近日，中國(guó)人民大學(xué)招生處處長(zhǎng)蔡榮生涉嫌違紀(jì)被調(diào)查，傳聞涉案金額上億元，再次折射出中國(guó)大學(xué)行政化之弊。

不論官方還是學(xué)界，去除大學(xué)行政化，建立現(xiàn)代大學(xué)制度已是共識(shí)。十八屆三中全會(huì)即提出，推動(dòng)包括學(xué)校在內(nèi)的公辦事業(yè)單位與主管部門(mén)“理順關(guān)系和去行政化”。

作為步驟之一，教育部于2013年11月28日宣布，首批核準(zhǔn)了中國(guó)人民大學(xué)等六所高校的章程。

按照教育部的計(jì)劃，所有“985工程”的高校必須于2014年6月之前完成章程制定，全國(guó)所有高校要在2015年底前完成。

大學(xué)章程素被喻為“大學(xué)憲法”，在大學(xué)治理中具有最高權(quán)威，亦為現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)?！罢鲁套顚?shí)質(zhì)的意義是在政府和高校之間劃出一個(gè)權(quán)力和義務(wù)的邊界，在學(xué)校內(nèi)部也同樣劃出界限?！币晃唤逃?jī)?nèi)部人士表示。

然而，高校行政化積弊相襲，沉疴多年，去除不易。三年前的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》就提到了推行考試招生相對(duì)分離，但三年之后，具體的高考改革方案一直沒(méi)有出臺(tái)。2010年9月，教育部出臺(tái)了《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》，要求高校公開(kāi)包括財(cái)務(wù)信息在內(nèi)的辦學(xué)信息，然而迄今為止，只有個(gè)別高校依法公布學(xué)校辦學(xué)信息，而未公布信息的學(xué)校，卻沒(méi)有受到任何問(wèn)責(zé)。

教育學(xué)者對(duì)大學(xué)章程積極評(píng)價(jià)的同時(shí)也指出，去除大學(xué)行政化，建立現(xiàn)代大學(xué)制度是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，僅建立章程不足以達(dá)到目標(biāo)。

大學(xué)“制憲”

11月16日，《中國(guó)人民大學(xué)章程》得到教育部的正式核準(zhǔn)，成為中國(guó)首部得到核準(zhǔn)的大學(xué)章程。這部章程命運(yùn)可謂曲折，早在2006年，在教育部的倡導(dǎo)下，人民大學(xué)啟動(dòng)章程制定，并成立起草委員會(huì)。直到2011年教育部印發(fā)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》后，人民大學(xué)章程制定得以提速。2012年下半年開(kāi)始，章程草案分別提交教職工代表大會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)和黨委全委會(huì)審定，最后報(bào)教育部核準(zhǔn)。

審視各校章程，皆試圖體現(xiàn)出“政校分開(kāi)”思路。

人民大學(xué)章程中確定了八項(xiàng)自主辦學(xué)權(quán)，包括：自主制定招生方案，調(diào)節(jié)系科招生比例，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專(zhuān)業(yè)，自主制定人才培養(yǎng)計(jì)劃，開(kāi)展課程建設(shè)、教材建設(shè)和教學(xué)設(shè)施建設(shè)。此外，在海外交流、機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)產(chǎn)自主管理等方面，也都作出規(guī)定。

值得一提的是，章程對(duì)于機(jī)構(gòu)設(shè)置提出，“自主確定教學(xué)、科研、行政等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，評(píng)聘教師和其他專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配?！?/p>

自主辦學(xué)權(quán)的確立，是理清政府與學(xué)校關(guān)系的關(guān)鍵。教育部?jī)?nèi)部人士表示，“建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度本質(zhì)上是構(gòu)建新型的政校關(guān)系，這要求必須擴(kuò)大高校自主權(quán)。”

據(jù)上述教育部人士介紹，在2010年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳即下發(fā)文件，將建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度列入教育體制改革的試點(diǎn)，并確定浙江省和北京大學(xué)等27所高校作為試點(diǎn)單位。這意味著現(xiàn)代大學(xué)制度從理論研究、學(xué)校自發(fā)探索進(jìn)入了國(guó)家的決策視域。

此后，各試點(diǎn)院校在落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)、理清政校關(guān)系方面做了一些探索，核心是簡(jiǎn)政放權(quán)，包括下放部分學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置權(quán)、科研項(xiàng)目評(píng)審權(quán)，擴(kuò)大高校招生自主權(quán)、本科院校教師職稱(chēng)評(píng)審權(quán)和民辦高校自主權(quán)，擴(kuò)大部分競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目準(zhǔn)入范圍。這與此次公布的高校章程的思路吻合。

不過(guò)，在21世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng)熊丙奇看來(lái)，這一路徑難以確保政校關(guān)系的厘定?！皬囊呀?jīng)發(fā)布的六所高校章程看，章程制定者都想明確學(xué)校擁有的辦學(xué)自主權(quán)，也希望通過(guò)教育部門(mén)的審核來(lái)‘確認(rèn)’這些自主權(quán)，但相關(guān)的表述基本是‘學(xué)校依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)及本章程自主管理學(xué)校內(nèi)部事務(wù)，不受任何組織和個(gè)人的非法干涉’。那么內(nèi)部章程對(duì)校外的‘有關(guān)機(jī)構(gòu)’如何產(chǎn)生約束力？如果有關(guān)機(jī)構(gòu)干涉學(xué)校的自主權(quán)，學(xué)校怎么辦？”

教育部教育發(fā)展研究中心副主任韓民也認(rèn)為，章程很難規(guī)定政府與學(xué)校的關(guān)系?！罢墙逃呐e辦者，學(xué)校是被舉辦者，讓被舉辦者設(shè)立章程來(lái)約束舉辦者，是有問(wèn)題的?！?/p>

去行政化路徑

韓民介紹，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大學(xué)章程需要得到更高層級(jí)的法律來(lái)保證，有的是立法機(jī)構(gòu)，有的是政府頒布的法案。

日本1946年通過(guò)的戰(zhàn)后新憲法中設(shè)立“保障學(xué)問(wèn)自由”的條款，這是在自治的基礎(chǔ)上構(gòu)筑大學(xué)與政府關(guān)系的基本法律依據(jù)。英國(guó)的很多大學(xué)，則是由皇家發(fā)出特許狀，特許狀里確定政校關(guān)系，如1967年英國(guó)皇家藝術(shù)學(xué)院獲皇家特許狀，擁有獨(dú)立頒發(fā)學(xué)位的權(quán)力。

熊丙奇也建議，保證學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，需提升章程的設(shè)立規(guī)則。比如，對(duì)于國(guó)家舉辦的大學(xué)，章程有必要提交給全國(guó)人大討論和審議，地方舉辦的大學(xué)則相應(yīng)交由地方人大進(jìn)行討論、審議，“這樣通過(guò)的章程才具有真正的法律效力”。

在全國(guó)人大代表、長(zhǎng)江教育研究院院長(zhǎng)周洪宇看來(lái)，大學(xué)章程屬于高校自己設(shè)立，教育部批準(zhǔn)的規(guī)章，“而關(guān)鍵在于修改高等教育法”。

現(xiàn)有的高等教育法雖然規(guī)定，“高等學(xué)校根據(jù)教學(xué)需要，自主制訂教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)?！钡诂F(xiàn)實(shí)中，高校教育教學(xué)方面的規(guī)定政出多門(mén)，紅頭文件與法規(guī)并存，且文件的權(quán)威性往往于法律之上，這使得高校辦學(xué)自主權(quán)難以真正落實(shí)。

周洪宇2011年曾向全國(guó)“兩會(huì)”提交議案，要求明確高校法人地位，劃出教育行政部門(mén)與高校的權(quán)力與責(zé)任范圍。同時(shí)，建立以第三方督導(dǎo)、評(píng)估為核心的管理體制，健全政府對(duì)高等學(xué)校運(yùn)行成本的財(cái)政資助及其成本核算體制。

民主管理的建立，也是高校自主權(quán)的一個(gè)重要方面。與其他機(jī)構(gòu)的治理相似，不同利益群體參與決策，有助于提高高校決策的科學(xué)性和可行性。實(shí)際上，這也是高等教育法的一項(xiàng)內(nèi)容。

但目前，中國(guó)高校中，教師、學(xué)生以及其他群體參與決策的機(jī)會(huì)很少，周洪宇建議，高等教育法中，應(yīng)完善由多方人員組成的委員會(huì)制度，充分發(fā)揮教代會(huì)、校務(wù)委員會(huì)及學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)校決策中的作用。同時(shí)，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力適當(dāng)分離。

此外，中國(guó)高校的學(xué)者很少有機(jī)會(huì)介入高校的管理。而教授在高校學(xué)術(shù)事務(wù)中具有一種先賦的權(quán)力和權(quán)威，教授參與管理，不僅有利于創(chuàng)設(shè)高校學(xué)術(shù)自由的氛圍，更提高了學(xué)校決策特別是學(xué)術(shù)性政策制定和實(shí)施的科學(xué)性和可行性。

按照人民大學(xué)章程，校長(zhǎng)擁有七項(xiàng)職權(quán)。包括方案實(shí)施權(quán)、審定制度權(quán)、副校長(zhǎng)人選推薦權(quán)、聘任與解聘教師權(quán)、擬訂和執(zhí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算權(quán)、校長(zhǎng)辦公會(huì)議決策權(quán)、其他重要事項(xiàng)決定權(quán)等。

目前，大學(xué)校長(zhǎng)基本上參照行政干部的方式由上級(jí)任命。比如，教育部的司局級(jí)官員直接下派到部屬大學(xué)任校長(zhǎng)是一種常態(tài)。

與此相對(duì)應(yīng)，大學(xué)一般都擁有行政級(jí)別。而十八屆三中全會(huì)明確提出了改革方向，“逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別”。

各方對(duì)此思想仍未統(tǒng)一，教育部一位人士表示，取消大學(xué)校長(zhǎng)的行政級(jí)別，反而是“最表層的”?！澳壳叭绻∠?jí)別，可能對(duì)高校帶來(lái)副作用，畢竟級(jí)別配套著資源?！?/p>

“行政級(jí)別只是一個(gè)形式，發(fā)個(gè)文就可以去掉，但背后是附著于這個(gè)形式的大量的利益和資源，這些利益和資源怎么處理？需要慎重考慮?！敝芎橛钫f(shuō)。

現(xiàn)代大學(xué)藍(lán)圖

“去行政化只是手段，建立現(xiàn)代大學(xué)制度才是最終目標(biāo)?！鼻笆鼋逃?jī)?nèi)部人士表示。

去行政化之后，政府與高校應(yīng)各自扮演相應(yīng)的角色。教育行政部門(mén)的職責(zé)首要是制定教育的戰(zhàn)略決定，出臺(tái)相關(guān)的教育發(fā)展政策；其次是監(jiān)督學(xué)校依法辦學(xué)；第三是為學(xué)校的發(fā)展提供服務(wù)。

“在美國(guó)，政府會(huì)收集大量的教育發(fā)展信息，提供給學(xué)校與學(xué)生，由受教育者來(lái)選擇學(xué)校。”熊丙奇說(shuō)，政府的最后一個(gè)職能是救濟(jì)貧困學(xué)生。熊丙奇認(rèn)為除這四項(xiàng)職能外，政府無(wú)需更多干涉高校事務(wù)，校長(zhǎng)的選拔、學(xué)校內(nèi)部的戰(zhàn)略制定、學(xué)科設(shè)置、課程設(shè)置、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、教育教學(xué)、學(xué)位授予都應(yīng)去行政化。

現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)是明晰大學(xué)行政權(quán)、教育權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)的關(guān)系。其中，行政權(quán)包括建設(shè)校舍，為學(xué)生提供后勤服務(wù)，為老師提供生活工作環(huán)境的保障，執(zhí)行學(xué)校的規(guī)章制度等。而學(xué)校的教育權(quán)，包括學(xué)科設(shè)置、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、課程開(kāi)設(shè)、教師教育教學(xué)、教師的評(píng)價(jià)、教師的管理、學(xué)生的評(píng)價(jià)等，這些方面由教授委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)。學(xué)校開(kāi)展怎樣的學(xué)科研究，教授學(xué)術(shù)能力的考核，學(xué)術(shù)成果的管理或評(píng)價(jià)則由學(xué)術(shù)委員會(huì)來(lái)決定。

熊丙奇認(rèn)為，高校去行政化的每一步驟都要求放權(quán)，每一項(xiàng)都是要打破傳統(tǒng)的以計(jì)劃為主的管理模式。

此次六高校的章程設(shè)立在此方向上有所嘗試。中國(guó)人民大學(xué)章程通過(guò)設(shè)置學(xué)術(shù)委員會(huì)和人才培養(yǎng)委員會(huì)，試圖體現(xiàn)出“教授治?！钡木瑁湟?guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)主任一般由不擔(dān)任行政職務(wù)的資深教授擔(dān)任，職責(zé)包括“對(duì)學(xué)校學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)劃、科學(xué)研究和學(xué)科建設(shè)中的重大問(wèn)題提出建議和意見(jiàn)，審議推薦科研項(xiàng)目等”。人才培養(yǎng)委員會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)招生、專(zhuān)業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、教材建設(shè)、教學(xué)組織建設(shè)、教學(xué)設(shè)施建設(shè)、教師教學(xué)培訓(xùn)和學(xué)生管理等工作。

然而，在學(xué)者看來(lái)，學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)該得到更明確的保證?！皩W(xué)術(shù)委員會(huì)提出的建議和意見(jiàn)，行政部門(mén)不采納怎么辦？解決的辦法是要明確學(xué)術(shù)委員會(huì)獨(dú)立運(yùn)行，是最高學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)，行政部門(mén)必須執(zhí)行學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)決策。”熊丙奇表示。