現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運行良好的國家都以法治為基礎(chǔ)。因為投資者、貿(mào)易者、勞動者、消費者——無論個人還是團(tuán)體以及企業(yè)，無論各自的利益訴求有多么巨大的差異——只有明確地知道行為準(zhǔn)則以及違反規(guī)則的后果，才能作出合理的規(guī)劃和決定。

在這里更重要的是，規(guī)則要平等適用于任何人，政府不得偏袒某一方，也沒有超越于規(guī)則之上的特權(quán)。否則不同群體之間的關(guān)系就難以協(xié)調(diào)，通過競爭產(chǎn)生效率的機(jī)制也就難以啟動。正是同時約束所有行為主體的法治秩序，可以使市場經(jīng)濟(jì)的參與者不必?fù)?dān)心其他人任意侵犯自己的合法權(quán)益，無需就生產(chǎn)和營銷中碰到的各種問題和糾紛解決逐一與政府官員進(jìn)行談判，因而可以全神貫注于各自的事業(yè)和績效。

由此可見，不僅限制公民侵權(quán)行為，而且還限制政府濫用權(quán)力行為的那種現(xiàn)代法治原則，才是財產(chǎn)權(quán)和契約履行的可靠保障，才構(gòu)成自由競爭、公平競爭的前提條件，從而有利于減少交易成本、提高辦事效率、防止尋租行為。中國在確立市場經(jīng)濟(jì)體制之后推行法治，乃改革開放時代制度變遷的必然邏輯。

不言而喻，市場競爭機(jī)制會促進(jìn)功能分化和利益集團(tuán)分化，導(dǎo)致社會的結(jié)構(gòu)和思想狀況具有越來越顯著的多元性。實際上，當(dāng)“強(qiáng)勢群體”與“弱勢群體”這樣的區(qū)別第一次出現(xiàn)在2001年3月九屆全國人大五次會議《政府工作報告》以及大眾傳媒中時，抽象的“人民”概念就開始裂變，既有的整體主義國家理論和一元化制度設(shè)計就開始被重新審視，不同群體的利益如何表達(dá)、如何協(xié)調(diào)之類的問題就開始被提上議事日程。

特別是在不同利益訴求發(fā)生沖突之際，政府究竟代表誰、在使用規(guī)則時能否保持不偏不倚的質(zhì)疑層出不窮，形成日益強(qiáng)大的輿論壓力。這意味著在社會多元的格局中，國家權(quán)力的中立化、客觀化、媒介化以及治理方式的轉(zhuǎn)換勢在必行。也就是說，強(qiáng)勢群體與弱勢群體相對峙的格局以及解決利益和價值沖突的現(xiàn)實任務(wù)決定了政治體制改革已經(jīng)無從回避。一般而言，政治改革的目標(biāo)是兼顧自由與平等的民主制，但改革的最佳切入點卻是注重程序公正的法治。在這個意義上，經(jīng)濟(jì)市場化和社會多元化對依照規(guī)則管理公共事務(wù)的內(nèi)在需求，為法治國家的建構(gòu)提供了基本動力。

通過法治國家的建構(gòu)來改造現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威體系，大致可以分為以下兩個最主要的步驟。

第一步，在現(xiàn)行憲法的框架內(nèi)，把平等、自由、民主、人權(quán)等現(xiàn)代文明的普遍性價值與高度集中的權(quán)力結(jié)合起來，通過加強(qiáng)法律規(guī)則的執(zhí)行力和確立司法獨立原則，實現(xiàn)權(quán)力的合理化、效率化、正當(dāng)化。在這里，現(xiàn)代文明的普遍性價值構(gòu)成了權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而在啟蒙體制乃至所謂“發(fā)展型獨裁”體制下已經(jīng)形成的高度集中的權(quán)力，則能夠突破既有利益格局的限制，在大轉(zhuǎn)型的過程中確保社會的整合性。

當(dāng)然，普遍性的現(xiàn)代價值與高度集中的國家權(quán)力之間，會存在這樣或那樣的緊張和沖突。所以，在這個階段的頂層設(shè)計，應(yīng)該以“矛盾的制度化”和程序公正為基礎(chǔ)，并通過司法獨立原則及其他各種方式和手段來協(xié)調(diào)矛盾，保持不同構(gòu)成部分之間的銜接和平衡。如果權(quán)力過于集中甚至絕對化，就會踐踏現(xiàn)代文明的普遍性價值。如果權(quán)力過于分散甚至弱勢化，就會導(dǎo)致整合機(jī)制失靈，現(xiàn)代的價值體系也就失去了現(xiàn)實的制度載體。

此時，必須充分注意中國的問題狀況跟西方相比，的確有太多的不同。因此，法治原理在西方語境下的表述與中國語境下的表述之間也往往大異其趣。在西方，規(guī)范體系具有等級性、統(tǒng)一性、邏輯演繹性。通過法律的解釋共同體，不同層次的規(guī)范得到了有效整合，關(guān)于法律秩序及其正當(dāng)性的一套話語體系是整個社會共有的。但在中國，各種不同類型的規(guī)范犬牙交錯，形成如同馬賽克的拼圖結(jié)構(gòu)，而沒有形成一個法律解釋共同體。概括地說，西方法律是一元化的，但中國法律卻是多元化的。

前面講到中國權(quán)力的高度集中性乃至一元性。我們談反腐敗、談?wù)误w制改革，題中應(yīng)有之義就是要分權(quán)制衡，就要改變這個一元化、絕對化的權(quán)力結(jié)構(gòu)。但是，在法律多元化的狀況下，貿(mào)然推動權(quán)力多元化，社會的整合機(jī)制就有可能分崩離析。所以，法律多元化和權(quán)力多元化不能齊頭并進(jìn)。既要分權(quán)制衡，又要保持社會的整合性，那就必須首先讓法律一元化，通過法律的解釋共同體來防止分權(quán)制衡帶來分崩離析。

實際上，現(xiàn)代法治國家的原理歸根結(jié)底就是一句話，以一元化的法律體系來支撐多元化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得分權(quán)制衡的制度設(shè)計通過統(tǒng)一的法律規(guī)則而運轉(zhuǎn)自如、協(xié)調(diào)相洽?，F(xiàn)在的問題是，中國能不能做到這一點？這個道理不想清楚，草率地推動政治改革的確是有很大風(fēng)險的。

既然絕對的權(quán)力造成絕對的腐敗這一現(xiàn)實問題讓我們不得不走限權(quán)、分權(quán)制衡之路，那就必須首先讓法律一元化，用統(tǒng)一的規(guī)則去限制權(quán)力同時也協(xié)調(diào)權(quán)力，形成新的整合機(jī)制。根據(jù)以上的分析，可以說，今后政治改革的基本方向就是：從“法律多元、權(quán)力一元”到“法律一元、權(quán)力多元”。這個公式略有些簡單化，但卻有利于澄清視聽，撥亂反正。

第二步，在法律的解釋共同體已經(jīng)形成和鞏固的基礎(chǔ)上，回過頭來改造高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，把普遍性價值與互相制衡的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行合乎憲政理念的重新組合，建構(gòu)一個立憲主義的民主國家。

更準(zhǔn)確地說，要精心選擇不同的憲法設(shè)計，以便進(jìn)一步改善法治國家。不言而喻，憲法設(shè)計是可以決定政治狀態(tài)的。憲政不外乎在政治中形成一套落實憲法設(shè)計、推行法治民主、實現(xiàn)公平正義的機(jī)制。這里的關(guān)鍵是權(quán)力分立，讓立法這樣一種最典型的公共事務(wù)的決定充分反映民意，而非把民意直接編織到執(zhí)法乃至司法活動之中。

從上述觀點來看，政治體制改革的一個非常重要的舉措，就是加強(qiáng)人民代表大會的功能，特別是預(yù)算審議功能，以及根據(jù)審計報告對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)的功能。隨之再修改選舉制度，真正落實民主政治原則。與此同時，還要導(dǎo)入對違憲法規(guī)、違法行政舉措的司法審查制度，以加強(qiáng)法院系統(tǒng)的權(quán)威和功能，真正落實司法獨立原則。這種司法性的違憲審查制，可以防止可變的力量對比關(guān)系不斷干擾立法造成制度解構(gòu)，從而維護(hù)國家秩序的穩(wěn)定性和連貫性。換言之，司法機(jī)關(guān)的審查、推理以及判斷，在制約立法權(quán)、行政權(quán)的同時，也發(fā)揮著整合和正當(dāng)化的功能。

在上述意義上，民主選舉以及不同層面、不同方式的分權(quán)制衡，會造就一種新型權(quán)力結(jié)構(gòu)；而充分反映民意的法律秩序，特別是值得信賴和期待的公正司法則會構(gòu)成一種新型權(quán)威體系。

為了落實通過法治重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威體系的上述設(shè)想，在國家和社會之中必須形成相應(yīng)的操作機(jī)制，必須造就一批制度運營的擔(dān)綱者。我認(rèn)為，在當(dāng)今中國以下四種治理技術(shù)或手段以及相應(yīng)的行為主體可以發(fā)揮重要的功能。

（1）地方改革紅利的競爭。前些年在浙江、上海、江蘇、廣東、湖南都出臺了法治秩序建構(gòu)的舉措，這些經(jīng)驗和教訓(xùn)都值得總結(jié)。最近國務(wù)院批準(zhǔn)在上海設(shè)立國家自由貿(mào)易區(qū)，允許大規(guī)模地制度創(chuàng)新，這也為地方在法治方面進(jìn)行嘗試提供了新的機(jī)遇。因此，圍繞法治促進(jìn)地方政府開展競爭并非空想。

如果在地方層面實踐所謂“預(yù)算議會”的設(shè)想，借助“大審計”、信息公開、財政再分配的壓力，就有可能推動一個自下而上的財稅民主化改革進(jìn)程。

與此同時，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)地方人大代表在立法、在問責(zé)、在監(jiān)督等方面的功能，讓地方人大代表首先活躍起來。地方人大代表作用越大，政治改革軟著陸的條件也就越成熟。在基層開始推動上述改革，現(xiàn)有體制上是沒有任何障礙的，具有充分的現(xiàn)實可行性。

在上世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)改革的紅利是對地方釋放政策優(yōu)惠。在本世紀(jì)第一個十年，政治改革的紅利可以是向地方釋放征稅自主權(quán)、發(fā)債自主權(quán)以及擴(kuò)大財政方面的自治空間。圍繞法治的條件成熟度而漸進(jìn)地推動地方自治的改革，有利于妥善處理改革與整合之間的復(fù)雜關(guān)系。允許法治水準(zhǔn)較高的地方有較大的自主權(quán)，這既是分權(quán)化改革，同時也是制度上的整合。把法治作為政治體制改革出發(fā)點的優(yōu)勢就在這里。

（2）個人依法維權(quán)的訴訟。我國是人民當(dāng)家做主的國家，主權(quán)在民，但人民怎么主張其權(quán)利，公民個人怎樣享有當(dāng)家做主的權(quán)利，都不是很清楚。一般而言，個人能夠切實主張的只是訴權(quán)。因此，合理的訴權(quán)體系就是現(xiàn)代法治秩序的核心。

對于大多數(shù)普通公民而言，法律是抽象難懂的，也是遙遠(yuǎn)的，他往往通過看得見、摸得著的具體案件的審判來感受法律。對法律體系或者法律秩序的評價，也往往基于個案感受。審理是不是公平，判決是不是符合他對正義的理解、他的公正感，這樣的感性認(rèn)識決定了他對法律制度的理性認(rèn)識。

把維權(quán)訴訟理解為公民的義務(wù)，這是公序良俗的視角，的確意味深長。訴訟不僅僅是為了維護(hù)自己的個人權(quán)利，還是為了維護(hù)法律秩序，維護(hù)社會正義，所以碰到侵權(quán)行為就一定要不平而鳴，就一定要訴諸法庭，否則就沒有盡到一個公民應(yīng)盡的義務(wù)。這樣的思路，與“鄉(xiāng)愿，德之賊也”的論述其實也是相通的。這說明個人訴訟本身就是有公益性的，更何況公益訴訟。這也說明個人應(yīng)該而且有可能在法律實施中發(fā)揮積極的作用。沒有訴訟，法治就根本運作不起來。

雖然健訟并非我們要鼓勵的，但在既得利益集團(tuán)太強(qiáng)大、階層幾乎固化的現(xiàn)在，壓抑維權(quán)訴訟就會使弱勢群體求告無門，絕非明智之舉。相反，要為老百姓的維權(quán)訴訟提供適當(dāng)?shù)恼T因，提供方便的條件。例如要使現(xiàn)有制度中規(guī)定的依法維權(quán)的各種要素都能配置得更加合理，包括提供充分的法律信息，降低訴訟的社會成本，明確法律行為可預(yù)期的利益和損失究竟在什么地方，等等。所以，我們在考察一個社會的法治程度時，要看制度設(shè)計是不是方便公民訴訟，有沒有足夠的律師為公民維權(quán)提供專業(yè)服務(wù)。

（3）律師的技術(shù)死磕派。在這里特別要強(qiáng)調(diào)的是，幫助老百姓訴訟的、精通法律專業(yè)知識和技能的律師很重要。律師的規(guī)模越大，就越有可能專業(yè)分化和分工，維權(quán)的服務(wù)就越有保障。律師的社會地位越高、作用越大，就越有可能把維權(quán)的事情做好，也就越有可能把法律落到實處。因此可以說，愛在法律技術(shù)上不斷挑毛病的律師死磕派構(gòu)成落實法治的另一種重要操作杠桿。

所謂“死磕”就是較真，律師必須較真才有可能把客戶的合法權(quán)益保住，才有可能切實推動法律實施，才有可能避免冤假錯案、提高辦案質(zhì)量。但是，在2012年我們看到的情況似乎有些相反，律師受到打壓、與公檢法司等機(jī)關(guān)之間的關(guān)系變得更緊張了，甚至可以說司法界已經(jīng)分成了朝野二元的格局。結(jié)果是律師抱團(tuán)取暖、集體斗爭，從李莊案到平度案，可以清晰地看出律師自我認(rèn)同在野化、對抗化的趨勢。這也意味著我國司法格局正在發(fā)生實質(zhì)性變化。

（4）新媒體的輿論監(jiān)督。新媒體時代導(dǎo)致我們的傳播環(huán)境發(fā)生了非常大的變化。傳統(tǒng)的公眾傳媒是一個專業(yè)化的等級結(jié)構(gòu)，而新媒體是大眾參與的平面結(jié)構(gòu)。每個人都可以自由地發(fā)布信息和接受信息，話語權(quán)下放了，自我中心主義的傾向變強(qiáng)了，這樣的平面互動會造成社會的漣漪效應(yīng)。在這樣的背景下，對司法的輿論監(jiān)督無處不在，帶來了一系列的變化。

在司法與公共輿論之間關(guān)系演變的過程中，首先可以看到一個很好的動機(jī)。由于我國司法制度還不完備，社會信譽度還不高，有關(guān)當(dāng)局試圖通過對審判的輿論監(jiān)督來確保司法公正。隨著公民權(quán)利意識和法律意識的增強(qiáng)，對訴訟案件的社會關(guān)注也在不斷增強(qiáng)，而新媒體為公民觀察、參與以及監(jiān)督審判提供了非常便捷的手段。結(jié)果是圍繞審判的網(wǎng)絡(luò)輿論越來越活潑化，儼然形成了一個虛擬法庭、影子法庭。這樣的司法輿論帶來兩方面的結(jié)果：一方面是辦案法官以及整個司法系統(tǒng)被置于聚光燈下，接受公眾的審視和品頭論足，法律問題成為社會熱點，審判權(quán)似乎從邊緣轉(zhuǎn)移到中心。另一方面，法院的一舉一動都在輿論的監(jiān)督之下，輿論左右審判結(jié)果的事態(tài)時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)了輿論審判的現(xiàn)象，這是需要預(yù)防和矯正的。

綜上所述，不難理解中國今后的政治體制改革為什么必然以法治作為突破口，因為法治是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求，也是多元社會治理的基本方式，最容易達(dá)成共識，事實上也已經(jīng)成為舉國上下的一個核心共識。但是，最近司法界發(fā)生了不少很嚴(yán)重的問題又讓我們深深感到法治之路是艱難曲折的，司法改革已經(jīng)迫在眉睫，否則就無法避免一場突如其來的司法危機(jī)。

所以，我認(rèn)為中國政治體制改革要從法治起步，司法改革則是建構(gòu)法治秩序的一個極其關(guān)鍵的切入點。無論多么大膽的司法改革都是在現(xiàn)行法律體系的框架內(nèi)進(jìn)行的，所以只要根據(jù)統(tǒng)治理性做出決斷，就可以自上而下施行。當(dāng)然，為了確保司法改革順利進(jìn)行并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，有必要特別留意程序公正和工具理性的問題，要特別發(fā)揮法律技術(shù)的作用。

為此，我們可以提出政治問題法律化、法律問題程序化、程序問題技術(shù)化的操作思路，并在有效解決技術(shù)、程序、法律層面問題的基礎(chǔ)上，更加游刃有余地處理政治以及價值體系層面的問題。 當(dāng)司法改革與既存的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生沖突時，需要借助民意的支持。因而還有必要自下而上推動財稅民主化，于是預(yù)算議會就構(gòu)成建構(gòu)法治秩序的另一個極其關(guān)鍵的切入點。這兩者相向而行、相輔而成，可以加快中國轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

正因為現(xiàn)代法治國家的本質(zhì)是讓權(quán)力和權(quán)利同時受到適當(dāng)制約，特別是防止政府濫用權(quán)力，強(qiáng)調(diào)理性、自由以及公正，所以法治可以被視為適應(yīng)社會多元化態(tài)勢的一種新型的權(quán)威體系。

作者為上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長