“有些地方對工商企業(yè)大面積、長時間租賃農(nóng)戶承包耕地、林地監(jiān)管不力，用途上存在‘非糧化’、‘非農(nóng)化’和‘非林化’的問題。”

土地流轉(zhuǎn)，從1984年首個相關(guān)中央文件出臺至今30年，其發(fā)展迅速令人吃驚。在二、三產(chǎn)業(yè)吸納一半農(nóng)村勞動力、城鎮(zhèn)化大面積鋪開的今天，土地流轉(zhuǎn)也從當初的一種輔助形式，轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈r(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的必由之路。

小崗村的新“冒險”

1978年的一天，在有“中國農(nóng)村改革發(fā)源地”之稱的安徽省滁州市小崗村，18戶村民冒著坐牢的危險，在“大包干”協(xié)議上按下了手印。這些村民也許不會想到，30年后，他們會親手將當初冒險分了的田又合并到了一起。

2001年時，河北省張家口市長江村村民租用了小崗村79畝分散土地種植葡萄，首次將“土地流轉(zhuǎn)”的概念引入小崗村。但缺乏經(jīng)驗的小崗村并沒有將流轉(zhuǎn)的土地集中起來，造成了長江村村民經(jīng)營土地分散、難統(tǒng)一管理。3年后，長江村村民因此離開小崗村。

如何更合理地流轉(zhuǎn)土地，成為擺在小崗村面前的一道考題。

長江村的“經(jīng)營者”離開之后，小崗村村民開始了漫長的摸索。2004年，村民嚴德友接手了長江村的土地經(jīng)營權(quán)，成立了葡萄協(xié)會，開始了土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的規(guī)模種植、合作經(jīng)營。上了規(guī)模后，小崗村所在的小溪河鎮(zhèn)政府開始對其進行大力補貼?！爸挥薪?jīng)營上了一定規(guī)模，才會得到政府或金融部門的支持?！辨?zhèn)政府工作人員解釋道。

“過去我們冒險分了田，現(xiàn)在卻要回到‘大集體’，這不是搞倒退嗎？”當年“大包干”的帶頭人、小崗村前任村支書嚴宏昌問自己。

2008年3月，小崗村村委會針對土地流轉(zhuǎn)進行了全村摸底調(diào)查，結(jié)果同意將土地集中起來的村民達到八成。

2008年8月，時任中共中央總書記的胡錦濤來到小崗村，與村民共商農(nóng)村改革發(fā)展大計。在談話中胡錦濤表示，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，也要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

胡錦濤的考察意味著，小崗村這個曾經(jīng)的農(nóng)村改革先鋒，又成為新一輪農(nóng)村改革的“弄潮兒”。這一次的改革，核心是以土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、合作經(jīng)營。

“合作社是新型經(jīng)營形式，只有規(guī)模生產(chǎn)、集約經(jīng)營才能提高生產(chǎn)力?！笨倳浀牡絹恚尨甯刹可蚝婆d奮不已，“特別是胡總書記來小崗，一方面是對我們工作和探索的認可，另一方面也給‘小崗’這塊金字招牌鍍了厚厚的一層金。我們要充分利用這個招牌發(fā)展自我，小崗的歷史使命還沒完成！”

嚴宏昌卻不這么認為，“1978年改革的爭論還沒有停止，新一輪的爭論又來了?！弊鳛椤按蟀伞睅ь^人，嚴宏昌對重新集中土地有自己的顧慮，“如果把地‘收回去’，再要拿回來就難了，農(nóng)民到時候是不是一點靠頭都沒有了？”

事實上，村里不少人認為，將土地流轉(zhuǎn)出去是一次新的冒險，“流轉(zhuǎn)出去了，會不會拿不回來了？”

從分田到戶到土地流轉(zhuǎn)

1981年10月，中共中央《全國農(nóng)村工作會議紀要》明確肯定了包產(chǎn)到戶、包干到戶是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制。

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)民獲得了自主經(jīng)營土地的權(quán)利。各種專業(yè)經(jīng)營戶的發(fā)展使一部分農(nóng)民意欲離開土地，同時一部分種田能手又想多種土地，土地的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓開始在一些地方出現(xiàn)并逐漸增多。

1984年，《福建論壇》發(fā)表了一篇名為《土地轉(zhuǎn)包經(jīng)濟處理方式調(diào)查》的報道。該調(diào)查顯示，福建省當時的土地轉(zhuǎn)包方式主要分為三種：聯(lián)營式、有償轉(zhuǎn)讓式和無償轉(zhuǎn)讓式。福建省寧德市霞浦縣1983年轉(zhuǎn)包土地的農(nóng)戶已占全縣總農(nóng)戶的4%，轉(zhuǎn)包土地總面積已占到耕地面積的2.6%。

這只是冰山一角。為了順應(yīng)潮流，1984年的中央“一號文件”要求幫助農(nóng)民在家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上擴大生產(chǎn)規(guī)模、提高經(jīng)濟效益。這是《民生周刊》記者找到的首個關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的中央文件。

1993年，十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出在堅持土地集體所有的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項目的承包經(jīng)營權(quán)，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。

除了文件的鼓勵外，城市建設(shè)也成為農(nóng)民離土進城的重要客觀原因。此外，農(nóng)民的市場意識日益增強，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)和集中速度明顯加快。

2002年《農(nóng)村土地承包法》頒布之前，全國人大常委會執(zhí)法組進行過一次全國性調(diào)查。調(diào)查顯示，當時全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積約占承包地面積的4.44%。在經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積較大、比例較高，如蘇州市已達到25.3%，福建省龍海市達35%，廣東省有157萬農(nóng)戶進行了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，占土地承包戶總數(shù)的14.7%。

針對這些實際情況，《農(nóng)村土地承包法》明確了通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其它方式流轉(zhuǎn)。

2005年1月，農(nóng)業(yè)部頒布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、當事人權(quán)利、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等進行了可操作性規(guī)定。

2008年10月，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》下發(fā)，其中提出“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場……”

“流”走的耕地

30年間，土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展迅速令人吃驚。

根據(jù)全國人大常委會執(zhí)法組最新的農(nóng)村土地承包法執(zhí)法檢查報告（2011），截至2011年上半年，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2％。

但同時，隨著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，也呈現(xiàn)出一系列亂象。其中農(nóng)用地流轉(zhuǎn)“非糧化”、“非農(nóng)化”和“非林化”現(xiàn)象，因直接威脅到我國18億畝耕地“紅線”和糧食供給安全等，成為土地流轉(zhuǎn)亂象中最受關(guān)注的問題。

全國人大常委會副委員長烏云其木格在2011年12月28日代表全國人大常委會執(zhí)法檢查組作農(nóng)村土地承包法執(zhí)法檢查報告時表示，盡管農(nóng)村土地承包法和農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法的貫徹落實取得了積極成效，但仍存在一些帶有普遍性的問題。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系面臨的新情況需要研究解決。

“有些地方對工商企業(yè)大面積、長時間租賃農(nóng)戶承包耕地、林地監(jiān)管不力，用途上存在‘非糧化’、‘非農(nóng)化’和‘非林化’的問題。在一些地方還存在著土地撂荒現(xiàn)象?！睘踉破淠靖裨跁媳硎尽?/p>

事實上，這一情況并非2011年才浮出水面。早在2004年之前，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)“非糧化”、“非農(nóng)化”和“非林化”現(xiàn)象就已經(jīng)非常突出。就此，2004年國務(wù)院下發(fā)了《深化改革嚴格土地管理的決定》，其中提出“土地市場治理整頓的成效還是初步的、階段性的，盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)、圈占土地、亂占濫用耕地等問題尚未根本解決?！?/p>

《決定》還特別就基本農(nóng)田被非法占用和改變用途問題做出了強調(diào)：“基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的‘紅線’……禁止以建設(shè)‘現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)’或者‘設(shè)施農(nóng)業(yè)’等任何名義，占用基本農(nóng)田變相從事房地產(chǎn)開發(fā)。”

去除窠臼進行時

“流轉(zhuǎn)出去了，會不會拿不回來了？”小崗村民的擔心，并不是個別現(xiàn)象。目前為止，土地承包經(jīng)營權(quán)并W5HzfWgNta+K3MjHSAxT3Dtw81svr06R0dE7ADkeMvU=沒有得到很好的法律保障。

在2011年國土資源部聯(lián)合財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的文件中，是這樣描述農(nóng)村集體土地確權(quán)現(xiàn)狀的：“受當時條件的限制，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作總體滯后，有的地區(qū)登記發(fā)證率還很低，已頒證的農(nóng)村集體土地所有權(quán)大部分只確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體一級，沒有確認到每一個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，這與中央的要求和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求不相適應(yīng)。”

這種長期存在的窠臼，在2010年后逐漸開始化解。2010年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》提出，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作。

2012年12月，國土資源部表示，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作進入到整體驗收階段，我國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證將在2012年底基本完成，2013年9月30日前完成全國驗收。加快推進農(nóng)村集體土地登記發(fā)證，依法確認和保障農(nóng)民土地物權(quán)，將把農(nóng)民與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來，可以有效確立農(nóng)民與集體、農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進而形成產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

“就是要為農(nóng)民頒發(fā)一張更具有法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書。”國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊這樣總結(jié)。