“城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需，要把這個(gè)潛力發(fā)揮出來，還要靠改革。”國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在2012年12月一次調(diào)研工作座談會(huì)上如是說。

在過去四年多，這位曾經(jīng)做過農(nóng)民、當(dāng)過村長(zhǎng)的副總理，多次提及推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要性、必要性和堅(jiān)定決心。

中國(guó)城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化已成不爭(zhēng)事實(shí)，衡量城鎮(zhèn)化水平的指標(biāo)——城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘陌俜直龋﹦倓偝^50%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的水平，差距明顯。

而如果繼續(xù)按照每年1個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(zhǎng)，2015年中國(guó)城鎮(zhèn)化率將超過55%，到2020年將達(dá)到60%。每年將有1000多萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，在李克強(qiáng)副總理看來，這正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展的動(dòng)力源泉所在。

十八大再次明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，可以說中央領(lǐng)導(dǎo)層推進(jìn)這一戰(zhàn)略的決心不可謂不大，但是要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)實(shí)屬不易。首先，厘清過去城鎮(zhèn)化建設(shè)中的錯(cuò)誤觀念、扭轉(zhuǎn)錯(cuò)誤行為，并非一日之功；其次，諸多體制障礙和政策障礙，如戶籍制度改革、土地管理制度改革，都在阻礙城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，而要實(shí)施徹底的改革，又牽一發(fā)而動(dòng)全身。

和以往城鎮(zhèn)化之路不同，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體正在探索一條更加適合中國(guó)國(guó)情的新型城鎮(zhèn)化之路。力挺這一戰(zhàn)略的李克強(qiáng)副總理強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化不再是簡(jiǎn)單的城市人口比例增加和面積擴(kuò)張，而是產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)狀：城鎮(zhèn)化率被高估還是低估

1858年馬克思在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》中最早提出了城鎮(zhèn)化概念，馬克思提出鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，而“不要像古代那樣，城市鄉(xiāng)村化”。百年之后，中國(guó)官方全力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2001年公布的“十五”計(jì)劃綱要中首次提出實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。十年后，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，這意味著13億總?cè)丝谥校擎?zhèn)居民和農(nóng)民各占一半。

和自身相比，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)展速度相當(dāng)驚人，因?yàn)樵?978年城鎮(zhèn)化率僅為17.9%。但和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，差距十分明顯，僅相當(dāng)于這些國(guó)家上世紀(jì)四五十年代的水平。

對(duì)各國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程研究后會(huì)發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化率不會(huì)達(dá)到100%，一般都會(huì)在80%左右停滯不前，達(dá)到這一峰值后，部分國(guó)家會(huì)出現(xiàn)城市人口向城郊逆流的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化率會(huì)有起伏。由此可以推斷，未來數(shù)十年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率尚有接近30%的提升空間。

正如城鎮(zhèn)化的提法獨(dú)具中國(guó)特色一樣，城鎮(zhèn)化過程中面臨的問題也頗為獨(dú)特。在51.27%的城鎮(zhèn)化率背后，是其他發(fā)達(dá)或發(fā)展中國(guó)家不曾有過的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

中國(guó)城鎮(zhèn)化率被高估，因?yàn)?1.27%的城鎮(zhèn)人口中包括了那些在城市居住半年以上，但是沒有真正享受城市居民待遇的農(nóng)民工。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年全國(guó)農(nóng)民工總量超過2.5億人。

通過不同方式測(cè)算的全國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)量，也可以發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率被高估的跡象。

按照2011年城鎮(zhèn)化率測(cè)算，全國(guó)城鎮(zhèn)人口應(yīng)為6.9億。但如果按照總?cè)丝?3.5億減去農(nóng)村戶籍人口9.3億來算，全國(guó)城鎮(zhèn)人口實(shí)際只有4.2億，兩者相差竟高達(dá)2.7億。

51.27%的城鎮(zhèn)化率之中，還包括了被人為拉高的“半城鎮(zhèn)化”部分。有些地區(qū)為了提高行政級(jí)別，爭(zhēng)取更多權(quán)力資源支配，人為提高城鎮(zhèn)化率，通過行政區(qū)劃調(diào)整將縣改市（區(qū)）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)人口比重，原先的農(nóng)民頃刻間變成城鎮(zhèn)居民，但是名不副實(shí)。

那么，城鎮(zhèn)化速度高低究竟如何衡量呢？

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，工業(yè)化通過拉動(dòng)就業(yè)、增加收入、改變土地形態(tài)等方式影響城鎮(zhèn)化，兩者具有極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，在統(tǒng)計(jì)上一般將城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率（工業(yè)增加值占經(jīng)濟(jì)總量中的百分比）比較來看。

2011年全國(guó)城鎮(zhèn)化率為51.27%，工業(yè)化率為46.8%，直觀來看，城鎮(zhèn)化率高于工業(yè)化率。但是從全球來看，實(shí)際上中國(guó)的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化，并非理想的“兩化”（工業(yè)化、城鎮(zhèn)化）協(xié)調(diào)發(fā)展。

世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2010年全球平均城鎮(zhèn)化率為50.9%，與中國(guó)相當(dāng)，但是工業(yè)化率為26.1%，遠(yuǎn)低于中國(guó)。中國(guó)“兩率”（城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率）比值為1.09，全球的平均比值為1.95。

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院周其仁教授曾于2012年5月撰文分析了中國(guó)及主要發(fā)達(dá)國(guó)家“兩率”比重，周其仁認(rèn)為，從大圖像來看，中國(guó)工業(yè)化推進(jìn)城鎮(zhèn)化率的提升，遠(yuǎn)不及全球平均水平，他認(rèn)為中國(guó)工業(yè)化超前、城鎮(zhèn)化滯后的結(jié)論。

如是觀之，中國(guó)城鎮(zhèn)化提高空間巨大。但是，我們并不能據(jù)此得出未來城鎮(zhèn)化速度會(huì)很快的結(jié)論，因?yàn)樵趧趧?dòng)力供給和需求兩端均存在制約因素。

理論上來說，城鎮(zhèn)化水平提高既取決于農(nóng)村可以提供的富余勞動(dòng)力數(shù)量，也取決于城鎮(zhèn)可以提供的就業(yè)機(jī)會(huì)。從供給角度來看，中國(guó)人口結(jié)構(gòu)正急速變化，人口老齡化趨勢(shì)嚴(yán)重，農(nóng)村富余勞動(dòng)力數(shù)量將會(huì)收縮。從需求角度來看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下滑，吸收就業(yè)能力下降也是必然。

未來城鎮(zhèn)化的成本會(huì)更高，僅高房?jī)r(jià)一項(xiàng)，便會(huì)將很多人阻攔在城市大門之外，更別談對(duì)外來人口的就業(yè)歧視、子女上學(xué)、社保地區(qū)分割等問題。因此，不可過分高估城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。

模式：大城市還是小城鎮(zhèn)

對(duì)于一個(gè)城鎮(zhèn)化水平偏低的國(guó)家來說，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要性、必要性自不待言，那么接下來如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上推進(jìn)有速度有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化呢？以往城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中有哪些教訓(xùn)值得反思和避免？

城鎮(zhèn)化的過程是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)的過程，換言之，城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份。在這個(gè)過程中，就業(yè)是前提，市民化是結(jié)果，無視這個(gè)邏輯，便會(huì)在城鎮(zhèn)化的道路上迷失。

改革開放以前是城鎮(zhèn)有吸引就業(yè)能力，但是極“左”政策限制了勞動(dòng)力流動(dòng)，國(guó)家為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，限制農(nóng)民進(jìn)城成為“工人老大哥”，因此改革開放前29年，農(nóng)民轉(zhuǎn)移規(guī)模和城鎮(zhèn)化率極低。

上世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到快速發(fā)展，此時(shí)國(guó)家實(shí)施農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的就業(yè)轉(zhuǎn)移政策，90年代開始出現(xiàn)農(nóng)民跨區(qū)流動(dòng)就業(yè)，即農(nóng)民工進(jìn)城打工，此后發(fā)展為農(nóng)民的主要就業(yè)形式。一部分農(nóng)民借此在城市安家落戶，另有一部分通過上學(xué)、當(dāng)兵等方式實(shí)現(xiàn)了身份的轉(zhuǎn)換。

勞動(dòng)力的自由流動(dòng)經(jīng)歷了從限制到允許、鼓勵(lì)的過程，正是這一要素的流動(dòng)才造就了近十年城鎮(zhèn)化每年以1個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(zhǎng)，大幅縮小了與世界平均城鎮(zhèn)化率的差距。

城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的載體，中國(guó)的城鎮(zhèn)包括了縣及縣級(jí)以上城市和農(nóng)村性質(zhì)的小城鎮(zhèn)（全國(guó)共有近2萬個(gè)建制鎮(zhèn)）。在過去30多年，關(guān)于城鎮(zhèn)化究竟以何種模式發(fā)展——是發(fā)展小城鎮(zhèn)還是大城市，一直爭(zhēng)論不下。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)特色城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和政策研究”課題組一位專家認(rèn)為，縱觀各國(guó)城鎮(zhèn)化模式，主要分為兩種類型，一種是超大城市（日本）和中心城市輻射型（韓國(guó)）為主的集中式城鎮(zhèn)化模式，另一種是以中小城鎮(zhèn)主導(dǎo)型（德國(guó)）為主的分散式城鎮(zhèn)化模式。該課題組認(rèn)為對(duì)中國(guó)而言，集中式模式更具優(yōu)勢(shì)。

但是，在政策層面上，中國(guó)一直鼓勵(lì)的是后一種城鎮(zhèn)化模式。

上世紀(jì)80年代開始，國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展小城鎮(zhèn)，1982年全國(guó)城市規(guī)劃會(huì)議明確提出執(zhí)行“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化方針，1998年中央提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，發(fā)展小城鎮(zhèn)是主要政策取向。中國(guó)之所以取“城鎮(zhèn)化”棄“城市化”的表述，也與此有關(guān)，意在鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)發(fā)展。

這樣的政策出發(fā)點(diǎn)是好的，但是并未取得預(yù)期效果，相反，這種政策反而阻礙了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。今天人們看到的小城鎮(zhèn)多數(shù)屬于農(nóng)村集鎮(zhèn)性質(zhì)，聚集效益差，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口作用有限，不利于真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

在現(xiàn)行行政架構(gòu)下，小城鎮(zhèn)也難以獲得很好的發(fā)展。由于小城鎮(zhèn)行政級(jí)別低，所獲得的資源很少，更多的資源流向行政級(jí)別更高的大城市。

從就業(yè)角度來看，大城市吸納就業(yè)的能力最強(qiáng)，中小城市次之，小城鎮(zhèn)居后。因而發(fā)展小城鎮(zhèn)并非城鎮(zhèn)化的理想路徑選擇。可以說，過去的城鎮(zhèn)化過程中走了一些彎路。

從“十五”計(jì)劃開始，城鎮(zhèn)化發(fā)展方針表述有所變化，即大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，但是鼓勵(lì)發(fā)展小城鎮(zhèn)的思路仍未改變?！笆晃濉币?guī)劃延續(xù)了這一思路。

2月1日，在全國(guó)工商聯(lián)舉行的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)分析會(huì)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧教授稱，城鎮(zhèn)化是當(dāng)前中國(guó)的最大機(jī)遇，但是必須走新路，不能和過去西方國(guó)家的城鎮(zhèn)化一樣，將人口集中到大城市，不符合中國(guó)國(guó)情，因?yàn)闆]有那么多就業(yè)機(jī)會(huì)，而且還有住房問題。

在厲以寧看來，中國(guó)的城鎮(zhèn)化應(yīng)該分“三步走”——老城區(qū)+新城區(qū)+新社區(qū)。現(xiàn)有的老城區(qū)，工廠該遷出的遷出，棚戶區(qū)該撤掉的撤掉，形成新的居民區(qū)和商業(yè)區(qū)；工業(yè)園、開發(fā)區(qū)、物流園區(qū)等同樣可以發(fā)展成為現(xiàn)代化的城區(qū)，居民也可居住，這樣形成了新城區(qū)，新城區(qū)很多是在鎮(zhèn)的周圍興起的。

“不要忘記新社區(qū)，這幾年國(guó)家和地方政府建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，新農(nóng)村實(shí)際就是未來的新社區(qū)?！眳栆詫幷J(rèn)為，對(duì)其要進(jìn)一步園林化，垃圾回收、污水處理、公共服務(wù)要到位，社會(huì)保障一體化。如果做到這些，就是中國(guó)的城鎮(zhèn)化。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組建議選擇以大城市為依托、以城市群為主體形態(tài)的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的集中式模式。這一建議被采納、吸收，在“十二五”規(guī)劃和即將出臺(tái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要——《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》中均有體現(xiàn)，全國(guó)20個(gè)城市群將構(gòu)成中國(guó)未來的城鎮(zhèn)體系。

在就業(yè)為先、市民化為本的主導(dǎo)思想下，變革城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，是對(duì)過去城鎮(zhèn)化之路的糾偏，也是新型城鎮(zhèn)化之路的一個(gè)“亮點(diǎn)”。

改革：清除體制之障

“體制問題是城鎮(zhèn)化最大的障礙?！倍嗄暄芯砍擎?zhèn)化的專家程必定的這句話頗具代表性。在中央力推城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之際，推動(dòng)相應(yīng)的體制改革迫在眉睫。

以呼吁多年的“鎮(zhèn)改市”為例，東部沿海地區(qū)有些鎮(zhèn)發(fā)展非?？?，人口規(guī)模大，GDP、財(cái)政收入已經(jīng)相當(dāng)于北方地區(qū)的地級(jí)市，但是仍是鎮(zhèn)級(jí)管理，功能定位與其龐大的經(jīng)濟(jì)總量和繁重的社會(huì)管理任務(wù)嚴(yán)重不匹配。

針對(duì)這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“身大衣小”“腳大鞋小”的問題，有人提出“鎮(zhèn)改市”的建議，認(rèn)為有利于調(diào)動(dòng)中小城市加快推動(dòng)戶籍制度改革進(jìn)程的積極性。但是在目前城市間行政管理體制下，一直未能突破政策禁區(qū)。

市級(jí)行政單位的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)高、程序嚴(yán)格，按照規(guī)定，由民政部報(bào)國(guó)務(wù)院審批。上世紀(jì)90年代曾出現(xiàn)一波設(shè)市熱潮，當(dāng)時(shí)國(guó)家為了及時(shí)控制，不再批準(zhǔn)設(shè)市，一位熟悉當(dāng)時(shí)決策背景的專家介紹說，當(dāng)時(shí)控制一下是對(duì)的，但是經(jīng)過這些年發(fā)展，應(yīng)該有所調(diào)整。

比起行政管理體制對(duì)城鎮(zhèn)化擴(kuò)大的制約，戶籍制度改革、土地管理制度改革更為迫切，難度更大。呼聲最高的戶籍制度改革，因?yàn)槌鞘袘艨谟绕涫谴蟪鞘袘艨陔[藏著巨大的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的福利，改革難度極大。

在51.27%的城鎮(zhèn)化率中，相對(duì)一部分城鎮(zhèn)居民實(shí)際上并未享受到公共服務(wù)。在阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)的戶籍制度未有破局和公共服務(wù)投入未有大幅增加情況下，中國(guó)的城鎮(zhèn)化只會(huì)是統(tǒng)計(jì)數(shù)字上的繁榮，而非真正意義上的“人的城鎮(zhèn)化”。

土地出讓收入有“第二財(cái)政”之稱，與之相關(guān)的稅費(fèi)是地方政府收入的重要來源，掌握著土地供應(yīng)權(quán)的地方政府“以地生財(cái)”，為了獲得更多的土地收益，熱衷擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，而忽視了吸收外來人口，因而出現(xiàn)了城鎮(zhèn)占用土地的速度遠(yuǎn)快于吸納人口速度的現(xiàn)象。

過去的城鎮(zhèn)化模式，更多體現(xiàn)的是“土地的城鎮(zhèn)化”，地方政府通過拆遷，趕農(nóng)民上樓，人造城、人造鎮(zhèn)，但是最終由于沒有就業(yè)，無法凝聚人氣、發(fā)揮集聚效益，淪落為“鬼城”。

因而，不改變現(xiàn)行土地管理制度，切斷地方政府賣地生財(cái)動(dòng)力機(jī)制，“人的城鎮(zhèn)化”永遠(yuǎn)趕不上“土地的城鎮(zhèn)化”，也背離了城鎮(zhèn)化使農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)職業(yè)和身份轉(zhuǎn)換這個(gè)核心。

正在征求意見的城鎮(zhèn)化發(fā)展十年總體規(guī)劃中，為了杜絕這類現(xiàn)象，特別提出探索實(shí)行“人地掛鉤”政策，即城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居的規(guī)模相掛鉤。這些均為治標(biāo)之策，治本還需推進(jìn)戶籍制度、社會(huì)保障制度等改革，消除制約勞動(dòng)力流動(dòng)的阻礙因素，同時(shí)增加城市就業(yè)。

李克強(qiáng)此前稱，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展只能更多地依靠拉動(dòng)內(nèi)需，而目前最大的內(nèi)需就是發(fā)展相對(duì)滯后的城鎮(zhèn)化。要把這個(gè)潛能釋放出來，還需要改革。

對(duì)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的改革，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為可以采取改革攻堅(jiān)和阻力小的改革分頭推進(jìn)，對(duì)于難度較大的改革如戶改、土地管理制度改革等可以考慮分期分批制定長(zhǎng)期目標(biāo)，穩(wěn)步有序解決。