中國城市化的迅速發(fā)展主要因為政府主導(dǎo)，城市化快速推進過程中形成“土地城市化”快于“人口城市化”、“要地不要人”的模式，造成大量人口在城市邊緣聚集，形成了“城中村”。

“城中村”的存在，為本地農(nóng)民增加收入、以房租分享城市化帶來的級差收益提供了機會，為外地人口以低房租成本和生活成本在城市謀生提供了方便。但是，城鄉(xiāng)結(jié)合部的自我無序蔓延，也帶來大量社會問題，滋生越來越嚴(yán)重的“城市病”。巨量流動人口在“城中村”棲居，無法融入城市，也使得這種“城市病”在各類城市的局部區(qū)域加劇。

在中國城市化的進程中，“城中村”問題能否解決好，越來越成為地方政府治理的重要課題，成為城市健康發(fā)展的頭等大事，也是影響社會穩(wěn)定與政治安定的關(guān)鍵問題。

為了找出破解“城中村”問題的方案和路徑，本調(diào)研組從北京2010年啟動的50個重點村改造入手，尋求 “城中村”問題的解決方案，并提出相關(guān)的政策建議。

思路與做法

北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)主要分布于朝陽、海淀、豐臺、石景山四區(qū)與大興、通州、順義、昌平、房山、門頭溝六區(qū)相接壤的地區(qū)，涉及77個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1673個社區(qū)（村），本市戶籍人口326.7萬人，流動人口404.07萬人。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的流動人口占到全市流動人口總量的52.63%。

北京市政府于2008年在海淀北塢村和朝陽大望京村進行試點后，2010年啟動50個城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村建設(shè)工程，為破解城鄉(xiāng)結(jié)合部難題進行探索。

此次改造的目標(biāo)為：以保護農(nóng)民利益和原住農(nóng)民徹底融入城市為前提，使農(nóng)民成為有住房、有產(chǎn)業(yè)、有就業(yè)、有股權(quán)、享受社保和均等化基本公共服務(wù)的新市民，實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的完全城市化。

1.整合土地

在重點村改造中，政府并沒有直接把農(nóng)村集體土地全部征為國有，在城市化改造后拆遷整理出來屬于農(nóng)村的集體剩余土地，即安置房、集體產(chǎn)業(yè)所占土地，可以不改變所有制性質(zhì)，直接參與城市建設(shè)，用于農(nóng)民安置的產(chǎn)業(yè)項目可以定向出讓供地，允許農(nóng)民在建設(shè)用地上建租賃房。

土地也是重點村城市化改造的重要資金來源。政府通過優(yōu)先安排用地指標(biāo)、統(tǒng)籌融資抵押物及土地儲備上市來實現(xiàn)城市化建設(shè)項目的資金平衡。

通過土地融資和集體所有制不變，“城中村”既能實現(xiàn)土地重新安排用途、集約利用，也能獲得未來的集體土地收益，有利于農(nóng)民的生存和發(fā)展。

50個重點村改造，拆遷整理出45平方公里土地，其中7.8平方公里建回遷安置房，3.3平方公里建集體產(chǎn)業(yè)，13平方公里回建綠地，4平方公里建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，16.9平方公里出讓后用于平衡建設(shè)資金。拆遷后高樓層回遷房的建設(shè)實現(xiàn)土地集約利用，同時留出來大量綠地，綠地占各村總面積占到五分之二左右。這既有利城市環(huán)境質(zhì)量，也為未來的開發(fā)留下潛在留備土地。

同時，土地也不影響社會保障水平。政府按照不掛鉤土地管理政策，不區(qū)分遺留集體剩余土地多少，不改變剩余土地的產(chǎn)權(quán)屬性，制定“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的工作方案，探索城鄉(xiāng)一體的社會保障制度。

2.拆舊建新

由于舊村的各方面問題，進行城市化建設(shè)必然會遇到舊村拆除的問題。

在50個重點村改造中，舊村拆除面積2530萬平方米，其中住宅產(chǎn)權(quán)院面積1290萬平方米，非住宅單位面積1240萬平方米。

拆遷方式從總體政策上來說，是在土地儲備、綠化隔離建設(shè)等模式下明確資金平衡規(guī)劃，確定拆遷主體、委托拆遷企業(yè)啟動、實現(xiàn)的。

在一村一策規(guī)劃指導(dǎo)下，各村的拆遷面積和片區(qū)由各村根據(jù)實際情況設(shè)計規(guī)劃方案，審批后實施。其中朝陽區(qū)注重土地資源統(tǒng)籌利用，打破了鄉(xiāng)域界限，在更大范圍內(nèi)規(guī)劃房屋拆遷和土地利用，實現(xiàn)了土地優(yōu)化管理和集約利用。

因為拆遷面積與補償緊密相關(guān)，為了預(yù)防通過各種手段侵街占道、加蓋房屋，利用違法建設(shè)等不當(dāng)?shù)美袨?，政府通過明確拆遷房住宅和非住宅認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、拆遷補償獎勵標(biāo)準(zhǔn)來遏制違章、搶建、搶裝的問題。

具體規(guī)定如下：被拆遷宅基地的權(quán)屬及面積、被拆遷住宅房屋的權(quán)屬及面積以《集體土地建設(shè)用地使用證》、審批文件作為確認(rèn)依據(jù)，有異議的由村委會審核。被拆遷非住宅建筑以《房屋所有權(quán)證》、審批文件作為確認(rèn)依據(jù)，農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)村集體公共設(shè)施也分別需農(nóng)業(yè)主管部門審批文件、鎮(zhèn)政府（街道辦事處）的確認(rèn)作為依據(jù)。

同時，政府實行“多建不多得，少建不少得，老實人不吃虧”原則，對于違法高層建筑不予補償，鼓勵少建，對于閑置宅基地進行獎勵。例如，昌平區(qū)對房屋占地面積超過宅基地面積85%的部分，不再通過評估作價方式給予補償；未達(dá)到宅基地面積85%以內(nèi)的宅基地閑置面積，按每平方米1000元給予獎勵。

同時，各重點村可根據(jù)實際公議補償方案，具有較大的自主性。一般的做法是，村支書、村干部先深入每家每戶進行利益調(diào)節(jié)、處理爭議，然后再確定具體的拆遷補償方案，以實現(xiàn)大多數(shù)人都認(rèn)可的目標(biāo)。

例如，唐家?guī)X村如果僅按照宅基地面積補貼，一些有著大面積宅基地的家庭將獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于一般人家的拆遷補償，但村里大部分宅基地面積在160平方米以下，為了讓大部分人同意補償方案，大于160平方米的宅基地不再納入補償范圍。以前通過違法建設(shè)高層房屋獲得的暴利性租金收入（改造前部分村民一年的租金收入可達(dá)20萬-30萬元，甚至數(shù)百萬元）不復(fù)存在。

拆遷的補償方案確定了定向補償、實物補償、留地安置等多種補償安置方式。北京各城區(qū)的重點村拆遷可以靈活創(chuàng)新確定補償方式。例如，朝陽區(qū)各鄉(xiāng)具體制定住宅騰退補償政策，就考慮了居住面積小的困難戶等情況，具體補償方式由農(nóng)民自主選擇。石景山區(qū)創(chuàng)新提出“1∶1.2房屋實物面積安置”“院地補助”，并舉辦拆遷困難戶聯(lián)席會評議實施辦法。

在重點村改造中，將建設(shè)1181萬平方米回遷安置房，計劃在動遷后兩年時間內(nèi)回遷。

截至2013年6月，已有48個重點村回遷安置房已開工建設(shè)，其中33個村已經(jīng)全部開工建設(shè)，15個村部分開工建設(shè)。其中，有16個村已全部竣工并陸續(xù)回遷，另有5個村部分竣工。作為回遷安置房的配套工程，已規(guī)劃4平方公里用于水務(wù)、交通、醫(yī)療、學(xué)校等公共設(shè)施，實現(xiàn)公共服務(wù)與城市接軌，提高生活水平。

3.產(chǎn)權(quán)改革

農(nóng)村城市化的關(guān)鍵問題是產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟得到長足的發(fā)展，農(nóng)民利益得到保障，農(nóng)村城市化才是健康的。

在重點村改造中，政府將拆遷整理的土地按照每個勞動力人均50平方米標(biāo)準(zhǔn)，共規(guī)劃620萬平方米產(chǎn)業(yè)用房，統(tǒng)籌重點村產(chǎn)業(yè)與周邊高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

同時，試點集體土地上建設(shè)租賃房，加強對農(nóng)村集體土地出租和使用的管理。拆遷中留地安置的補償方式也為集體產(chǎn)業(yè)留下發(fā)展空間。

同時，政府全面啟動集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，提出 “資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東”的要求，讓農(nóng)民擁有股份，成為集體經(jīng)濟的收益者。

目前，各重點村產(chǎn)業(yè)建設(shè)前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)完成，各重點村基本都進行了集體資產(chǎn)量化處理、所有成員界定及農(nóng)齡登記工作。

至2013年6月，50個重點村中已有44個村完成產(chǎn)權(quán)改革，其余6個村也已啟動改革。

4.轉(zhuǎn)農(nóng)為居

50個重點村現(xiàn)已全部啟動整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居工作。通州區(qū)和昌平區(qū)都將改造與區(qū)人力社保局、民政局、公安分局對接，將整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居與社會保障掛鉤。而在豐臺區(qū)，農(nóng)轉(zhuǎn)居則是與征地工作同步進行的。

目前，市政府已批準(zhǔn)豐臺、石景山、通州、順義、昌平、房山區(qū)的28個重點村整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居工作方案，部分村完成了整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居。

在農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中，確定了實行城鄉(xiāng)制度銜接，社會保險及一次性就業(yè)補助等由征地、項目投資承擔(dān)的原則。也就是說，征地補償?shù)取笆杖搿北仨毾戎Ц洞迕竦纳绫：途蜆I(yè)補償，然后再考慮他用。

農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后，全面接軌城市社保體系，搬遷村民城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保率和新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率穩(wěn)步提升，實現(xiàn)各類救助群體社會保障全覆蓋。各村也在盡快落實社會保險補繳工作。比如，大紅門村2815名村民均可參加“新農(nóng)合”及“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”。

此外，政府還著手推進農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，多渠道拓展就業(yè)渠道，力爭有就業(yè)愿望的人員100%就業(yè)，從而使農(nóng)民的技能有所提高。

比如，大興區(qū)出臺了一系列文件，抓住了和北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)行政資源整合的機遇，加強兩區(qū)就業(yè)工作融合對接，使得瀛海鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)大部分勞動力在開發(fā)區(qū)實現(xiàn)就業(yè)。

實踐中的制度創(chuàng)新

北京50個重點村建設(shè)改造工程，通過制度創(chuàng)新消除了城鄉(xiāng)二元體制，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進程進行了重要實踐，為其他需要改革、重建的村落提供了借鑒和經(jīng)驗。

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念

“一村（鄉(xiāng)）一策”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念，首先為重點村起到極大的指導(dǎo)作用，贏得了寶貴時間，且充分利用本村的優(yōu)勢資源，對癥下藥，明確自身的優(yōu)勢與不足。

在城市化改造中，各重點村按照一村一策的政策，根據(jù)自身資源進行了規(guī)劃和改造，采用的模式主要有土地儲備、綠隔建設(shè)政策模式。

土地儲備模式即由村里向土地儲備機構(gòu)貸款，開始拆遷和回遷樓建設(shè)，整理出的部分土地交由土儲部門列入土儲上市，實現(xiàn)資金平衡。

綠隔建設(shè)模式則是由各村委會的農(nóng)工商聯(lián)合公司、農(nóng)民出資合作建房，集體和政府也投入，項目享受綠隔建設(shè)的優(yōu)惠政策。

此外，重點村對自身土地規(guī)劃與建設(shè)擁有一定的自主性。如豐臺區(qū)大紅門村的土地改造規(guī)劃，雖然日后作為森林公園的土地所有權(quán)歸于政府，但使用權(quán)依然屬于大紅門村，這一模式對其他村日后改造具有重要的借鑒價值。

另外，在行政審批上，由于北京市發(fā)改委下放了重點村建設(shè)的立項核準(zhǔn)權(quán)和招投標(biāo)核準(zhǔn)權(quán)，直接指導(dǎo)重點村的科學(xué)立項，不斷加快項目實施進度和效率，進而使得拆遷、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居工作得以落實。

2.土地管理與所有權(quán)改革

創(chuàng)新土地資源統(tǒng)籌利用及所有制改革是制度創(chuàng)新的一大方面。由于農(nóng)民集體的剩余土地在調(diào)整規(guī)劃后可不改變所有制性質(zhì)直接參與城市建設(shè)，且允許在集體土地上建租賃房，將重點村一定比例的土地列入土地儲備，某種程度上實現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的同地同權(quán)。

非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的增加，則提高了土地的流動性，使土地利用向更有效率的方向發(fā)展。

例如，海淀區(qū)唐家?guī)X村，除回遷房之外，村里還擁有不少的寫字樓、租賃房屋，為該村提供了重要的土地租金收入。

由于改造方案結(jié)合各個村的實際情況，個別村的成功經(jīng)驗也很有借鑒意義。如朝陽區(qū)建設(shè)用地不足的龍爪樹村，在保持建設(shè)用地總量不變的前提下，打破鄉(xiāng)域界限，與其他鄉(xiāng)適當(dāng)置換用地性質(zhì)，實現(xiàn)雙贏。

按照“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”的思路，進行農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，在吸引外來資金的同時，最大程度地利用自有資金，讓農(nóng)民真正成為有資產(chǎn)的市民。農(nóng)民真正參與建設(shè)，才會更有積極性。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要且必要的步驟，旨在縮小城鄉(xiāng)在生活方式、居住環(huán)境等方面的差距，而建設(shè)資金是首先要解決的問題。在此次重點村改造中，北京市各部門都積極為重點村改革搭建融資平臺，保障建設(shè)資金需求。

北京銀監(jiān)局對融資政策進行專門指導(dǎo)，并對重大項目融資進行具體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，這保證了融資的方向和效率，讓有限的資金資源產(chǎn)生最大的價值。另外，市政部門建立的應(yīng)急風(fēng)險資金能夠有效緩解資金籌集壓力，在關(guān)鍵時能有力地支持重點村建設(shè)投資。

值得一提的是，融資計劃優(yōu)先滿足的是重點村基礎(chǔ)設(shè)施資金需求，這與土地改革中發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相吻合。如道路交通，從大紅門村的改造經(jīng)驗來看，用自己的錢搞道路建設(shè)，借政府之力貸款融資，既緩解了道路建設(shè)的燃眉之急，又提高了資金使用效率。

政策建議

（一）政府要對“城中村”改造給予足夠的重視，并推進實施。

我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在50個重點村改造中部分村的政策落實不到位，甚至沒有開始改造。

比如，昌平區(qū)東三旗村就沒有開始原計劃的改造。據(jù)村民反映，政府在改造計劃發(fā)布后沒有落實后續(xù)改造工作。鑒于此，政府應(yīng)加強督促、落實各重點村改造工作，而不是只完成方案和政策設(shè)計，就不管了。

此外，重點村回遷安置房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金問題也應(yīng)引起重視，部分村出現(xiàn)了資金緊張、無法完成建設(shè)任務(wù)的局面。主要原因有集體自有資金不足、土地融資困難、后期融資受到嚴(yán)格限制等問題，因此政府應(yīng)該對資金問題予以重視。

（二）進一步落實改造后的農(nóng)民權(quán)益。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村民的權(quán)利意識較為淡薄，對本村的改造意圖、改造后權(quán)益不甚了解，因此可能會成為改造的阻力。建議加強宣傳教育，讓村民對自身權(quán)益有充分了解，從而支持“城中村”改造進行。

在改造過程中，每個村幾乎都劃出很大一部分土地被征用為綠地，但這部分土地補貼并不按照市價，補貼資金極少。雖然一些重點村較好地解決了這一問題，即把綠地所占土地?zé)o償交給政府，但是村子保留該土地將來用作其他用途的收益權(quán)。

建議今后接受改造的村莊借鑒此方法，維護村子和村民的土地權(quán)益，保留土地收益。就總體而言，部分村出現(xiàn)了用地減少、農(nóng)民權(quán)益受損的問題。

整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居進程也有一定困難，主要原因在于資金緊缺，難以完成社會保障對接的費用，以及程序上限制條件過于苛刻，要求必須完成拆遷任務(wù)、集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體資產(chǎn)處置工作以及社會保障保險銜接費用籌集到位，因此離整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居的實現(xiàn)還有一定距離。

（三）真正落實農(nóng)民產(chǎn)業(yè)用地。

在現(xiàn)實中，重點村改造后的產(chǎn)業(yè)及回遷房用地實際比例過小。

參照臺灣“城中村”改造方法，其村子留用土地占到原村總面積45%左右。但此次改造的留用土地占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于該比例，農(nóng)民的權(quán)益受到了一定損害。

建議在“城中村”改造中充分考慮農(nóng)民的權(quán)益，增加回遷房和產(chǎn)業(yè)用地比例。

此外，雖然每個重點村都留下了產(chǎn)業(yè)用地，但由于審批過程復(fù)雜，加上村莊自有資金短缺，這些土地遲遲不能開工建設(shè)。

同時，因為產(chǎn)業(yè)用地的用途并沒有合理、詳細(xì)的規(guī)劃，資源短缺的村子多數(shù)將此地用作物流等用途。

建議各村綜合自身實際情況對產(chǎn)業(yè)用地進行良好規(guī)劃，有條件的可以多個村連成產(chǎn)業(yè)區(qū)，這將有助于集體產(chǎn)業(yè)壯大以及未來的發(fā)展。

（四）落實農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)。

公租房產(chǎn)權(quán)只有70年，改造之前農(nóng)民擁有宅基地的永久使用權(quán)，巨大的權(quán)益落差會加大改造的難度，引起農(nóng)民的反感抵觸。

建議政府充分考慮農(nóng)民權(quán)益，給予70年后公租房補貼承諾，讓農(nóng)民權(quán)益得到明確保障，也讓農(nóng)民安心上房。并且在改造過程中還出現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房問題，也需要引起相關(guān)部門重視。

（五）重視外來人口居住成本問題。

原居住在“城中村”中的大量外來人口在改造時被迫離開村子，改造后由于房租升高不能回到原村繼續(xù)居住。因此這些人的去向?qū)⒊蔀楹艽蟮膯栴}，可能加重其他未改造地區(qū)的壓力，造成新的“城中村”問題，從而抵消改造效果。外來人口居住成本的上升，也會抬高城市雇工成本，給城市長期發(fā)展造成負(fù)面效果，必須引起重視。

（六）增強農(nóng)民在“城中村”改造中的自主性。

“城中村”的改造是以政府為主導(dǎo)進行的，政府投入大量的人力、物力進行宣傳、拆遷、回遷，造成了政府與農(nóng)民處于對立面的表象。

但實際上改造對于村莊和村民的未來長遠(yuǎn)發(fā)展是有利的，也是“城中村”融入城市客觀上必經(jīng)的階段，是村民變居民、自身發(fā)展的客觀需求。

因此，建議提高農(nóng)民的自主意識，提升農(nóng)民對“城中村”改造的理解，給農(nóng)民一個較長時間的反應(yīng)階段，而不是進行運動式的突擊改造。這樣農(nóng)民才會支持“城中村”改造，減少爭端，并積極地參與。

值得一提的是，讓農(nóng)民也加入到改造的隊伍中，也可以集思廣益，減少未來可能遺留下的問題。

課題組成員包括劉申敏、王婷、潘穎昭、歐陽燁燁、張馨月