霧霾天氣、地下水和飲用水源污染、土壤污染等環(huán)境問(wèn)題頻繁發(fā)生。幾種主要污染物，如二氧化碳、二氧化硫、化學(xué)需氧量、汞等的排放總量中國(guó)高居世界首位。世界污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市，有7個(gè)在中國(guó)。這是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)政策措施集體“失靈”的信號(hào)。

環(huán)境形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，群眾反映強(qiáng)烈，社會(huì)極其關(guān)注，因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件呈明顯的上升趨勢(shì)。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)也成為國(guó)際社會(huì)詬病中國(guó)的重要借口之一。環(huán)境問(wèn)題已不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，甚至是影響到我們執(zhí)政根基的重大政治問(wèn)題。原國(guó)家環(huán)保局首任局長(zhǎng)曲格平說(shuō)：“世界范圍內(nèi)還沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家面臨這么嚴(yán)重的環(huán)境污染，不懲治腐敗要亡黨亡國(guó)，不消除環(huán)境污染，不保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，也要亡黨亡國(guó)?！?/p>

如今環(huán)境保護(hù)已被定位為基本國(guó)策。但是，為什么中央的決策和法規(guī)不能得到很好落實(shí)，環(huán)境形勢(shì)日趨嚴(yán)峻？

一個(gè)十分重要的原因就是，在環(huán)境保護(hù)方面，中央對(duì)地方政府主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展缺乏綜合、科學(xué)、及時(shí)、客觀的調(diào)控和糾偏。相當(dāng)一部分地方政府，尤其是市、縣級(jí)基層政府，仍然片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展，忽視環(huán)境保護(hù)要求，甚至干預(yù)正常的環(huán)境管理，為污染行業(yè)企業(yè)的發(fā)展“保駕護(hù)航”，地方環(huán)保部門(mén)數(shù)據(jù)不實(shí)、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題十分突出。

促使地方政府行為的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力是：一、當(dāng)前地方政府行政效能考核體系仍然以GDP為主；二、地方政府本就有增加本級(jí)財(cái)政收入的內(nèi)在需求；三、環(huán)境影響具有外部性與滯后性的特征。所以，沒(méi)有自上而下的強(qiáng)有力的調(diào)控糾偏措施，難以有效遏制地方政府基于本地利益需求的發(fā)展沖動(dòng)。

有鑒于此，解決環(huán)境問(wèn)題，最重要的是建立一套自上而下、外在于地方政府的環(huán)境管理糾偏體系。我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用審計(jì)的理論和方法，發(fā)揮中國(guó)特色的行政管理優(yōu)勢(shì)，建立環(huán)保審計(jì)制度，突破環(huán)境資源困境。

審計(jì)環(huán)境績(jī)效

環(huán)境審計(jì)雖然還是一個(gè)相對(duì)新鮮的名詞，卻已迅速成為環(huán)境管理的一個(gè)重要手段，美國(guó)、加拿大、荷蘭等國(guó)都進(jìn)行了廣泛的、不同形式的國(guó)家環(huán)境審計(jì)，皆有效地促進(jìn)了各國(guó)環(huán)境政策的實(shí)施。

國(guó)外環(huán)境績(jī)效審計(jì)理論和方法已初步形成對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、效益、管理體系、政策等多領(lǐng)域的審計(jì)體系。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織制定的《從環(huán)境視角進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)的指南》指出，環(huán)境績(jī)效審計(jì)內(nèi)容包括對(duì)政府監(jiān)督環(huán)境法規(guī)合規(guī)情況的審計(jì)、對(duì)政府環(huán)境項(xiàng)目的效益進(jìn)行審計(jì)、對(duì)其他政府項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行審計(jì)、對(duì)環(huán)境管理系統(tǒng)的審計(jì)，以及對(duì)計(jì)劃的環(huán)境政策和環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估等。

美國(guó)環(huán)境保護(hù)局（EPA）發(fā)布的《環(huán)境審計(jì)政策》中，將環(huán)境審計(jì)定義為“對(duì)受環(huán)境法律法規(guī)管理的實(shí)體進(jìn)行的一個(gè)系統(tǒng)的、定期的、客觀的并備有證明文件的評(píng)估和審核，以保證實(shí)體的業(yè)務(wù)運(yùn)行和實(shí)踐活動(dòng)滿足環(huán)境要求。這些管理實(shí)體是指受聯(lián)邦環(huán)境法律管轄任何實(shí)體，包括聯(lián)邦、州和都市機(jī)構(gòu)和設(shè)施”。

在實(shí)施時(shí)，各國(guó)根據(jù)各自國(guó)情，環(huán)保審計(jì)有不同延伸。比如，加拿大環(huán)境審計(jì)除在財(cái)務(wù)審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)和績(jī)效審計(jì)過(guò)程中對(duì)環(huán)境問(wèn)題關(guān)注外，政府環(huán)境政策的落實(shí)情況、環(huán)境影響以及環(huán)境管理體系認(rèn)證、污染場(chǎng)所審計(jì)、有害物質(zhì)以及特殊廢棄物審計(jì)都被劃歸于環(huán)境審計(jì)的范疇。

事實(shí)上，中國(guó)的環(huán)境管理，尤其是主要污染物總量減排的管理實(shí)踐，也已在一定程度上運(yùn)用了審計(jì)的理論和方法?！笆晃濉惫?jié)能減排約束性指標(biāo)的大背景下，污染減排行政審計(jì)在國(guó)內(nèi)被提出?？梢?jiàn)，污染減排行政審計(jì)是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任發(fā)展到受托經(jīng)濟(jì)和環(huán)境責(zé)任并重時(shí)的產(chǎn)物，具有顯著的時(shí)代性和階段性，代表了環(huán)境審計(jì)與績(jī)效審計(jì)的交叉與共同發(fā)展趨勢(shì)。

減排行政審計(jì)是在績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性基礎(chǔ)上，注重環(huán)境性這個(gè)非經(jīng)濟(jì)因素，并結(jié)合國(guó)家污染減排的現(xiàn)實(shí)需要，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)綜合考慮以上四種因素，來(lái)評(píng)價(jià)、監(jiān)督、鑒證地方政府和相關(guān)部門(mén)開(kāi)展污染減排責(zé)任落實(shí)和履行狀況。實(shí)施至今已取得了明顯成效，推動(dòng)了“十一五”主要污染物總量削減任務(wù)圓滿完成。

另外，中國(guó)審計(jì)部門(mén)組織開(kāi)展了資源環(huán)境績(jī)效審計(jì)，但主要以環(huán)保資金審計(jì)為核心，有關(guān)環(huán)境績(jī)效審計(jì)內(nèi)容限制在資金使用合規(guī)范圍內(nèi)。

總體來(lái)看，中國(guó)的環(huán)境審計(jì)與國(guó)外環(huán)境審計(jì)相比，不論是在內(nèi)容上還是方法上仍然存在較大差距。

審計(jì)外延拓展

借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步拓展中國(guó)環(huán)境審計(jì)的理論與實(shí)踐范圍，以環(huán)境審計(jì)為抓手，建立自上而下的審查、評(píng)價(jià)、糾正機(jī)制，在環(huán)境保護(hù)方面對(duì)地方政府和有關(guān)部門(mén)的工作予以有效的調(diào)整糾偏，對(duì)于破解中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境管理困境、應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)具有重要意義。

從本質(zhì)上看，環(huán)境審計(jì)是對(duì)地方政府和有關(guān)部門(mén)的行政審計(jì)。其一，是中央政府對(duì)地方政府及有關(guān)部門(mén)開(kāi)展的一種自上而下的行政控制活動(dòng)。以污染減排行政審計(jì)為例，《國(guó)務(wù)院節(jié)能減排綜合性工作方案》明確指出，“地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域節(jié)能減排負(fù)總責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人”。因此，減排行政審計(jì)的主要對(duì)象是各級(jí)地方政府。審計(jì)的重點(diǎn)是地方是否按計(jì)劃完成污染減排的任務(wù)，以及地方政府為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)制定的管理措施、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、資金投入等情況，是否具備保障減排任務(wù)完成的物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)等。

再有，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)根據(jù)中央政府授權(quán)，依照法律、法規(guī)、規(guī)劃，對(duì)地方政府和有關(guān)部門(mén)履行保護(hù)環(huán)境、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量等責(zé)任的情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和判定，保證受托環(huán)境保護(hù)責(zé)任得到全面、有效、及時(shí)的履行。比如，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《國(guó)務(wù)院節(jié)能減排綜合性工作方案》的規(guī)定，減排行政審計(jì)執(zhí)行主體即為環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)。其對(duì)全國(guó)和區(qū)域的污染減排工作進(jìn)行審計(jì)，評(píng)判各地污染減排任務(wù)的進(jìn)展和存在的問(wèn)題，并上報(bào)國(guó)務(wù)院或上級(jí)政府。協(xié)助政府領(lǐng)導(dǎo)做出重要決策，確保污染減排任務(wù)的順利完成。

從中亦可見(jiàn)，環(huán)境審計(jì)是對(duì)環(huán)境責(zé)任履行情況的全面性審計(jì)，并不以財(cái)務(wù)審計(jì)為唯一目的，而是以環(huán)境合規(guī)性和環(huán)境績(jī)效為審計(jì)重點(diǎn)。

審計(jì)內(nèi)容涵蓋環(huán)境責(zé)任履行的方方面面，包括：對(duì)地方政府落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策情況的審計(jì)，評(píng)價(jià)地方政府在發(fā)展過(guò)程中，是否妥善處理發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，嚴(yán)守生態(tài)紅線；對(duì)地方政府和有關(guān)部門(mén)執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)劃情況的審計(jì)；審計(jì)地方政府保護(hù)環(huán)境的質(zhì)量情況，即評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量是否保持穩(wěn)定或得到改善，是否按照計(jì)劃和要求完成各階段環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、確保必要的環(huán)境效益；對(duì)環(huán)境管理系統(tǒng)的審計(jì)，包括環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置合理性及工作有效性、環(huán)境信息公開(kāi)情況等。

環(huán)境審計(jì)的開(kāi)展，是依托具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)背景的環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍，通過(guò)一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間的審計(jì)，對(duì)地方政府和有關(guān)部門(mén)履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的情況，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化的審查和梳理，是一種全面的、深入的、細(xì)致的診斷檢查，確保在環(huán)境保護(hù)方面為地方發(fā)展準(zhǔn)確把脈、糾偏。同時(shí)，環(huán)境審計(jì)也有助于分清責(zé)任、落實(shí)好環(huán)境與生態(tài)保護(hù)責(zé)任終身追究的要求。

政策建議

環(huán)境審計(jì)是在已有的環(huán)境管理制度基礎(chǔ)上提出來(lái)的系統(tǒng)管理方法，但在內(nèi)涵和操作方式上都很大地?cái)U(kuò)展了環(huán)境管理的范疇，因而有必要在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)審計(jì)和環(huán)境政策創(chuàng)新。

建立和完善環(huán)境審計(jì)制度，亦需要加強(qiáng)法律、組織、機(jī)制等方面的建設(shè)。對(duì)此有三點(diǎn)建議：

首先，建議在《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律的修訂中，明確環(huán)境審計(jì)制度的法律地位，賦予環(huán)保部門(mén)開(kāi)展環(huán)境審計(jì)的職權(quán)。并出臺(tái)環(huán)境審計(jì)的管理辦法，明確規(guī)定程序、操作方法等，規(guī)范環(huán)境審計(jì)工作。

其次，建議在國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)保督查中心的基礎(chǔ)上，仿照美國(guó)環(huán)保大區(qū)管理體制和國(guó)家國(guó)土監(jiān)察模式，建立國(guó)家環(huán)境監(jiān)察體系，并賦予國(guó)家環(huán)境監(jiān)察區(qū)域機(jī)構(gòu)以環(huán)境審計(jì)的權(quán)責(zé)，組建專(zhuān)業(yè)化的環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍，具體負(fù)責(zé)組織對(duì)各?。▍^(qū)、市）的環(huán)境審計(jì)工作；或?qū)嵭协h(huán)境保護(hù)行政審計(jì)專(zhuān)員制度，各地方派駐環(huán)境保護(hù)行政審計(jì)專(zhuān)員，直接參與各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合決策。同時(shí)，建議在有條件的省、市、區(qū)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)行政審計(jì)試點(diǎn)工作。

同時(shí)，完善環(huán)境審計(jì)的制度框架體系。在制度框架涉及方面，建議環(huán)境審計(jì)包含準(zhǔn)備、實(shí)施、報(bào)告和后督辦四個(gè)環(huán)節(jié)，建立與之相應(yīng)的環(huán)保行政審計(jì)統(tǒng)計(jì)制度、績(jī)效評(píng)估制度、核查結(jié)論報(bào)告與公開(kāi)制度、后督辦制度、責(zé)任追究制度等，科學(xué)準(zhǔn)確地評(píng)判地方政府環(huán)境保護(hù)和生態(tài)改善動(dòng)態(tài)和存在的問(wèn)題，便于加強(qiáng)中央對(duì)各地發(fā)展予以糾偏。

總而言之，建立規(guī)范且行之有效的環(huán)保審計(jì)制度，不僅是對(duì)一項(xiàng)全新的環(huán)境管理措施的探索，亦涉及如何應(yīng)對(duì)日趨惡化的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的重大課題，尚需各方協(xié)同努力。唯如此，才有助于中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。

作者為環(huán)保部規(guī)劃財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)