(shí)便被調(diào)離，所以在2008年調(diào)任大同前，耿彥波向省委請(qǐng)命：“希望能讓我在大同起碼干滿一屆?！?/p>

一屆是五年，對(duì)于如此宏大的城市規(guī)劃來(lái)說(shuō)，可謂短而又短。任期大限下，耿彥波采取了非常規(guī)的施政方式。他自己每天睡眠不超過(guò)5個(gè)小時(shí)，還為官員定下幾條規(guī)矩：事不過(guò)夜，事無(wú)巨細(xì)，事必躬親。

身邊的人總結(jié)他的工作方式為“一線工作法”。他很少在辦公室坐著，而是整天泡在工地。他不僅是城市的規(guī)劃者，而且還是超級(jí)監(jiān)工。經(jīng)常天不亮就一個(gè)人出門(mén)來(lái)到工地，檢查工程進(jìn)度和質(zhì)量。市長(zhǎng)帶著各部門(mén)負(fù)責(zé)人在街頭辦公是大同一景，所到之處常引起市民圍觀，拍照。

耿彥波的施政風(fēng)格較為強(qiáng)硬，時(shí)常突破規(guī)則和程序。按照規(guī)定，工程建設(shè)必須先辦土地證，才能辦規(guī)劃證，才能招投標(biāo)，才能辦施工許可證，最后才能開(kāi)工建設(shè)。而現(xiàn)實(shí)情況是，當(dāng)年申報(bào)土地，第二年底國(guó)務(wù)院才能批回，才能辦土地證，這意味著第三年才能建設(shè)。“大同這么快的建設(shè)速度，不可能等到手續(xù)齊全才開(kāi)工?！敝槿耸糠Q，因此，未批先建的情況普遍存在，一些場(chǎng)館甚至邊設(shè)計(jì)邊施工。

在拆遷問(wèn)題上最能體現(xiàn)耿彥波的鐵腕，他的名言是：“我沒(méi)有時(shí)間等待，所以拆遷不能等待?！辈徽撌忻襁€是政府部門(mén)或官員的房子，都照拆不誤。

西大街拆遷中，他動(dòng)用武警封鎖現(xiàn)場(chǎng)，拆遷人員破門(mén)而入，將被拆遷人扔到車(chē)?yán)锢?，然后?qiáng)拆。他自己則在旁邊的云岡建國(guó)酒店頂樓密切關(guān)注拆遷的全過(guò)程，他也因此獲得“耿拆拆”“耿鬼子”的綽號(hào)。

城市面貌的快速提升使普通市民們都了解他的造城計(jì)劃，出租車(chē)司機(jī)也能隨口說(shuō)出“一軸雙城”、“古今兼顧，新舊兩利”等耿氏理念。耿彥波離開(kāi)半年之后，其極富個(gè)性的作風(fēng)仍是街頭巷尾的一大話題。一些市民甚至相信，如果耿彥波還在大同，城市規(guī)劃一定能夠完成。

一位官員總結(jié)道：“耿彥波的能力、勤奮和強(qiáng)勢(shì)個(gè)性使得他對(duì)這座城市形成了一種個(gè)人信用，大家覺(jué)得，只要他在，一定能‘玩’下去，一些開(kāi)發(fā)商甚至愿意墊資開(kāi)發(fā)。但這種個(gè)人信用是雙刃劍，他一走，信用就不在了，一些工程隊(duì)寧愿跟他去太原，也不愿意留在大同?！?/p>

大破大立的狂熱氣氛逐漸褪去，大同恢復(fù)了往日的平靜，一些人也開(kāi)始反思耿氏的造城計(jì)劃是否過(guò)于超前。

耿彥波認(rèn)為古城中的現(xiàn)代建筑毫無(wú)價(jià)值，是“垃圾建筑”，所以不論修建時(shí)間長(zhǎng)短，都一并拆除，以追求古城的完整性，這被當(dāng)?shù)匾恍?zhuān)家批評(píng)造成了浪費(fèi)。此外，按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、投資巨大的五大場(chǎng)館也有人懷疑必要性?！罢l(shuí)來(lái)大劇院看表演呢？”上述當(dāng)?shù)毓賳T說(shuō)，“攤子鋪得太大?！?/p>

耿彥波認(rèn)為外界對(duì)城市建設(shè)和政府債務(wù)的看法存在偏頗，“城市建設(shè)不是簡(jiǎn)單的造城，改善了民生，還留下那么多的資產(chǎn)，這些都是留給未來(lái)的財(cái)富?！比欢鲗?dǎo)型的強(qiáng)力造城亦給大同留下后遺癥：土地經(jīng)營(yíng)下滑及債務(wù)讓城市的續(xù)建失去了騰挪的空間，更進(jìn)一步的古城旅游開(kāi)發(fā)新政府無(wú)暇顧及，而那些空空蕩蕩的四合院誰(shuí)來(lái)經(jīng)營(yíng)，那些拆了一半的棚戶區(qū)如何處理，新區(qū)如何不論為空城等等，都是待解的疑問(wèn)。