司法改革正在經(jīng)歷一個至關(guān)重要的節(jié)點，甚至決定未來五年的走向。

2013年11月9日至12日，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會召開，審議《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將為新一輪司法改革指明方向。

此前2004年及2008年，在中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌下，中央分別以發(fā)布意見的方式作出司法體制和司法工作機(jī)制五年改革部署。該小組成立于2003年5月，在中央直接領(lǐng)導(dǎo)下，由中央政法委員會、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會、政法各部門等負(fù)責(zé)人組成，從國家層面加強(qiáng)對司法改革的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)。

照此慣例，中央新一輪司改意見發(fā)布在即，司法機(jī)關(guān)則會相繼發(fā)布改革綱要或?qū)嵤┮庖姟?/p>

業(yè)已發(fā)布的中共十八大報告稱，“進(jìn)一步深化司法體制改革，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！边@被認(rèn)為是新一輪司法體制改革的“宣言”，直接指向司法機(jī)關(guān)行政化和地方化弊病、司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等。

新一輪司法改革將如何確保司法機(jī)關(guān)獨立行使司法權(quán)？改革醞釀階段的爭議和難題是什么？改革的重點問題有哪些？學(xué)界和實務(wù)部門期待的人財物體制改革能否撬動，其可行性和難點又是什么？

這些問題的最終方案將決定未來司法改革的走向。尤其是在近年來司法改革的內(nèi)部、外部評價不一，司法改革的期待值略有下降的背景下，上述議題更需長遠(yuǎn)和科學(xué)的設(shè)計方案。

司法經(jīng)費變賬本

2013年10月23日，一封來自財政部的信息公開告知書送達(dá)至北京市兩高律師事務(wù)所律師董正偉手上。此前9月4日，他向財政部申請公開2011年、2012年全國法院收取的訴訟費和支出的辦公經(jīng)費，及同年度執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的罰沒收入。這是他第二次申請此項信息公開。

財政部此次答復(fù)稱，2011年度中央本級訴訟費收入0.68億元，地方訴訟費收入107.85億元；2012年度中央本級訴訟費收入1.03億元，地方訴訟費收入132.94億元。董正偉稱，雖然數(shù)額比他預(yù)測的少，但財政部首次向其公開了這項數(shù)據(jù)。

對于辦公經(jīng)費，財政部答復(fù)稱，法院經(jīng)費預(yù)算、決算和財務(wù)資料屬于國家秘密不予公開。對于罰沒收入一項，財政部稱可通過網(wǎng)站查閱所需數(shù)據(jù)。因?qū)k公經(jīng)費一項回復(fù)不滿，董正偉向北京市第一中級法院提起行政訴訟。

董正偉稱，他關(guān)心法院的收入和支出是想知道法院的經(jīng)費是否夠用，以及對地方財政的依賴程度。其實，據(jù)《財經(jīng)》記者了解，這正是目前司法改革醞釀中涉及的一個問題，有關(guān)部門已在計算司法機(jī)關(guān)的收支賬，以評估司法經(jīng)費由中央財政負(fù)擔(dān)的可行性。

司法經(jīng)費體制改革無疑是司法改革中最值得期待的內(nèi)容之一，但也困難重重。

政法經(jīng)費管理體制已被學(xué)界詬病良久，“分灶吃飯、分級負(fù)擔(dān)、分級管理”的傳統(tǒng)體制，使司法機(jī)關(guān)過度依賴地方，在獨立行使職權(quán)時易受干擾，形成司法的地方化弊病。上一輪的司法改革即已關(guān)注此問題。2008年，《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》提出，將政法經(jīng)費保障體制改革為“明確責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”，中西部困難地區(qū)通過中央財政轉(zhuǎn)移支付。其中，人員經(jīng)費由同級財政負(fù)擔(dān)，公用經(jīng)費（包括日常運(yùn)行公用經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費）和業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費由中央、省級和同級財政按比例負(fù)擔(dān)。

雖然，政法經(jīng)費的保障力度有所加強(qiáng)，但仍以同級財政負(fù)擔(dān)為主。

關(guān)注司法改革的人士透露，最高司法機(jī)關(guān)對經(jīng)費改革的期待較高，但因涉及中央和地方的財權(quán)劃分比較棘手，需要協(xié)調(diào)中央與地方、政法機(jī)關(guān)與財政部門等關(guān)系方能推進(jìn)。人員經(jīng)費則因為比較固定，按照人事編制由地方支付爭議不大且慣例如此。爭議最大的是公用經(jīng)費由誰負(fù)擔(dān)和管理，“這部分款項是活錢，又不好管理”。

其實早在2002年，中共十六大報告就提出改革司法機(jī)關(guān)的人財物體制，隨后2004年法院和檢察院都提出探索建立業(yè)務(wù)經(jīng)費由國家財政統(tǒng)一保障、分別列入中央財政和省級財政的體制。但這項改革并未真正進(jìn)入議程。

有學(xué)者對《財經(jīng)》記者分析，當(dāng)時對這項改革的認(rèn)識并不統(tǒng)一，征求意見時反對聲音不少，一些地方司法機(jī)關(guān)習(xí)慣依賴地方黨政，辦案中遇到困難希望地方黨委協(xié)調(diào)，并不希望財務(wù)獨立。另外，東部和西部甚至一省之內(nèi)財力并不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)費保障比較充足也不愿意改。

接近法院系統(tǒng)的人士表示，現(xiàn)在的情形已與十年前不同，隨著司法改革的深入，和目前司法公信力下降的現(xiàn)實，來自司法機(jī)關(guān)的阻力在減少。

此外，學(xué)界也多在呼吁司法機(jī)關(guān)人財物的獨立，并提出了一些思路。有學(xué)者提出全國法院經(jīng)費單列，由中央財政統(tǒng)一撥付，最高法院支配、管理并逐級下達(dá)各級法院。但這與最高法院的職能不符。而交給司法行政部門支配管理目前也不現(xiàn)實。

南開大學(xué)法學(xué)院教授侯欣一稱，當(dāng)前的司法改革應(yīng)著力于去地方化已基本形成共識，問題是去地方化的程度，財政權(quán)是上收至中央還是省級，中央是否有財力保障，如何照顧不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距？

據(jù)了解，中央投入的成本也是司法改革前期討論中有關(guān)方面擔(dān)心的內(nèi)容之一。但從全國法院的收支賬看，至少是收支相抵。

在司法改革醞釀階段，有關(guān)部門的設(shè)想方案之一是除人員經(jīng)費由同級財政負(fù)擔(dān)外，其他經(jīng)費均由中央撥款兩級（中央和省級）管理。初步設(shè)想是最高法院和最高檢察院、高級法院和省級檢察院由中央統(tǒng)管，省級以下的法院和檢察院的財政由省一級管理。這一方案最終能否被采納，還需要看決策者的決心。

清華大學(xué)法學(xué)院教授張衛(wèi)平表示，司法經(jīng)費改革涉及到財政、發(fā)改委等部門，需要全局性的考慮和制度設(shè)計，比想象中的復(fù)雜。

人事權(quán)的改革

去除司法地方化，不僅需要司法財政體制的變革，還需要人事制度改革這架馬車。這也是學(xué)界和司法實務(wù)部門的主流觀點。

與司法財政制度相配套，有學(xué)者認(rèn)為人事制度也應(yīng)垂直管理，將地方法院、檢察院的人事權(quán)上收至省級管理。另外一種思路是，人事任免權(quán)上提一級，由上級人大及其常委會選舉和任免下級法院院長、檢察院檢察長和其他司法官（法官和檢察官）。

中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授程雷認(rèn)為人事體制改革的難度更大。在他看來，中國對司法機(jī)關(guān)財政制度的憲法規(guī)制薄弱，憲法及相關(guān)法律對司法機(jī)關(guān)的財權(quán)并沒有明確具體的行使方式。如果將地方司法機(jī)關(guān)的財政權(quán)收歸省級財政甚至中央財政都符合憲法精神，在改革中并不存在憲法障礙。但人事權(quán)不同。

按《憲法》規(guī)定，地方各級人民代表大會產(chǎn)生各級法院院長和檢察院檢察長?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》和兩院組織法進(jìn)一步授權(quán)明確地方各級人民代表大會對法官、檢察官的任免權(quán)。由此人事權(quán)改革的可能性、可操作性，成為目前司法改革中的一大難點。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，有關(guān)部門希望在技術(shù)上采取變通的方式，在提名權(quán)而非任免權(quán)上有所探索和改革，但還需進(jìn)一步會同組織人事部門等的意見和建議。

程雷認(rèn)為，可行性較強(qiáng)的方法是修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和兩院組織法中有關(guān)提名權(quán)的規(guī)定。今年10月30日，對外發(fā)布的十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃表明，兩院組織法已被納入全國人大五年立法規(guī)劃。

程雷建議修法時賦予省級法院、檢察院向縣市兩級人民代表大會及常務(wù)委員會提名兩院兩長的權(quán)限；同時對黨管干部的原則和體制進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整，將縣市兩級兩院兩長的考核、任免建議權(quán)收至省委組織部門，并規(guī)定由省級法院檢察院協(xié)助考察、建議；探索省級法院檢察院統(tǒng)一遴選、考核、推薦本省法官檢察官的機(jī)制，其推薦的人選提請同級人大常委會任免。

由此產(chǎn)生的一個擔(dān)憂是，如果省級法院對下級法院的法官有提名或建議權(quán)，基于中國的上下級法院是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這勢必影響下級法院獨立行使審判權(quán)，如何進(jìn)行規(guī)避和制約也是問題。

其實，在司法改革的研究中，還有學(xué)者和實務(wù)部門人士提出設(shè)置司法管轄區(qū)，與行政區(qū)劃分離從根本上擺脫人財物受制于地方的困境。但程雷認(rèn)為，突破行政區(qū)劃設(shè)置司法管轄區(qū)與現(xiàn)行憲法沖突，在憲法未修改的前提下，這一主張不具有可行性。

另據(jù)了解，雖然學(xué)界和實務(wù)部門有設(shè)置行政法院的呼聲，但不太可能出現(xiàn)在下一輪司法改革的規(guī)劃中。

規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行

目前，由于司法機(jī)關(guān)不能依法獨立公正行使司法權(quán)，使得司法實踐中產(chǎn)生了權(quán)力案、關(guān)系案、人情案、金錢案，并進(jìn)而影響到司法的公信力。

干擾司法的權(quán)力、關(guān)系、人情等法外因素，其來源法院內(nèi)外均有。在法院內(nèi)部，比如實踐中“判者不審審者不判”“合而不議”的情形，下級法院向上級法院請示等。檢察系統(tǒng)的情況與此類似，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部行政化傾向嚴(yán)重。因此，如何優(yōu)化司法權(quán)的配置一直是司法改革的重要內(nèi)容之一。

在學(xué)界，法院審判委員會備受指摘，不少人持取消審委會個案裁判功能或?qū)徫瘯挠^點。但來自法院系統(tǒng)的人士表示，基層法院的法官素質(zhì)還有待提高，一些重大、敏感案件完全由法官自主裁判并不現(xiàn)實，審判委員會參與討論案件目前還有必要。

張衛(wèi)平稱，審委會的最大問題是不直接審理案件，但卻對一些案件的裁決具有決定權(quán)。另外實踐中，還存在審判人員為推脫責(zé)任將案件提交至審委會的情形。這是法院內(nèi)部行政化運(yùn)作的一種表現(xiàn)。最理想的改革方案是取消審委會，但又面臨一個難題，如果法官的裁判能力不足，不能通過集體意志做出正確裁決。因此，如果不能一步到位取消審委會，應(yīng)具體明確法官責(zé)任和審委會討論案件的范圍、方式、程序，以改變審委會通過審判人員匯報案件引導(dǎo)最終裁判的現(xiàn)狀。

據(jù)悉，上述問題都在新一輪司法改革醞釀和設(shè)計的考慮之內(nèi)，未來司法改革將明確四級法院和檢察院的功能定位，法院審委會和檢察院檢察委員會的職責(zé)和權(quán)限劃分，規(guī)范上下級司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，理順合議庭與審委會、院長、庭長的關(guān)系等，以解決司法的行政化，形成權(quán)責(zé)明晰的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制。

目前，最高法院正在配合中央司法改革辦公室研究確定新一輪司法改革的總體規(guī)劃，并在起草《人民法院第四個五年規(guī)劃綱要》。今年10月30日，最高法院發(fā)布新一屆黨組的“1號文件”——《關(guān)于切實踐行司法為民 大力加強(qiáng)公正司法 不斷提高司法公信力的若干意見》（下稱意見）。

意見對審判權(quán)力運(yùn)行改革已有簡要概括，其中要求堅決貫徹法院依法獨立行使審判權(quán)的憲法原則，全體法官都要養(yǎng)成敢于堅持原則、敢于堅持真理、敢于依法辦案、敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任的職業(yè)品格。進(jìn)一步落實合議制，深化合議庭改革，切實解決合而不議、簡單附議等問題。院長、副院長、審判委員會委員、庭長和副庭長，要堅決支持合議庭和獨任庭依法公正審理案件。上級法院要堅決支持下級法院依法獨立公正行使審判權(quán)。

對各級法院的院長、庭長的職責(zé)也將進(jìn)行改革。今后院長、庭長的審判管理職責(zé)，應(yīng)集中在對相關(guān)程序事項的審核批準(zhǔn)、對綜合性審判工作的宏觀指導(dǎo)以及排除不良因素對審判活動的干擾等方面。建立院長、庭長行使審判管理權(quán)全程留痕的制度，防止審判管理權(quán)的濫用。

深圳市福田區(qū)法院正在試點“審判長負(fù)責(zé)制”，旨在弱化行政色彩濃厚的庭室架構(gòu)，取消庭長的案件審批權(quán)和人員管理權(quán)。鄭州市中原區(qū)法院也在試水“審判長負(fù)責(zé)制”。

意見還提出，健全和完善錯案評價標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)機(jī)制，建立科學(xué)公正的錯案評價體系。相關(guān)文件將于近期出臺，這也勢必會倒逼建立權(quán)責(zé)明晰的審判運(yùn)行機(jī)制。

現(xiàn)實中，趙作海案、佘祥林案等一批冤錯案的形成，還將矛頭指向政法委協(xié)調(diào)辦案的傳統(tǒng)模式。

據(jù)悉，政法委高層的改革決心很大，將不再直接干預(yù)具體案件。在今年初的全國政法工作電視電話會議上，中央政法委書記孟建柱已經(jīng)釋放了改革信號，表示要進(jìn)一步明確黨委政法委的職能定位，提升協(xié)調(diào)解決事關(guān)政法工作全局的重大問題的能力，提升領(lǐng)導(dǎo)政法工作的科學(xué)化、法治化水平。

另據(jù)了解，最高法院已起草《關(guān)于進(jìn)一步深化審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的若干意見》，現(xiàn)處于論證階段。意見與這一文件應(yīng)是法院未來五年改革的路線圖，均曾在今年7月舉行的全國高級法院院長座談會上，內(nèi)部征求意見。

關(guān)于檢察權(quán)的改革，應(yīng)該是參照審判權(quán)的改革方案進(jìn)行。程雷稱，檢察長負(fù)責(zé)制與檢察官辦案主體地位，實質(zhì)上是檢察一體與檢察官獨立的關(guān)系界定問題，這一矛盾關(guān)系因為中國檢察權(quán)的特殊定位、具體檢察職能的多元化而更加復(fù)雜。

另外，司法公開的力度將會加大，讓司法權(quán)在陽光下運(yùn)行。最高法院將力主推動裁判文書、審判流程、執(zhí)行信息公開，但仍是以向當(dāng)事人公開為主。對于社會公眾關(guān)心的官員貪腐案件向社會公開的程度如何，仍是待解之謎。

司法官的職業(yè)化建設(shè)

去司法的行政化和地方化，確保法官和檢察官獨立行使司法權(quán)，無疑是給法官、檢察官“放權(quán)”，這必須依賴于依法獨立行使司法權(quán)的職業(yè)保障機(jī)制，才能打造正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的司法官，從而實現(xiàn)司法公正。

2002年，最高法院首次提出法官職業(yè)化建設(shè)，但推進(jìn)有限。上一輪的司法改革即提出，制定與法院、檢察院、司法行政機(jī)關(guān)職業(yè)特點相適應(yīng)的職務(wù)序列的意見，建立和完善法官、檢察官及其輔助人員分類管理制度，修改完善符合職業(yè)特點的一線辦案法官、檢察官退休制度等，但因涉及一些體制性因素等多種原因，實效并不明顯。

法官和檢察官的職務(wù)與權(quán)力運(yùn)行模式與一般行政人員存在較大差異，但長期以來中國的法官和檢察官屬于公務(wù)員序列，職務(wù)劃分和工資依照公務(wù)員管理?！斗ü俜ā吩缭?995年就規(guī)定，法官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)審判工作特點由國家規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定至今未出臺。

在基層法院工作的一名法官對《財經(jīng)》記者稱，近三年來，他所在的法院陸續(xù)有近20人辭職，包括立案庭庭長、副庭長，一些法官脫離審判崗位主動選擇了司法行政崗位，還有人轉(zhuǎn)而去考取其他單位公務(wù)員。他稱最主要的原因就是基層法官收入低，升遷無望或晉升機(jī)會低于同級行政部門，而且在“訴訟爆炸”時代工作量重壓力大。如果司法改革給法官“放權(quán)”，其權(quán)責(zé)更大、風(fēng)險更高，但待遇不變，這一矛盾將更加突出。

法官和檢察官的職務(wù)序列單列制度，在法學(xué)界和司法部門沒有太大爭議，最高法院也在力圖推動此項改革，希望提高法官的待遇，但難點是協(xié)調(diào)與其他部門的關(guān)系。有關(guān)部門認(rèn)為公務(wù)員正在進(jìn)行改革，法官檢察官序列單列會影響公務(wù)員改革的通盤考慮。

最高法院司法改革辦公室法官何帆曾撰文分析，法官單獨序列改革和建立有別于普通公務(wù)員薪酬體系的合理性，并提出了具體的改革思路：即先改革法官管理制度，提升法官入職條件，完善法官高薪的前提；再加大“去行政化”力度，使法官真正說了算；然后構(gòu)建法官薪酬機(jī)制，切實提高法官待遇。

最高法院近日下發(fā)的“1號文件”稱，將推進(jìn)法院隊伍分類管理的制度建設(shè)，進(jìn)一步明確法官、審判輔助人員和司法行政人員責(zé)權(quán)關(guān)系。科學(xué)設(shè)置各類人員職級比例和職數(shù)編制的提法，是建立法官員額制的設(shè)想。法官員額確定后，原則上只有在出現(xiàn)空缺時，才能補(bǔ)充招錄和任命法官，目前部分法院已在試行此項改革。

分類管理制度改革是實現(xiàn)職業(yè)化建設(shè)的核心問題，有利于建立符合司法規(guī)律的管理制度。但也有法院人士擔(dān)心，未來書記員的發(fā)展空間更小，必須完善書記員的管理制度。

程雷認(rèn)為，法官和檢察官職務(wù)序列單列并輔之以職業(yè)待遇的提高，必然會引發(fā)其他職業(yè)及社會的質(zhì)疑，因此還應(yīng)通過推進(jìn)法官、檢察官的選任、考評與獎懲機(jī)制改革，以回應(yīng)法官、檢察官為何高薪的質(zhì)疑。在司法官的選任上，他建議增加為期兩年的入職培訓(xùn)。

最高法院已表示，將完善并落實法官逐級遴選機(jī)制，逐步實行上級法院法官從下級法院法官中選拔。將進(jìn)一步擴(kuò)大法官遴選的范圍，注重從律師群體及其他法律實務(wù)部門且具有基層工作經(jīng)歷的人員中選拔法官。這一改革的力度如何，還需要等待最高法院具體的改革方案。

本刊記者譚翊飛對此文亦有貢獻(xiàn)